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關(guān)于我國旅游景區經(jīng)營(yíng)權出讓的思
摘 要：近年來(lái)，關(guān)于我國景區經(jīng)營(yíng)權出讓的爭論十分激烈。景區主管部門(mén)、經(jīng)營(yíng)權受讓者以及各界學(xué)者都對此提出了不同的見(jiàn)解，至今仍未達成共識。本文結合旅游景區的性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)權出讓的涵義及我國景區經(jīng)營(yíng)權出讓的現狀，預見(jiàn)了景區經(jīng)營(yíng)權出讓需要面對的，最后提出了相應的應對措施。關(guān)鍵詞：旅游景區 經(jīng)營(yíng)權出讓 問(wèn)題 對策
根據薩繆爾森給出的公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義，公共產(chǎn)品具有使用上的排他性和消費上的非競爭性這兩個(gè)本質(zhì)特征。在這兩種極端之間的物品被稱(chēng)為“準公共產(chǎn)品”[1]。我國景區的旅游資源為全民所有，景區資源對于任何景區都是有一定空間范疇、時(shí)間范疇和生態(tài)容量的，當游客數量達到某種臨界點(diǎn)，每增加一個(gè)游客將降低所有游客的旅游效用，因此景區旅游資源既不屬于公共產(chǎn)品也不屬于私有產(chǎn)品，而是準公共產(chǎn)品。對于旅游景區的準公共產(chǎn)品的這種屬性，為旅游景區采取多種經(jīng)營(yíng)方式提供了更多了依據。
旅游學(xué)者一般將景區經(jīng)營(yíng)權理解為“旅游在一定時(shí)期內對旅游資源的占有、使用和享有收益的權利”（楊廣虎，2003）。其他學(xué)者都沒(méi)有下過(guò)明確的定義，對經(jīng)營(yíng)權的理解也無(wú)甚異議。景區經(jīng)營(yíng)權出讓是以提高資源利用效益為目的的，以保證資源所有權人的權益為前提，通過(guò)有償轉讓的方式將旅游景區經(jīng)營(yíng)權在一定年限內轉讓給資本所有者、民營(yíng)企業(yè)、非公有制主體的行為。景區經(jīng)營(yíng)權出讓是在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下使景區資源更好的實(shí)現其價(jià)值高效率運作的一種有效方式。
一、我國景區經(jīng)營(yíng)權出讓現狀
1997年大通實(shí)業(yè)有限公司（北京）和馬來(lái)西亞一家公司全國首次分別以委托經(jīng)營(yíng)和租賃經(jīng)營(yíng)的方式獲得了張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權。1998年初，萬(wàn)貫集團以協(xié)議開(kāi)發(fā)方式獲得了四川碧霞峰等景區50年的獨家壟斷經(jīng)營(yíng)權，并創(chuàng )造了“碧霞峰模式”。自此之后，景區經(jīng)營(yíng)權出讓在全國迅速擴展。先后有國家級景區井岡山的龍潭景區向國內外招商引資，以拍賣(mài)合作的方式分20年、30年出讓經(jīng)營(yíng)權；宋城集團和萬(wàn)象集團以協(xié)議方式分別開(kāi)發(fā)浙江龍泉山國家公園、千島湖。到2005年4月底，云南省已將33個(gè)旅游區經(jīng)營(yíng)權出讓給國內外大企業(yè)，出讓資金達30億元。
由于這些景區資源品味較高，經(jīng)營(yíng)利潤較其他產(chǎn)業(yè)要高得多，企業(yè)都積極支持。但建設部指出任何地區和部門(mén)都沒(méi)有轉讓景區給企業(yè)經(jīng)營(yíng)的權利。然而國家在這方面尚未出臺相應法規政策，景區經(jīng)營(yíng)權出讓事件愈來(lái)愈多了。最終由于2002年新希望集團欲買(mǎi)斷桂林遇龍河景區因國家主管部門(mén)直接干預未果一事，使景區經(jīng)營(yíng)權出讓有所趨緩。但截止2005年底，全國已經(jīng)出讓或鼓勵出讓景區經(jīng)營(yíng)權的省、直轄市、自治區有20多個(gè)，已有超過(guò)300多個(gè)景區（點(diǎn)）以不同的形式出讓了經(jīng)營(yíng)權。下表是景區經(jīng)營(yíng)權出讓的情況粗略統計：
部分出讓經(jīng)營(yíng)權的旅游景區
（資料來(lái)源：本資料通過(guò)相關(guān)網(wǎng)站收集并歸納而得）
由上表可知：獲得景區經(jīng)營(yíng)權的大多使旅游業(yè)較好的省市，每年都有很多景區出讓經(jīng)營(yíng)權，景區經(jīng)營(yíng)權出讓成為一種景區發(fā)展趨勢。以上所列的景區不包括決定出讓經(jīng)營(yíng)權的景區。，全國大多數省份都有意向出讓景區經(jīng)營(yíng)權。要出讓經(jīng)營(yíng)權的景區將會(huì )越來(lái)越多。
二、景區經(jīng)營(yíng)權出讓需要面對的問(wèn)題
景區經(jīng)營(yíng)權出讓無(wú)疑是景區發(fā)展過(guò)程中的重大改革，改革就不免出現差錯，面臨阻力。由于目前還沒(méi)有明確規范景區經(jīng)營(yíng)權出讓的，經(jīng)營(yíng)者資質(zhì)也良莠不齊，新舊經(jīng)營(yíng)管理體制交錯混亂等原因，因此目前需要考慮以下問(wèn)題：
1．國有資產(chǎn)流失
有些景區一直處于虧損狀態(tài)，急于出讓景區以改善接待條件、擴大游客量，出現了許多：其一，在招商引資中對資源價(jià)值過(guò)于低估導致廉價(jià)出讓經(jīng)營(yíng)權；其二，景區經(jīng)營(yíng)權出讓的付款方式，考慮到經(jīng)營(yíng)權轉讓初期投入大，資金回收慢，不少景區采取了初期付款較少，以后逐年增加的付款方式。如張家界某景區，當時(shí)以6000萬(wàn)標的出讓40年經(jīng)營(yíng)權，而受讓當年的門(mén)票收入就達4000多萬(wàn)[2]。以此推算，一年半回收成本，此后長(cháng)達30多年的收入為企業(yè)純收益。其三，出讓方式大都未公開(kāi)招標，缺乏公開(kāi)、公正、公平的競爭的機制，出讓的透明度令人置疑，容易出現“尋租”行為[3]。但其并不真正投資開(kāi)發(fā)，而是將其轉手，不斷地從倒賣(mài)資源中獲益。還有一部分受讓者獲得景區經(jīng)營(yíng)權后，借開(kāi)發(fā)之名在景區開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或從事其他活動(dòng)。這些都可能造成國有資產(chǎn)流失。
2．惟利是圖，破壞資源環(huán)境
投資主體在開(kāi)發(fā)旅游資源過(guò)程中，考慮得更多的是經(jīng)濟效益，難免會(huì )出現一些短期行為，如僅做小額投資，簡(jiǎn)單作些建設，忽視景區環(huán)境承受能力，在景區內增設過(guò)多的接待設施，超負荷接待游客而不對資源采取任何保護措施。對生態(tài)環(huán)境的威脅還可能來(lái)自于企業(yè)自身的認識水平和技術(shù)條件的限制而在開(kāi)發(fā)中對資源造成了破壞。如旅游公司用水沖洗孔廟建筑，給古建筑的油漆彩繪及其他文物造成了很大損失；張家界因建設滑索破壞了風(fēng)景而遭遇聯(lián)合國科教文組織亮黃牌。有些企業(yè)對旅游人力資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，若完成不了經(jīng)營(yíng)指標就扣工資獎金，了景區的人文環(huán)境和愉快的旅游氛圍。
3．出讓者管理過(guò)死或過(guò)松
景區經(jīng)營(yíng)權出讓在我國旅游史上是一次新的嘗試，沒(méi)有先例可循。在轉讓過(guò)程中容易出現兩種偏差：一種情況是出讓者雖與受讓企業(yè)簽訂了經(jīng)營(yíng)權轉讓合同，但由于傳統觀(guān)念和傳統管理模式的影響，出讓者仍不斷插手景區經(jīng)營(yíng)，使景區經(jīng)營(yíng)權轉讓名不副實(shí)。另一種情況是政府部門(mén)與受讓者簽訂了轉讓合同后，產(chǎn)生了“甩掉了包袱”的心理。以為經(jīng)營(yíng)權和盤(pán)托出，可以不再過(guò)問(wèn)了。事實(shí)上，經(jīng)營(yíng)權出讓后，其責任更大了，政府要將代表全民行使其管理職能，監督經(jīng)營(yíng)行為，確保景區資源的有效永續利用。
三、解決景區經(jīng)營(yíng)權出讓問(wèn)題的措施
第一，評估資源的價(jià)值，通過(guò)各種途徑防治治國資流失。確定景區資源的價(jià)值，客觀(guān)上要綜合景區的資源屬性和級別、資源的市場(chǎng)需求、景區現有收入、前期已投入的資產(chǎn)價(jià)值及經(jīng)營(yíng)權出讓年限等；主觀(guān)上要組織專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)評估小組，其成員須包括與旅游領(lǐng)域專(zhuān)家、各相關(guān)行政管理機構、當地社區代表等共同來(lái)科學(xué)評估景區資源的價(jià)值及經(jīng)營(yíng)權出讓的額度。不能認為無(wú)形資產(chǎn)很難做出科學(xué)客觀(guān)的估計，就任意作價(jià)出讓。防治國資流失，如下：在轉讓合同的撰寫(xiě)上要做到盡可能的具體、細致；盡量避免錯誤、籠統和粗糙；受讓方要交納保證金，對無(wú)形資產(chǎn)和不可再生資源要有抵押或擔保，責令受讓者對景區重要資源投保，在合同上明確其一旦違約的高額賠償經(jīng)費。
第二，盡快出臺針對性的法規[4] ，規范景區經(jīng)營(yíng)權出讓程序及方式。景區經(jīng)營(yíng)權出讓處于無(wú)法可依、監管混亂的狀態(tài)，出臺針對性的法律十分迫切。對于規范經(jīng)營(yíng)權出讓的程序及方式：首先要成立專(zhuān)門(mén)的景區經(jīng)營(yíng)權轉讓的機構，負責收集和發(fā)布消息、組織景區資源評估、組織拍賣(mài)會(huì )、監督企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為；其次要認真評定受讓企業(yè)的資質(zhì)。在確定經(jīng)營(yíng)者的資格時(shí)，要通過(guò)旅游有關(guān)的各界專(zhuān)業(yè)人士、銀行、當地居民等綜合評審，確認其經(jīng)濟實(shí)力、資信情況、管理水平、建設和維護景區原有生態(tài)和文化環(huán)境的能力，進(jìn)行慎重而有條件的轉讓。再次，考慮景區的生命周期、企業(yè)的生命周期及管理的延續性的前提下，適度延長(cháng)出讓年限。簽約期較長(cháng)無(wú)形中促使企業(yè)考慮短期收益與資源可持續利用的關(guān)系。只注重眼前利益，破壞景區環(huán)境的潛在后果也將由其承擔，因此民營(yíng)企業(yè)必然考慮資源的承載力及旅游活動(dòng)對景區環(huán)境的長(cháng)期影響。另外，要盡快統一出讓的標準，嚴格采取公開(kāi)招標等公平競爭性手段出讓?zhuān)瑖澜迪洳僮�，堅決杜絕“尋租行為”。
第三，強化規劃管理，定期對環(huán)境進(jìn)行評估。將有資格的規劃單位存檔，審核部門(mén)須嚴把審批關(guān)，經(jīng)審批的規劃方案要嚴格執行，若確須變動(dòng)，須將改動(dòng)后的規劃申報審批后實(shí)施。對出讓經(jīng)營(yíng)權的景區要定期組織專(zhuān)家對景區環(huán)境進(jìn)行評價(jià)，強化經(jīng)營(yíng)者的環(huán)保意識，督促其采取措施，盡力減少開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)對環(huán)境的負面影響，同時(shí)增加保護資源的資金投入，對不合格的受讓者采取警告、罰款、收回經(jīng)營(yíng)權等各種方式嚴肅處理。
第四，強化行政部門(mén)監管職能。首先要建立政府對經(jīng)營(yíng)者的約束和監管機制，使各方不能私自擴大利益范圍或規避責任。其次政府要找準自己的位置和角色：（1）完善規章制度。景區的工作要做到有法可依、有章可循，必須具體規定景區經(jīng)營(yíng)各事宜，這就需要政府強化監督機制，充分發(fā)揮監督、群眾監督和輿論監督的作用。對任何違反規定的企業(yè)給予相應的處罰。（2）負責完善景區基礎設施。景區的道路、水電系統等基礎設施的建設要與當地的發(fā)展規劃一致，政府要出面協(xié)調與規劃。（3）發(fā)布旅游市場(chǎng)信息[5]。旅游市場(chǎng)存在著(zhù)嚴重的信息不對稱(chēng)，存在經(jīng)營(yíng)者損害旅游者利益和違法行為。政府要加強旅游信息的收集和發(fā)布工作，協(xié)調社會(huì )各界創(chuàng )造有利于景區發(fā)展的宏觀(guān)環(huán)境。
[1] 依紹華．《私營(yíng)資本開(kāi)發(fā)旅游景區的與實(shí)證》[M]．北京：旅游出版社,2004.5:(151-156).
[2] 姜紅瑩．關(guān)于旅游景區（點(diǎn)）經(jīng)營(yíng)權出讓問(wèn)題的思考[J]．湖南省社會(huì )主義學(xué)院學(xué)報．2004, (5):57-59．
[3] 依紹華.民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行旅游景區開(kāi)發(fā)的現狀及發(fā)展趨勢[J].社會(huì )科學(xué)院研究生院學(xué)報.2003,(3):38-41.
[4] 賀小榮，羅文斌．試論旅游風(fēng)景名勝區經(jīng)營(yíng)權的轉讓[J]．北京第二外國語(yǔ)學(xué)院學(xué)報．2003, (4):51-56.
[5] 閻友兵，趙黎民．旅游景區經(jīng)營(yíng)權轉讓探析[J]．西北農業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會(huì )科學(xué)版)．2005, (5):92-96.
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