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分析工商管理行政指導效果
在傳統的行政管理模式中,工商行政機關(guān)一般采取行政檢查、行政許可、行政處罰等強制性手段來(lái)實(shí)現職能到位,因為此類(lèi)剛性監管方式好似重拳出擊,立馬見(jiàn)效, 立顯權威。但實(shí)踐中也易于出現摩擦,激化矛盾,引發(fā)行政管理機關(guān)與相對人之間的對立和沖突。而與剛性監管方式相對應的是,近年來(lái)行政指導、行政合同、行政獎勵、行政資助等柔性監管方式在工商行政管理實(shí)務(wù)中運用得越來(lái)越多,越來(lái)越廣,并發(fā)揮出特殊的管理功能。
所謂行政指導,就是行政機關(guān)在其職責范圍內為實(shí)現一定的行政目的而采取的符合法律精神、原則、規則或政策的指導、勸告、建議等不具有國家強制力的行為。其行為依據是多元的(如軟法),行政指導這一行為方式、管理機制乃至行政職能的出現和廣泛運用具有特殊的社會(huì )背景。這是因為,處于社會(huì )轉型期的我國行政執法機關(guān)普遍面臨著(zhù)體制不暢、環(huán)境復雜、職能交叉、手段不足等問(wèn)題,有必要通過(guò)機制創(chuàng )新和方法創(chuàng )新來(lái)提高執法水平和服務(wù)實(shí)效,而行政指導則是一個(gè)重要的選項。行政指導作為一種不具有國家強制力的柔性監管方式,注重與行政相對人之間的溝通與協(xié)調,方式靈活多樣,能有效彌補立法缺失,降低執法成本,化解社會(huì )矛盾, 實(shí)現利益均衡,有利于形成行政執法機關(guān)與相對人之間的協(xié)調關(guān)系。
具體說(shuō),行政指導有著(zhù)補充和替代、輔導和促進(jìn)、協(xié)調和疏通、預防和抑制等特殊作用。推行行政指導不僅是行政管理改革的趨勢,也是工商行政管理工作發(fā)展到一定階段的必然要求。實(shí)踐證明,一些基層工商部門(mén)確立新型服務(wù)理念,推行行政指導,采用指導、勸告、建議、提醒、說(shuō)服、疏通等非強制性手段來(lái)彌補單一強制手段的不足,這方面的探索和實(shí)踐已經(jīng)取得了積極的效果。但是,任何事物的出現或某種行為方式的改變都具有一定的兩面性,只重視其積極的一面而忽視其可能帶來(lái)的消極一面,容易顧此失彼,反之,過(guò)分放大負面效應,又可能出現因噎廢食的現象。因此,有必要認真研究工商行政管理部門(mén)的職能特點(diǎn),在實(shí)施行政指導的具體實(shí)踐中注重弘揚積極面,抑制消極面,切實(shí)發(fā)揮行政指導的應有功能和實(shí)際成效。弘揚行政指導的正面效應,首先要把以人為本作為工商部門(mén)行政指導的價(jià)值追求。以人為本突出了人的核心價(jià)值,彰顯人是最根本的,也是最重要的。
工商行政管理機關(guān)開(kāi)展行政指導應當把人作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),進(jìn)而言之,就是工作行為和工作目標要體現企業(yè)和群眾的要求,符合企業(yè)和群眾的愿望,保障企業(yè)和群眾的合法權益。通過(guò)行政指導所推崇的柔性管理方式,著(zhù)實(shí)改變行政管理者與相對人之間的不對等地位,讓被管理者與管理者“平起平坐”,有效架起溝通協(xié)商的橋梁,營(yíng)造政企平等、政民互動(dòng)的友好環(huán)境,讓企業(yè)群眾享有更多的話(huà)語(yǔ)權、選擇權和決定權。比如,無(wú)錫工商系統率先推行的行政處罰說(shuō)理式文書(shū), 就較好地改變了過(guò)去的“判決”式語(yǔ)調,把法、理、情融入其中,使行政處罰的標準從“合法”的基本要求上升到“合法、合情、合理”兼而有之的新高度,這種創(chuàng )新,不但沒(méi)有削弱行政管理機關(guān)的“權威”,而且使行政處罰相對人感受到了人本尊嚴,也使過(guò)去一些被處罰對象從“口服心不服”逐步變?yōu)楝F在的“口服心亦服”。其次,要把和諧穩定作為工商部門(mén)行政指導的工作主線(xiàn)。
和諧穩定是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要前提,沒(méi)有和諧穩定的環(huán)境,經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展就失去了保障。工商行政管理機關(guān)負有市場(chǎng)監管的重要職責,構建并維護和諧穩定的發(fā)展環(huán)境是義不容辭的責任。相對于剛性監管方式而言,行政指導這一柔性監管形式為工商部門(mén)維護和諧穩定大局找到了切入點(diǎn)。因此,工商部門(mén)在開(kāi)展行政指導時(shí), 要堅持把維護和諧穩定納入題中,做好做足“柔”字文章。比如,當前各級工商部門(mén)都對流通領(lǐng)域食品安全監管“提心吊膽”,責任重、壓力大已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。從當前實(shí)踐來(lái)看,流通領(lǐng)域食品安全問(wèn)題的確十分復雜,僅靠“嚴管狠打”是遠遠不夠的,必須對流通領(lǐng)域食品經(jīng)營(yíng)者輔之以強有力的行政指導,通過(guò)前期行政教育、行政告誡、行政勸導、行政獎勵等柔性管理措施,促使食品經(jīng)營(yíng)者逐漸養成誠信經(jīng)營(yíng)、守法經(jīng)營(yíng)的良好職業(yè)道德習慣,從源頭上著(zhù)力營(yíng)造放心安全、和諧穩定的消費環(huán)境。第三要把民主行政作為工商部門(mén)行政指導的基本理念。柔性管理與剛性管理的結合,能夠充分表達、實(shí)現和維護相對人的愿望和權益,這其中柔性管理應當體現更多的民主特征。
行政民主化的優(yōu)點(diǎn)在于,一是具有廣泛參與性。這些參與主體延及公民而不再是局限于行政管理相對人,作為行政主體的工商行政管理機關(guān),在民主行政意識上要具有很強的為民服務(wù)意識、適度管理與社會(huì )自治意識、法制意識等,達到民主行政真正意義上的目的和要求。二是雙邊互動(dòng)性。民主行政改變了行政機關(guān)與行政管理相對人之間的不對稱(chēng)態(tài)勢,行政指導的過(guò)程成為彼此發(fā)生作用或變化的過(guò)程,通過(guò)雙邊互動(dòng)找到共同點(diǎn)、消除分歧點(diǎn)并形成默契,進(jìn)而取得積極的結果。三是平等協(xié)商性。行政管理機關(guān)在實(shí)施行政指導時(shí)改變了居高臨下的態(tài)勢,做到有意識地淡化管理者角色,將自身置于與相對人平等的地位,辦事相互協(xié)商,甚至可以討價(jià)還價(jià)。四是自由選擇性。由于行政指導具有非強制性、民主性的特點(diǎn),實(shí)施過(guò)程中允許其指導對象對行政機關(guān)的指導或接受,或不接受,或部分接受,而不再是“我說(shuō)你必須聽(tīng)”“、我要求你必須做”。
行政指導在行政管理實(shí)踐中的積極作用已經(jīng)不言而喻,但在目前尚未形成統一規范的情況下,運用不當亦可能產(chǎn)生負面效果。抑制行政指導可能在實(shí)踐中出現的問(wèn)題,應當把重點(diǎn)放在以下四個(gè)方面:一要防止規避法律責任。行政指導作為行政執法和行政監管的重要補充,其法律關(guān)系尚未理順,角色也不夠明確。在工商部門(mén)具體工作實(shí)踐中,哪些需要運用執法或監管手段基本能夠明確,但哪些需要運用行政指導手段并無(wú)明確規定。如果過(guò)度運用行政指導,弱化執法職能,對一些需要加以懲處的經(jīng)濟違法行為不動(dòng)“真格”,有可能導致法律形同虛設,也有可能使一些違法行為以要求行政指導為名趁機規避法律責任。因此,行政指導也必須要用一定的行政程序來(lái)進(jìn)行規范,明確行政指導的適用類(lèi)型、工作對象、指導內容、過(guò)程監督、結果評價(jià)等,使之與行政執法、行政監管剛柔并濟、相得益彰。二要防止懈怠行政職責。所謂行政職責是指行政主體在行使國家行政管理活動(dòng)的過(guò)程中,所必須承擔的法定義務(wù)。其法律特征是義務(wù)性、法定性、強制性。也就是說(shuō),行政機關(guān)工作人員如果不按照一定要求履行法定的行政職責,勢必要受到“問(wèn)責”。而行政指導雖然是行政管理創(chuàng )新的重要課題,但在法律層面上仍有許多不確定因素,至少目前還未上升到行政職責的范疇�；诖�,工商行政管理部門(mén)在實(shí)踐中要適度并恰當運用行政指導手段,不僅要防止以行政指導來(lái)替代行政監管和行政執法,同時(shí)還要防止因行政指導不當而懈怠行政職責。三要防止出現變相干預。由于行政指導涉及的內容比較豐富,方式方法比較靈活,因而決定其在行政管理工作中的應用范圍也相對比較寬泛。但值得注意的是,在當前行政指導尚無(wú)明確規范的情況下,實(shí)踐中可能會(huì )出現因行政指導運用不當,從客觀(guān)上給相對人帶來(lái)不利影響,或個(gè)別人員借行政指導之名、行變相干預之實(shí),損害相對人合法權益的情況。比如,在行政指導過(guò)程中,倘若缺乏民主協(xié)商,依舊“我說(shuō)你聽(tīng)”、“我教你做”;忽視對等地位,依舊以管理者自居,行政指導就難免會(huì )變味為權力行為,繼而也就失去了行政指導的作用和意義。四要防止滋生腐bai行為。行政指導與行政執法、行政監管一樣,需要很強的公正性來(lái)保障,否則就沒(méi)有公信力。因此,要注意防止行政指導動(dòng)機不盡純正的現象發(fā)生,比如對應當受到行政處罰的經(jīng)濟違法行為濫用行政指導,甚至以適用行政指導還是適用行政處罰的“自由裁量權”來(lái)暗示或要挾相對人,從中牟取私利,發(fā)生腐bai行為。對此,必須建立健全相應的配套制度和措施,在工作程序、審批手續、監督機制上進(jìn)行嚴格把關(guān)。同時(shí),加強對工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓,正確實(shí)施行政指導,避免因方法不當而發(fā)生失職瀆職行為。
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