我國公路經(jīng)營(yíng)權轉讓中存在的問(wèn)題分析及對策研究

摘要：傳統的單純依靠財政資金、交通規費和信貸資金的籌資模式
已無(wú)法支撐新世紀大規模的交通基礎設施建設，必須不斷拓展籌資渠道
，積極吸引社會(huì )資金的參與。在目前的條件下，公路經(jīng)營(yíng)權轉讓是吸引
社會(huì )資金參與交通建設最為方便可行的途徑，也是基礎設施領(lǐng)域中相對
成熟的方式。對我國近年來(lái)在公路經(jīng)營(yíng)權轉讓中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了
簡(jiǎn)要分析，并就如何進(jìn)一步推動(dòng)我國的公路經(jīng)營(yíng)權轉讓工作提出了若干
對策建議。
關(guān)鍵詞：公路經(jīng)營(yíng)權轉讓?zhuān)粏?wèn)題分析；對策建議
1　公路經(jīng)營(yíng)權轉讓問(wèn)題的提出
“八五”期間，隨著(zhù)國家“收費還貸”政策的出臺，隨著(zhù)一批高等級收
費公路的出現，收費公路在一定期限內的經(jīng)營(yíng)權也隨之形成。在這一時(shí)
期，公路的建設規模迅速擴大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經(jīng)營(yíng)性
公路通過(guò)收費，雖然可能逐步收回投資，且部分項目還有望取得合理回
報，但收回投資需要較長(cháng)的時(shí)間，在一定的期限內建設資金仍然沉淀在
項目之中，無(wú)法快速循環(huán)再用于新的建設。這樣，一方面用于公路建設
（包括用于經(jīng)營(yíng)性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力
又在日益加大。如何盤(pán)活不斷沉淀下來(lái)的資金，緩解籌資壓力，加快交
通基礎設施的建設步伐，就成為一個(gè)重要的課題。交通系統根據經(jīng)營(yíng)性
公路有收費機制，有可能收回投資并取得合理回報，對社會(huì )資金有一定
吸引力的實(shí)際，借鑒國外公路經(jīng)營(yíng)權轉讓的成功經(jīng)驗，提出了經(jīng)營(yíng)權轉
讓的思路，并逐步開(kāi)始了經(jīng)營(yíng)權轉讓的探索與嘗試。通過(guò)近十年的實(shí)踐
，在全國已成功地進(jìn)行了一批公路項目的經(jīng)營(yíng)權轉讓?zhuān)�有效地盤(pán)活了一
批公路資產(chǎn)，加快了公路建設的資金循環(huán)。由此，公路的經(jīng)營(yíng)權轉讓逐
步得到了有關(guān)部門(mén)的重視，相關(guān)的政策規定也開(kāi)始陸續出臺。
2　公路經(jīng)營(yíng)權轉讓的可行性
2．1　有收費補償機制
收費公路有收費機制，如果收費標準、收費期限制定得恰當，交通量有
一定的保障，則大多數收費公路都能收回投資，并取得合理回報。
這是收費公路能夠進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權轉讓的經(jīng)濟基礎。
2．2　有法可依
《公路法》第六章“收費公路”中對公路經(jīng)營(yíng)權轉讓已有原則的規定；
交通部也出臺了相應的法規，專(zhuān)門(mén)對公路經(jīng)營(yíng)權及其轉讓行為作了明確
界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經(jīng)營(yíng)權轉讓提供了法律依據。
2．3　收益能穩定增長(cháng)的項目對穩健型投資者有較大的吸引力
收費公路建成后，經(jīng)過(guò)幾年的運營(yíng)，交通量及其增長(cháng)趨勢就會(huì )較為穩定
，在收費標準和收費期限確定后，項目的投資回報就能被較為準確地測
定，在這種情況下轉讓經(jīng)營(yíng)權就能最大限度地降低投資風(fēng)險。因此，收
費公路中一些收益能穩定增長(cháng)的項目就對國內外穩健型的投資者有較大
的吸引力。尤其在經(jīng)歷了亞洲金融風(fēng)暴、美國納斯達克暴跌、新經(jīng)濟中
一些神話(huà)的破滅后，人們對公路項目的價(jià)值又予以了重新認識。隨著(zhù)中
國經(jīng)濟今后進(jìn)一步持續穩定的增長(cháng)及中國即將加入WTO，都會(huì )為公路項
目效益的穩定增長(cháng)提供更為堅實(shí)的基礎，也將為經(jīng)營(yíng)權的轉讓創(chuàng )造良好
的外部環(huán)境。
2．4　有成功案例可供借鑒參考
國外早就有公路經(jīng)營(yíng)權轉讓的成功案例，國內各省市近年也進(jìn)行了不少
成功的嘗試。既有較大規模的國道高速公路，也有許多省道項目；既有
經(jīng)營(yíng)權的整體出讓?zhuān)�也有部分�?jīng)營(yíng)權的轉讓?zhuān)�這些案例都為今后的操作提供了可供
借鑒的經(jīng)驗。
3　公路經(jīng)營(yíng)權轉讓工作中存在的主要問(wèn)題
我國公路經(jīng)營(yíng)權的轉讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的
案例。交通部規劃研究院曾對利用公路經(jīng)營(yíng)權轉讓方式引進(jìn)外資的情況
作過(guò)調查，調查結果顯示全國較早地完成公路經(jīng)營(yíng)權向外商轉讓的項目
已超過(guò)10個(gè)，其中較典型的如山東濟南青島高速公路、陜西西安臨潼高
速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對
公路經(jīng)營(yíng)權的轉讓工作進(jìn)行了積極的探索，至“九五”期末，已有8條
省道或特大橋進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)權的轉讓?zhuān)�在籌措到建設資金，盤(pán)活公路存量
資產(chǎn)的同時(shí)，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉，促進(jìn)了交通建設事
業(yè)的發(fā)展。但就總體而言，我國公路經(jīng)營(yíng)權的轉讓工作仍處于探索和起
步階段，還存在著(zhù)較多的問(wèn)題，這主要有如下表現。
3．1　政府有關(guān)部門(mén)認識不一　對推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權轉讓較為謹慎
國家“收費還貸”政策的出臺，有效地調動(dòng)了多方籌資建路的積極性，
大大加快了我國公路建設的步伐。但各地在執行國家收費還貸的政策時(shí)
，也出現了一些偏差，致使部分地區收費公路項目過(guò)多過(guò)濫，甚至出現
了“關(guān)卡林立”和“行路難”的情況，嚴重損害了這些地區的社會(huì )形象
與投資環(huán)境。對此，國家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國家的
有關(guān)精神，合并了一些過(guò)密的站點(diǎn)，撤消了一些已還清貸款的項目。鑒
于此，政府有關(guān)部門(mén)也希望今后的收費公路一旦還清了貸款都能迅速撤
消。但是收費公路的經(jīng)營(yíng)權如果轉讓?zhuān)�在�?jīng)營(yíng)期內就不能撤消。在這種
情況下，推進(jìn)經(jīng)營(yíng)權的轉讓?zhuān)�是否�?huì )造成收費站點(diǎn)過(guò)多，不易控制？政
府有關(guān)部門(mén)對此心存疑慮，對推進(jìn)公路項目的經(jīng)營(yíng)權轉讓就十分謹慎，
在無(wú)形中已影響了這項工作的開(kāi)展。
3．2　多頭審批　程序不規范　標準不統一
符合條件的公路項目，其轉讓審批程序通常包括多個(gè)環(huán)節。一般為先由
市以上交通主管部門(mén)牽頭，根據轉讓意向報省級政府及國資局評估立項
，立項批準后，進(jìn)行資產(chǎn)評估，資產(chǎn)評估的結果再報國資局認可批準，
然后作為轉讓談判的底線(xiàn)或作價(jià)依據。當轉讓
方案經(jīng)協(xié)商談判商定后，再報省級政府審批。由于公路項目投資規模普
遍較大，多屬于限上項目，且可能涉及外資。因此，審批時(shí)，除交通部
門(mén)外還涉及計委、外經(jīng)貿、經(jīng)貿委、工商等多家部門(mén)，環(huán)節較多、時(shí)間
較長(cháng)，這些都在一定程序上影響了這項工作的開(kāi)展。如果是國道項目或
含有中央投資的項目還需報交通部審批，時(shí)間更長(cháng)。加之在立項審批的
過(guò)程中，在審批的多個(gè)環(huán)節中，尚存在著(zhù)程序不規范、標準不一致的現
象。如《公路法》規定國道收費權轉讓?xiě)獔蠼煌ú繉徟�，國道以外的�?BR>費權轉讓報省、自治區、直轄市政府審批，而交通部1996年9號令中規
定凡含有中央車(chē)購附加費或中央財政性資金的公路也需報交通部審批。
這些不一致的現象也同樣影響著(zhù)經(jīng)營(yíng)權轉讓工作的開(kāi)展。
3．3　相關(guān)政策缺乏連續性和穩定性
在經(jīng)營(yíng)權轉讓的過(guò)程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的
需要，曾作出了一些承諾或出臺了若干優(yōu)惠政策。但由于宏觀(guān)政策變化
等因素，這些承諾或政策隨后難以?xún)冬F或完全兌現。如浙江省部分地市
在“九五”中期進(jìn)行公路經(jīng)營(yíng)權轉讓時(shí)，由于正值利率高峰，加之急需
資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報。但隨著(zhù)國家“不
容許固定回報政策”的出臺，原先的承諾到兌現時(shí)就遇到了困難。尤其
是其中若干項目本身效益較為

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