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論不動(dòng)產(chǎn)登記機構賠償責任的形態(tài)
摘要：不動(dòng)產(chǎn)登記行為的主要效果表現為物權變動(dòng)，本質(zhì)上乃私法行為。因不動(dòng)產(chǎn)登記機構登記錯誤產(chǎn)生的損害賠償責任應為民事責任，并應采用過(guò)錯責任原則。損害產(chǎn)生的原因不同，其責任形態(tài)也不同。本文認為在申請登記人和登記機構構成混合侵權時(shí)，二者之間的責任形態(tài)宜確定為不真正連帶責任。
關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記 責任形態(tài) 不真正連帶責任 登記機構
實(shí)踐中，不動(dòng)產(chǎn)登記錯誤在所難免，并隨著(zhù)不動(dòng)產(chǎn)交易的日益頻繁，該問(wèn)題也日益突出。對此，《物權法》第21條第2款規定：“因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”但此條款僅為原則性規定。去年國務(wù)院頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，也尚未明確登記機構的賠償責任形態(tài)，不利于司法實(shí)務(wù)的準確適用，引起了熱烈討論。要討論不動(dòng)產(chǎn)登記機構賠償責任的形態(tài)，明確其責任性質(zhì)和歸責原則是基礎。
一、 不動(dòng)產(chǎn)登記機構賠償責任的性質(zhì)
對其性質(zhì)，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，其中行政責任說(shuō)和民事責任說(shuō)之爭最為激烈。部分行政法學(xué)者認為不動(dòng)產(chǎn)登記機關(guān)為國家機關(guān)，不動(dòng)產(chǎn)登記行為是行政行為，因該行政行為造成他人損害時(shí)，自然應依《國家賠償法》承擔行政賠償責任。民法學(xué)者大都認為盡管登記機關(guān)為行政機關(guān)，但不動(dòng)產(chǎn)登記行為本身實(shí)質(zhì)上屬于物權變動(dòng)行為，是私法行為的延伸，故賠償責任應為民事責任。筆者認為民事責任說(shuō)更為合理，理由在于：
(1)不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)行為之重要構成
不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)的行為由當事人申請登記的行為與登記機構的審核登記行為構成。不動(dòng)產(chǎn)登記機構的審核登記行為是不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)行為中不可或缺的一部分，從功能上看乃一種輔助性的法律行為。登記是我國不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)的公示方法，若抽離了登記，不動(dòng)產(chǎn)物權變動(dòng)將無(wú)從實(shí)現。
(2)不動(dòng)產(chǎn)登記的功能主要在于民事方面
不動(dòng)產(chǎn)登記制度的功能主要包括：(1)確定物權歸屬;(2)保護交易安全;(3)提高交易效率;(4)對不動(dòng)產(chǎn)交易進(jìn)行宏觀(guān)調控。 可見(jiàn)，僅第四個(gè)方面的功能才間接具備行政管理的因素。不動(dòng)產(chǎn)登記機構雖可通過(guò)不予登記、更正登記等措施對違法的物權變動(dòng)行為予以規范，但其并無(wú)行政處罰的權力，只是為其他行政機關(guān)的宏觀(guān)調控提供依據和資料而已。
(3)保護對象是受害人的民事權益
不動(dòng)產(chǎn)登記機構錯誤登記給真正權利人造成的損害是對民事權利方面的損害，即對不動(dòng)產(chǎn)的物權造成損害。相關(guān)法律法規中關(guān)于登記機構錯誤登記賠償責任的規定，其目的是解決民事賠償問(wèn)題，保護對象是受害人的民事權益。既然侵害的是民事權利，其應承擔的當然是民事責任，且為民事責任中的侵權責任。該責任性質(zhì)不會(huì )因責任主體是登記機關(guān)而發(fā)生變化。
(4)行政責任不利于對受害人的保護
采用行政責任不利于受害人實(shí)現充分救濟。其一，目前我國對申請國家賠償設置了諸多條件和程序要求;其二，依照我國國家賠償的違法歸責原則，受害人僅僅只有在不動(dòng)產(chǎn)登記機構及其工作人員因違法行為造成損害時(shí)才可申請國家賠償;其三，行政機關(guān)較行政相對人處于優(yōu)勢地位，認定其行政行為違法較為困難，受害人獲得賠償的難度也因此加大;其四，《國家賠償法》對國家賠償責任做了數額限制，原則上只賠償直接損失，不賠償間接損失，導致受害人得不到充分的賠償。
二、不動(dòng)產(chǎn)登記機構賠償責任的歸責原則
目前主流觀(guān)點(diǎn)認為不動(dòng)產(chǎn)登記機構賠償責任應為過(guò)錯責任。根據《侵權責任法》第7條可知若無(wú)法律明確規定，原則上應適用過(guò)錯責任原則。因此，目前不宜貿然將其歸為無(wú)過(guò)錯責任。此外，無(wú)過(guò)錯責任一般適用于可獲得高額利潤的危險作業(yè)。 而不動(dòng)產(chǎn)登記顯然非此類(lèi)別。若對其采用無(wú)過(guò)錯原則不符合該歸責原則的立法目的。
認定過(guò)錯的標準則應根據《物權法》第12條、《房屋登記辦法》第18、20條等相關(guān)法律法規，從登記機構是否依法履行了法規所要求的職責、對登記材料的真實(shí)性、合法性和有效性的審查是否盡到合理謹慎的程度等方面來(lái)判斷。
三、不動(dòng)產(chǎn)登記機構賠償責任的形態(tài)
責任形態(tài)，即責任由誰(shuí)承擔，如何承擔。損害產(chǎn)生的原因不同，其責任形態(tài)亦不同。完全因申請人或第三人造成的登記錯誤，由于不動(dòng)產(chǎn)登記機關(guān)不存在過(guò)錯，因此無(wú)需承擔賠償責任;完全因登記機構造成的登記錯誤，當然由登記機構承擔責任;登記機構工作人員與申請人或第三人惡意串通所造成的登記錯誤，為共同侵權，二者應承擔連帶責任。上述三種情況的責任形態(tài)明確，沒(méi)有爭議，因此筆者重點(diǎn)探討混合侵權中登記機構與申請人間的責任形態(tài)。
混合侵權，即因登記申請人或第三人的故意或過(guò)失與不動(dòng)產(chǎn)登記機構的過(guò)失所造成的登記錯誤給他人造成損害。最為常見(jiàn)的是登記申請人提供虛假材料申請登記，同時(shí)登記機構未盡合理審查義務(wù)，造成登記錯誤損害他人合法權益的情形。例如：A無(wú)權處分人通過(guò)偽造虛假材料將B的房屋出賣(mài)給不知情的C，而登記機構沒(méi)有盡到審查職責，為其辦理了過(guò)戶(hù)登記。此時(shí)C已善意取得房屋的所有權，B無(wú)權請求C返還房屋，只能請求A和登記機關(guān)賠償其損失。二者應如何承擔責任，學(xué)界觀(guān)點(diǎn)不一。筆者贊同不真正連帶責任說(shuō)，理由如下：
(1) 二者之間不是連帶責任
連帶責任屬于較重的共同責任，只在法律有明確規定時(shí)才適用。從《侵權責任法》第8條來(lái)看，連帶責任要求加害人之間有共同故意，構成共同侵權行為。如上述例子，A和登記機關(guān)之間不存在共同故意，造成損害的直接原因是A實(shí)施的故意、積極地侵權行為，而登記機構僅未盡到合理的審查職責，該過(guò)失、消極的行為僅為造成損害的間接原因。并且從中獲利的是提供虛假材料申請登記的A，而非登記機構。
(2)二者之間不是按份責任
實(shí)踐中相對較多采用此種做法，由法院依自由裁量權，根據案件具體情況確定雙方各自應承擔的責任份額。采用按份責任存在如下不妥：其一，若將登記機構的賠償數額全交法院自由裁量，但目前我國缺乏詳細的相關(guān)法規以及具體的裁量標準，加上當前司法公信力不足，法院恐難以擔此重任。其二，由于登記機關(guān)和司法機關(guān)之間存在更為密切的關(guān)系，使登記機關(guān)處于優(yōu)勢地位，容易導致司法不公。其三，按份責任不利于對受害人的保護。隨著(zhù)房?jì)r(jià)的上升，不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值往往較為巨大。若申請人賠償能力不足，而登記機構只按其過(guò)錯承擔部分責任的話(huà)，受害人就無(wú)法得到實(shí)質(zhì)性救濟，有違民法“有損害就有救濟”的精神。
(3)二者之間不是補充責任
補充責任要求受害人先向申請人處獲得賠償，窮盡其他手段之后才可請求登記機關(guān)賠償。 補充責任也存在諸多不妥：其一，補充責任通常適用于法律明文規定的情形，如安全義務(wù)的違反。其二，補充責任要求受害人必須先向申請人行使請求權，只有在申請人無(wú)力賠償的情況下才可以請求登記機關(guān)賠償，從而剝奪了受害人的選擇權。此做法既不利于對受害人的保護，還使索賠程序復雜化，加大了受害人索賠的成本和難度。其三，補充責任不符合侵權責任法中“誰(shuí)過(guò)錯，誰(shuí)負責”的原則，特別是在登記申請人或第三人有能力承擔所有責任之時(shí)，沒(méi)有經(jīng)受害人的自由選擇，登記機構卻沒(méi)有為其過(guò)錯承擔責任。
(4)二者之間是不真正連帶責任
不真正連帶責任的基本構成和特征表現為：不同的發(fā)生原因造成同一個(gè)損害事實(shí)，受害人因此擁有兩個(gè)以上的損害賠償請求權，且救濟目的相同，只要受害人完全行使了一個(gè)賠償請求權，其它賠償請求權即因目的實(shí)現而消滅。不是最終責任者的，有權在承擔責任后向最終責任者追償。 不真正連帶責任的合理之處在于：
1、 符合不真正連帶責任的基本構成。首先，申請人提供虛假材料申請不動(dòng)產(chǎn)登記與登記機構未盡合理審查義務(wù)錯誤登記的行為，都侵害了受害人的同一不動(dòng)產(chǎn)物權，符合基于不同的發(fā)生原因和同一損害事實(shí)的基本構成條件。其次，符合不真正連帶責任的基本特征。受害人對登記機構申請人和登記機構都享有損害賠償請求權，可根據自己的利益選擇其一或全部承擔賠償責任，救濟目的都相同，即為了彌補受害人不動(dòng)產(chǎn)物權所受的損害。通常登記機構非最終責任者，在其承擔全部賠償責任后可向最終責任者，即登記申請人或第三人追償。
2、 有利于對受害人的保護。實(shí)踐中，申請人常出現賠償能力不足的情況，若采用按份責任、補充責任，由于登記機關(guān)最終都只在其過(guò)錯范圍內承擔賠償責任，且其過(guò)錯所承擔的比例往往很小，容易出現受害人得不到充分救濟的情況。若采用不真正連帶責任，受害人就可在申請人的賠償能力不足時(shí)選擇賠償能力更大的登記機關(guān)承擔全部賠償責任，以充分彌補其損失。有人認為此做法使登記機關(guān)承擔了過(guò)大的責任，會(huì )對其造成過(guò)于繁重的負擔，進(jìn)而打擊登記機關(guān)審慎審查的積極性。但是，登記機構完全可通過(guò)向申請人追償來(lái)降低賠償數額，盡管此追償會(huì )浪費一定的成本，但相對于受害人來(lái)說(shuō)，登記機構掌握了更多的信息和資源，更易對申請人進(jìn)行追償。此外，可通過(guò)建立登記錯誤賠償基金和引入職業(yè)責任保險來(lái)降低登記機關(guān)所負擔的風(fēng)險。
3、 由登記申請人承擔終局責任的正當性。對于不真正連帶責任，其追償是單向的，且為全額追償，而非按比例追償。對此，主張按份責任的學(xué)者認為由申請人承擔終局責任，而登記機關(guān)只承擔中間責任的做法不合理，會(huì )導致登記機關(guān)逃脫其過(guò)錯行為所應承擔的責任，從而違背了《侵權責任法》第12條和《關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規定》第12條中根據各自過(guò)錯程度及原因力大小承擔賠償責任的原則。但筆者認為，登記機構承擔間接責任與其不承擔任何法律責任并不能劃等號。一般情況下，申請人提供虛假材料申請登記的行為才是登記錯誤發(fā)生的根本原因，而登記機構的過(guò)失行為僅為損害發(fā)生的間接原因，申請人的責任理所應當為最終的本位責任。
4、可以降低受害人的追訴成本并節約司法資源。從經(jīng)濟學(xué)的角度來(lái)看，較之其它責任形態(tài)，不真正連帶責任的效率更高。其一，若采用按份責任，那么就需要確定二者各自的過(guò)錯大小和原因力比例，這種做法會(huì )消耗司法機關(guān)許多的資源和成本。其二，若采用不真正連帶責任，受害人可以同時(shí)向登記申請人和登記機構要求賠償，并且可以在訴訟過(guò)程中一次性地彌補受害人的所有損失，不僅節約了受害人的追訴成本，還節約了司法成本。其三，不真正連帶責任具有一定的威懾效果，可以更好的防止登記錯誤的發(fā)生。
綜上，不真正連帶責任既可保障受害人的損失得到充分救濟，又可降低司法成本且不失正當性。因此，混合侵權中登記申請人與登記機構之間的責任形態(tài)應為不真正連帶責任。
注釋?zhuān)?/strong>
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劉保玉.不動(dòng)產(chǎn)登記機構錯誤登記賠償責任的性質(zhì)與形態(tài).中國法學(xué).2012(2).
楊立新.論不動(dòng)產(chǎn)錯誤登記損害賠償責任的性質(zhì).當代法學(xué).2010(1).
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