從促進(jìn)社會(huì )公平的角度看個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)問(wèn)題

引言

通常所說(shuō)的“個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)”，確切名稱(chēng)為“個(gè)人工資、薪金收入所得稅的起征點(diǎn)”，即稅前扣除額。 [1]1980年，全國人民代表大會(huì )通過(guò)了新中國第一部《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》，其主要適用對象是外籍人員，包括華僑和港、澳、臺同胞，規定個(gè)人工資、薪金收入所得稅的起征點(diǎn)為400元。 [2]隨著(zhù)改革開(kāi)放的深入，90年代中期進(jìn)行了稅制的重大改革，以1993年10月31日發(fā)布的《個(gè)人收入所得稅法》為主要標志。由于該法合并了《工商業(yè)戶(hù)所得稅》、《個(gè)調稅》、《獎金稅》、《工資調節稅》等分項稅法的有關(guān)內容，調整并擴大了征稅對象的范圍。其中，個(gè)人工資、薪金的收入所得稅起征點(diǎn)也由 400元上調到800元，適用分級超額累進(jìn)稅率計征。[3]

但隨著(zhù)國民經(jīng)濟的發(fā)展，城市居民的可支配收入平均水平已提高很多。國內一些省市，800元已經(jīng)成為普遍的工資水平，這個(gè)起征點(diǎn)已不適應我國居民現在的實(shí)際收入水平，也難實(shí)現個(gè)人所得稅“調節收入”的功能。而關(guān)于起征點(diǎn)為多少才合適，學(xué)術(shù)界對此大致有兩種意見(jiàn)：一是全國統一提高至1200元－1500元；另一種是根據各個(gè)地區的經(jīng)濟發(fā)展水平給予一定的幅度差別。[4] 筆者認為，個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)的確亟需調整，而且其提高是大勢所趨。具體方案則要結合以上兩種觀(guān)點(diǎn)的可取之處，在稍微提高全國統一起征點(diǎn)的前提下，賦予地方自主的裁量權，制定出適應區域經(jīng)濟發(fā)展水平的個(gè)人所得稅起征點(diǎn)。

一、 個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高的必要性

（一） 個(gè)人所得稅法的宏觀(guān)調控功能

在稅收歷史發(fā)展的早期，其功能主要表現為組織國家財政收入。 [5]但隨著(zhù)人們對市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展規律和缺陷認識的加深，稅法的宏觀(guān)經(jīng)濟調控職能逐漸受到重視。 [6]所謂稅收調控就是國家為實(shí)現一定的社會(huì )經(jīng)濟目標，發(fā)揮稅收經(jīng)濟職能，運用法律形式調節經(jīng)濟主體的物質(zhì)利益，影響其經(jīng)濟行為的一種調節、控制社會(huì )經(jīng)濟運行的活動(dòng)。 [7]其中一項重要具體職能即“糾正社會(huì )財富分配不公”[8] 、“調節人們收入分配不均”。[9] 這分別是身處壟斷資本主義階段的德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格拉、英國財政學(xué)家道爾頓的稅法調控思想，他們首次系統地提出稅法是糾正社會(huì )財富分配不均的有效工具，對生產(chǎn)發(fā)展具有重要影響。以后，凱恩斯學(xué)派、制度經(jīng)濟學(xué)派的學(xué)者又對之加以肯定和發(fā)展。 [10]綜觀(guān)稅法中的各個(gè)稅種，個(gè)人所得稅無(wú)疑是最能體現稅法這一宏觀(guān)調控職能的稅種。

目前《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》規定個(gè)人工資、薪金所得稅800元的起征點(diǎn)是1993年確定的，當時(shí)之所以將起征點(diǎn)由400元提高至800元，就是因為客觀(guān)經(jīng)濟狀況的發(fā)展以及指導思想的改變，國家開(kāi)始逐步重視稅收宏觀(guān)調控的功能，希冀通過(guò)個(gè)人所得稅的征收來(lái)平衡社會(huì )各階層的收入，縮小貧富差距。10年以來(lái)，國民收入幾乎每年都以7％以上的速度增長(cháng)，城市工薪階層的收入也普遍超過(guò)800元的稅前扣除額。800元早已不再是少數人才能享有的財富�？梢�(jiàn)，個(gè)人所得稅制制定的基礎發(fā)生了很大變化，若要發(fā)揮個(gè)人所得稅法有效糾正社會(huì )財富分配不公的功能，就要對稅制本身進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革，而個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)即為亟需改革的一個(gè)重要方面。

（二） 個(gè)人所得稅法的立法原則——稅收公平原則和社會(huì )政策原則

1、 稅收公平原則

稅收公平原則是貫徹整個(gè)稅法體系的總原則，但在個(gè)人所得稅法中體現得尤為突出�！岸愂展�平原則有兩方面的含義，一是指納稅人的地位平等，二是指稅收負擔須在納稅人之間公平分配。稅收負擔公平分配包括橫向公平與縱向公平兩個(gè)方面。橫向公平是指經(jīng)濟情況相同、納稅能力相等的納稅人，其稅收負擔應當相同；縱向公平亦稱(chēng)根據負擔能力課稅，是指經(jīng)濟情況不同，納稅能力不等的納稅人，在稅收負擔上應當區別對待�！盵11] “衡量一個(gè)納稅人的稅收負擔能力大致有所得、財產(chǎn)和消費三個(gè)指標�！� [12]單就所得而言，唯有所確定的個(gè)人收入的稅收扣除額具有相當的水準，才能夠較為合理地體現個(gè)人支付能力的不同。800元的標準相對于目前我國很多省市城市工薪階層的平均工資而言過(guò)低，不能明確反映個(gè)人納稅能力的分別。這就意味著(zhù)對于不同支付能力的納稅人附加相同的稅收負擔，有違稅收公平原則。

2、 社會(huì )政策原則

19世紀德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格拉首次歸納出了稅法調控的“社會(huì )政策原則”，與上述稅收公平原則的主要內容相似。[13] 從稅收的實(shí)質(zhì)經(jīng)濟意義考察，可以發(fā)現稅收是“依照國家的意志對國民收入進(jìn)行再分配”的過(guò)程。 [14]而且，這種再分配“實(shí)質(zhì)上是對由市場(chǎng)形成的收入分配狀態(tài)的某種調整和糾正”。 [15]市場(chǎng)競爭必然意味著(zhù)優(yōu)勝劣汰，從而在事實(shí)上造成社會(huì )成員之間收入懸殊、貧富不均，地區之間經(jīng)濟發(fā)展失衡�！岸愂盏纳鐣�(huì )政策原則就是通過(guò)稅收手段對市場(chǎng)分配狀態(tài)進(jìn)行適當干預，以實(shí)現個(gè)人、地區之間收入的相對均衡�！� [16]具體體現在個(gè)人所得稅法上，即實(shí)行最低免除額（起征點(diǎn)）制度和超額累進(jìn)稅率。19－20世紀之交的英國財政學(xué)家道爾頓認為，“在一個(gè)收入分配不均的社會(huì )中，沒(méi)有理由要求全體人民或絕大多數人都納稅�！� [17]如前所述，800元的起征點(diǎn)其實(shí)導致我國很多省市的大多數工薪階層都承擔個(gè)人所得稅的負擔，這樣顯然無(wú)法將個(gè)人所得稅作為工具來(lái)調整個(gè)人之間的收入不均，從而無(wú)助于緩解收入貧富分化的矛盾，不利于社會(huì )穩定。

二、 個(gè)人所得稅起征點(diǎn)提高的路徑探討

雖然現行個(gè)人所得稅法規定個(gè)人工資、薪金所得稅的起征點(diǎn)為800元，但一些經(jīng)濟較為發(fā)達的省市早已通過(guò)增加免征額等各種方法變相提高了起征點(diǎn)，比如廣州地區稅前是1260元，深圳是1500元，北京、上海是1000元。這種做法雖然實(shí)質(zhì)上與國家法律相沖突，但又是解決實(shí)際問(wèn)題的不得不然。

筆者認為，與其讓地方政府別別扭扭地違背立法法精神各自為政，不如中央根據各省市城市工薪階層收入的平均水平統一調高起征點(diǎn)，確定一個(gè)適當

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