高等學(xué)校內部預算治理題目及對策

高校預算治理是指高等學(xué)校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，預算治理已成為高校財務(wù)治理的中心內容,它既是高校年度事業(yè)計劃和工作任務(wù)的貨幣表現，也是學(xué)校組織各項財務(wù)活動(dòng)的條件和依據。目前，高校辦學(xué)規模不斷擴大，資金流量迅速增加，如何創(chuàng )新治理理念，實(shí)現高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用已成為高校積極探索的重要課題。
一、現有高等學(xué)校預算治理體系先容
目前，多數高等學(xué)校實(shí)行“同一領(lǐng)導、集中治理”的財務(wù)治理體制，規模較大的學(xué)校實(shí)行“同一領(lǐng)導、分級治理”的財務(wù)治理體制；其主要特征是在學(xué)校建立健全財經(jīng)規章制度，明確高等學(xué)校財務(wù)工作實(shí)行校（院）長(cháng)負責制；符合條件的高等學(xué)校設置總會(huì )計師、協(xié)助校（院）長(cháng)全面領(lǐng)導學(xué)校的財務(wù)工作；凡設置總會(huì )計師的高等學(xué)校，不設與總會(huì )計師職權重疊的副校（院）長(cháng)代行總會(huì )計師職權；高等學(xué)校必須單獨設置財務(wù)處（室），作為學(xué)校的一級財務(wù)機構，在校（院）長(cháng)和總會(huì )計師的領(lǐng)導下，同一治理學(xué)校的各項財務(wù)工作，不得在財務(wù)處（室）之外設置同級財務(wù)機構；高等學(xué)校內后勤、科技開(kāi)發(fā)、校辦產(chǎn)業(yè)及基本建設等部分因工作需要設置的財務(wù)機構，只能作為學(xué)校的二級財務(wù)機構，其財會(huì )業(yè)務(wù)接受財務(wù)處（室）的同一領(lǐng)導。高等學(xué)校二級財務(wù)機構必須遵守和執行學(xué)校同一的財務(wù)規章制度，接受財務(wù)處（室）的監視和檢查。
高等學(xué)校目前的預算包括收進(jìn)預算和支出預算。收進(jìn)預算包括財政補助收進(jìn)、預算外收進(jìn)和其他收進(jìn)：財政補助收進(jìn)由上級財政部分核定；預算外收進(jìn)則根據在校生人數和學(xué)校所在地物價(jià)部分核定的學(xué)費及住宿費收費標準計算確定；其他收進(jìn)則包括接受捐贈、附屬部分繳款、固定資產(chǎn)出租收進(jìn)等。支出預算由職員經(jīng)費支出預算、公用經(jīng)費支出預算和專(zhuān)項支出預算構成。職員經(jīng)費支出預算和公用經(jīng)費支出預算根據校內的相關(guān)政策確定，其中職員經(jīng)費由基本工資和補助兩部分構成：基本工資部分由人事部分根據工資政策實(shí)施控制，教學(xué)工作量補助、崗位補助部分則由相關(guān)部分根據學(xué)�？傮w教學(xué)工作量和不同崗位工作職員數核定控制；對于日常公用經(jīng)費預算，多數學(xué)校都是直接切塊至各院系（處），采用結余自留、超支不補的治理辦法編制；專(zhuān)項支出預算由維持性專(zhuān)項支出預算和發(fā)展性專(zhuān)項支出預算構成，一般由相關(guān)部分申報、領(lǐng)導研究后確定。
二、高等學(xué)校財務(wù)預算存在的主要題目
(一)基本建設會(huì )計與財務(wù)會(huì )計分離，預算收支的資金范圍極不全面。目前高等學(xué)�；�建項目的會(huì )計核算游離于整個(gè)高校事業(yè)單位會(huì )計核算體系之外，在高校預算治理中沒(méi)有包括高額的基建資金收支，在預算支出安排中，未能足額反映基建投資所需資金，使整個(gè)高校的資金收支缺乏同一的籌劃和控制，隨意性大，資金的流向與控制脫節，資金體外循環(huán)嚴重，事前監視不嚴，事中控制不力，事后審計監視因受多種因素影響效果不佳，既無(wú)法反映預算資金全貌，也不利于考核預算資金的執行情況。
（二）預算編制不及時(shí)，指標下達時(shí)間滯后，達不到編制預算的目的。高校的預算反映學(xué)校年度內所要完成的事業(yè)計劃和工作內容，同時(shí)也反映學(xué)校的事業(yè)發(fā)展程度和規模。所以，假如預算編制的時(shí)間滯后，必然會(huì )使學(xué)校治理的有效性降低，達不到編制預算的目的。高等學(xué)校的年度預算是按會(huì )計年度編制的，一般情況下，上級財政部分于每年的3月份下達財政預算，各高校據以編制出學(xué)校預算，經(jīng)研究確定后具體下達預算需等到4月末，此時(shí)有1/3的經(jīng)濟業(yè)務(wù)已成為過(guò)往，無(wú)法進(jìn)行事前、事中控制，成為一種事后預算，失往了編制預算的意義。
（三）預算編制缺乏必要的論證，與各部分的責權利聯(lián)系不緊密�，F行高校編制預算一般要經(jīng)過(guò)以下程序：基層及有關(guān)部分申報預算→分管財務(wù)的校領(lǐng)導審核→院長(cháng)辦公會(huì )研究→職代會(huì )審議通過(guò)→下達預算。在預算申報階段，由于缺乏必要的論證及眾多不確定因素的存在，某些項目預算金額的多少，在較大程度上取決于該項目申報者的游說(shuō)能力和決策者的偏好，虛報預算的現象十分嚴重。如對公用經(jīng)費預算的制定額度大多都沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的論證，而是根據以往的預算考慮職員及工作量的變化后確定。在預算支出的分類(lèi)方面，一般都沒(méi)有按部分進(jìn)行具體劃分，特別是對專(zhuān)項經(jīng)費一般按用度項目劃分，沒(méi)有明確具體的負責部分，與部分的責權利嚴重脫節，因而不能充分調動(dòng)部分節約開(kāi)支的積極性。在預算編制程序中，表面上職代會(huì )審議可以增加預算的科學(xué)性、公道性，實(shí)際上由于責權利不清，職代會(huì )審議普遍成為一種形式，對預算的優(yōu)化起不到應有的作用。
（四）預算執行與考核缺乏有效的監視機制，隨意性大。由于存在多種不確定因素，導致“預算不準”，在預算執行過(guò)程中，領(lǐng)導意志起著(zhù)決定性作用，經(jīng)常是領(lǐng)導說(shuō)了算，隨意增加預算項目、預算金額的情況時(shí)有發(fā)生。在眾多高校都擴招的情況下，為滿(mǎn)足擴招需求，基建規模不斷擴大，置地建新校區成為普遍現象，而國家投進(jìn)有限，因此這部分基建所需資金大部分需靠銀行貸款。而對此在高校編制的一般預算中均未作反映，這些信貸資金的籌集、使用、利息的支付、本金的償還，進(jìn)一步增加了一般預算執行的隨意性。
三、解決高校預算治理題目的對策分析
（一）將基建會(huì )計納進(jìn)事業(yè)單位會(huì )計進(jìn)賬，全面考慮基建資金和預算資金，全方位編制財務(wù)預算。目前，基建所需的大量債務(wù)資金未納進(jìn)財務(wù)預算，各高校均設基建和事業(yè)兩套賬，將基建項目的會(huì )計核算游離于整個(gè)單位的會(huì )計核算體系之外，這不利于全面監視高校的資金使用情況。要真實(shí)全面地反映高等學(xué)校的財務(wù)狀況和業(yè)務(wù)活動(dòng)情況，必須將基建賬和事業(yè)賬合二為一。為此，在編制預算時(shí)必須將基建資金收支納進(jìn)整個(gè)高校的預算，全面考慮所有資金來(lái)源及資金需求狀況，據此安排資金支出，以利于資金的統籌治理，全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。與之相配套，在會(huì )計核算方面，要適當地引進(jìn)權責發(fā)生制，用以核算基建資金的使用情況。
（二）科學(xué)猜測資金來(lái)源，及時(shí)編制財務(wù)預算。高等學(xué)校新生進(jìn)學(xué)時(shí)間多為9月份，因此通過(guò)調整在10月即可根據一學(xué)年的收進(jìn)猜測出來(lái)年的預算外收進(jìn)。而各高校的財政預算撥款一般要經(jīng)人民代表大會(huì )批準后方可實(shí)施，下達到高校的時(shí)間一般在3月份，由此產(chǎn)生預算滯后題目。為解決這一題目，可根據學(xué)院人數、工作量的變化，以及下一年度的事業(yè)發(fā)展規劃等，考慮財政預算撥款可能的增長(cháng)速度，在11月份猜測出來(lái)年的財政預算撥款數，作為財政補助收進(jìn)；基建方面根據學(xué)�；�建規模發(fā)展計劃，盡可能正確地猜測出基建所需資金及可能的資金來(lái)源，爭取在每年的12月上旬拿出財務(wù)預算草案，交由預算治理委員會(huì )審核，年底前，按預算批準程序批準下達，作為來(lái)年的財務(wù)預算試行，等待財政補助收進(jìn)預算來(lái)年3月終極確定后作調整，再正式實(shí)施。這樣可解決預算編制時(shí)間及指標下達滯后的題目。
（三）成立高校預算治理委員會(huì )，設置層級明確、權責對等的預算組織體系。在“同一領(lǐng)導、集中治理”的體制下，由高校一把手負責，成立高校預算治理委員會(huì )，成員可由各院系（處）負責人構成，財務(wù)部分在預算治理委員會(huì )領(lǐng)導下，負責組織協(xié)調高校預算的編制、審查、匯總及報告等具體工作，把預算指標層層分解到各基層部分，充分征求廣大教職員工意見(jiàn)，經(jīng)***決策、集體研究決定。治理委員會(huì )對整個(gè)預算的形成過(guò)程進(jìn)行監視，對預算執行情況進(jìn)行考核。在這種體系下，各院系（處）負責人均參與了整個(gè)預算的編制過(guò)程，便于充分吸納基層職員的公道化建議，通過(guò)治理委員會(huì )對各部分預算的協(xié)調平衡，可化解預算支出安排方面的矛盾，同時(shí)，這種方式使各部分領(lǐng)導均知道預算資金來(lái)之不易，在使用方面就不會(huì )大手大腳，進(jìn)而進(jìn)步資金的使用效益。
（四）細化預算單位，明確責權利，加強考核預算的執行情況。改革開(kāi)放初期，我國曾經(jīng)用“農村聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的方式解放了農村生產(chǎn)力，原因就在于化小了核算單位，明確了農民的責權利。在高校理財方面不妨鑒戒這一做法，細化預算單位，把職員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、公用經(jīng)費、專(zhuān)項經(jīng)費等細分到各部分，同時(shí)明確其應完成的任務(wù)，與賞罰機制相掛鉤。在編制財務(wù)預算時(shí)，采用零基預算與增量預算相結合的辦法：對能正確核算用度支出的項目，采取零基預算法，如職員工資、辦公經(jīng)費、公用經(jīng)費等；對業(yè)務(wù)量水平不好丈量的用度項目可采取增量預算法，結合預算期業(yè)務(wù)量水平及有關(guān)影響因素調整計算預算數，如專(zhuān)項經(jīng)費即可采用這種方法。在預算的考核上，要對各行動(dòng)方案成功的標準進(jìn)行定義，嚴格預算的執行，以成功的標準為依據監控預算的實(shí)施；預算期末，以預算執行結果為出發(fā)點(diǎn)，分析執行情況，及所產(chǎn)生差異的性質(zhì)、原因；利用綜合評價(jià)指標對部分業(yè)績(jì)和學(xué)校整體業(yè)績(jì)進(jìn)行評價(jià)，獎優(yōu)罰劣；對存在的題目及時(shí)總結，以利于下期預算的優(yōu)化。

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