鐵路局更新改造工程的監管論文

　　在我國，工程建設項目主要包括基本建設項目和更新改造項目。更新改造項目是指對企業(yè)、事業(yè)單位原有設施進(jìn)行技術(shù)改造或固定資產(chǎn)更新的輔助性生產(chǎn)項目和生活福利設施項目。對于鐵路系統來(lái)說(shuō)，更新改造項目對于既有鐵路挖潛增效，強化基礎設施質(zhì)量，保障生產(chǎn)運輸安全有著(zhù)至關(guān)重要的意義和作用。在鐵路建設大發(fā)展的前提下，建設管理由粗放型向精細型過(guò)渡，由傳統管理向科學(xué)管理過(guò)渡，強調依法合規建設，加強和規范更新改造工程管理亦是必然。和基本建設工程不同，更新改造工程有其自身特點(diǎn)，在管理方面相對缺乏完備、具體的管理制度，致使在規范管理的過(guò)程中會(huì )遇到更多的問(wèn)題。更新改造工程一般投資規模較小，絕大部分以鐵路局作為管理的主體，局屬基層單位為負責實(shí)施的主體。本文對鐵路局在規范更新改造工程管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要的分析和探討。

　　一、規范更新改造工程管理的意義

　　更新改造工程投資規模相對較小，工期短，見(jiàn)效快，對于鐵路系統技術(shù)改造或裝備更新有著(zhù)極為重要的現實(shí)意義，同時(shí)對于改善職工生產(chǎn)、生活條件也有很重要的社會(huì )意義。鐵路系統多年的機構調整，尤其是撤銷(xiāo)分局以后，更新改造工程管理的有關(guān)辦法沒(méi)有及時(shí)得到完善，管理方式方法相對較為粗放，與當前的要求已不相適應，規范更新改造工程管理已勢在必行。在鐵路局更新改造工程管理的過(guò)程中，規范管理兩個(gè)重要的方面一是建設程序，即按程序實(shí)施更新改造項目，二是加強資金的監管，更新改造資金有限，工程投資規模較小，在資金使用的管理方面容易忽視。

　　二、鐵路局更新改造工程的特點(diǎn)

　　1．投資規模較小，且項目投資規模相差懸殊。納入路局更新改造計劃中的項目，十幾萬(wàn)至數千萬(wàn)不等。2．涉及工程類(lèi)別多，不僅包括鐵路線(xiàn)上各專(zhuān)業(yè)設備改造、還涉及和運輸生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)、生活各方面的內容。3．建設工期短，因其投產(chǎn)后見(jiàn)效快，一般對工期要求比較高。4．工程項目數量多，由于鐵路局下屬單位較多，每年需完成的更新改造工程的數量較多，可達數百項。5．工程管理涉及部門(mén)多。建設單位眾多、工程參與配合單位較多。上述特點(diǎn)體現了鐵路局更新改造工程管理的復雜性和規范管理的難度。

　　三、更新改造工程管理的問(wèn)題及分析

　　鐵路局更新改造工程較多，多以基層站段作為建設單位，而基層站段的主要職能是運輸、生產(chǎn)管理，在工程項目管理上缺乏培訓和相關(guān)經(jīng)驗，也必然存在一些問(wèn)題。在更新改造工程的實(shí)施納入建設系統管理，推行建管分開(kāi)的前提下，如何做好更新改造工程的管理，需要我們在實(shí)踐中不斷探索。下面僅就工作中遇到的問(wèn)題總結分析如下:

　　(一)規范前期工作至關(guān)重要

　　鐵路局層面的管理一般是計劃部門(mén)負責更新改造的前期工作管理，即立項決策和勘察設計階段的管理，建設管理部門(mén)負責工程實(shí)施和竣工驗收階段的管理。如果前期階段的管理不到位、不規范或者滯后于實(shí)施，將給實(shí)施階段的管理帶來(lái)諸多問(wèn)題。前期工作的質(zhì)量對工程實(shí)施階段至關(guān)重要。前期工作不到位，如調研不充分、設計深度不足，設計審查不嚴等，將給工程建設實(shí)施帶來(lái)很多問(wèn)題和難度。要搞好更新改造工程管理計劃部門(mén)和建設管理部門(mén)應統一思想、步調一致，方能達到良好的管理效果。

　　(二)不按程序實(shí)施的問(wèn)題

　　程序是指工程項目實(shí)施過(guò)程中各項工作必須遵循的先后順序，體現在立項決策、勘察設計、工程實(shí)施、竣工驗等各個(gè)階段，各個(gè)階段內又有相應的具體程序。程序是依法合規建設的基礎，也是工程安全、質(zhì)量有力的保障。更新改造工程因投資小、工期短、需求迫切等特點(diǎn)，存在程序意識不強的現象。在現實(shí)工作中，存在可行性研究或設計概(預)算尚未批復、未簽訂施工合同即行開(kāi)工的現象，存在變更設計先實(shí)施后審批的現象，這些都是違反程序的做法。一方面有工期緊、相關(guān)批復工作滯后的原因，一方面是程序意識不強的原因。另外，還存在由于應急等特殊情況導致部分項目無(wú)法按程序實(shí)施的問(wèn)題，可行性研究、設計審查等相關(guān)批復無(wú)法及時(shí)下達，致使項目的招投標等建設管理程序難于實(shí)施，項目管理和過(guò)程控制難度加大。更新改造工程管理程序與工作實(shí)際不適應也是程序執行難的原因之一�；�本建設的程序在更新改造工程方面并不完全適用，鑒于鐵路局管理的更新改造工程的特點(diǎn)，要制定與之相適應的管理程序，可行才能做到可控。

　　(三)招投標的法制意識須強化

　　各相關(guān)管理部門(mén)須共同強化招投標的法制意識，更新改造項目涉及范圍廣、部門(mén)多，一些單位招投標法制意識不強，易發(fā)生應招標的項目未履行招標程序的情況。長(cháng)期以來(lái)，鐵路更新改造工程項目自建、自用、自管的情況較多，應急性質(zhì)的工程較多，具體哪些項目必須履行公開(kāi)招標程序，應按照國家有關(guān)法律法規進(jìn)行確定。2012年2月1日起，《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》開(kāi)始施行。在招投標方面，鐵路局相關(guān)管理部門(mén)應對相關(guān)法律、法規進(jìn)行深入研究，依法確定必須招標項目的范圍。只有明確了招標項目的范圍才能落實(shí)好招標工作，同時(shí)應制定工程采用非招標方式的審批程序，嚴格落實(shí)審批制度。

　　(四)工程監理制度落實(shí)不到位

　　更新改造工程如何落實(shí)監理制度，這需要我們根據國家有關(guān)法律法規結合鐵路更新改造項目實(shí)際情況制定具體辦法�；鶎訂挝粚ΡO理制度重視不夠，聘請監理的意識不強。概算內有監理費用，往往挪作他用或不用。鐵路更新改造工程投資規模從十幾萬(wàn)元到數千萬(wàn)元不等，從實(shí)際執行的效果看，如果要求所有的更新改造工程都實(shí)行監理制落實(shí)難度很大，尤其是投資較少、相對簡(jiǎn)單的項目。項目投資少，按相關(guān)取費標準批準的監理費用低，達不到監理公司的利潤收益，監理公司不予監理的現象也較多。按照2001年1月建設部頒布的《建設工程監理范圍和規模標準規定》，項目總投資3000萬(wàn)元以上及學(xué)校、影劇院、體育場(chǎng)館項目屬必須實(shí)行監理的項目之列。鐵路局更新改造工程可按照有關(guān)法律法規，結合自身實(shí)際制定實(shí)行監理制的有關(guān)規定。

　　(五)合同管理不規范

　　合同管理存在的主要問(wèn)題是:一，拆分合同，規避上級審批程序;二，合同相對方資質(zhì)審查不嚴，實(shí)施的項目超出相對方資質(zhì)范圍;三，先行實(shí)施后補合同;四，三是部分合同條款不完備，如施工合同無(wú)具體工程量，無(wú)質(zhì)保金約定等。發(fā)生上述問(wèn)題的主要原因是長(cháng)期以來(lái)的粗放管理導致對合同管理重視程度不夠，相關(guān)管理人員業(yè)務(wù)水平不高。在合同管理方面，應推行合同范本，在很大程度上可以減少合同糾紛和風(fēng)險。

　　(六)概預算管理不到位

　　更新改造項目管理方式一直較為粗放，在資金使用方面體現在一些基層單位缺乏按概(預)算批復管理與使用資金的意識。尤其對于投資規模相對較小的項目，各章節費用不清，往往存在通過(guò)一份施工合同支出全部投資的現象，如將建設單位管理費、監理費等甲方費用簽入施工合同。同時(shí)還存在不按合同約定扣留質(zhì)保金等問(wèn)題。要做到合理使用資金，必須樹(shù)立按概預算管理與使用資金的意識，專(zhuān)款專(zhuān)用，杜絕違規挪用、擠占資金。

　　四、規范更新改造工程管理的措施

　　鐵路局更新改造工程管理方面存在的問(wèn)題既有鐵路局層面的原因，也有基層站段的原因�；鶎诱径巫鳛楦�新改造工程的建設單位比較普遍，存在問(wèn)題也較多。如果由專(zhuān)門(mén)的工程項目管理機構去實(shí)施鐵路局全部的更新改造工程，一是對既有設備管理單位的協(xié)調難度大，更主要的是會(huì )影響更新改造工程的年度完成效率，尤其是在每年更新改造工程較多的鐵路局。結合目前實(shí)際情況，要規范工程管理應從以下幾個(gè)方面著(zhù)手:

　　(一)加快更新改造工程管理制度的健全和完善，做到有“法”可依

　　基本建設工程，投資規模大、建設周期長(cháng)，從國家到鐵道部有比較完善和全面的管理依據可循。更新改造工程在管理方面的法規、制度相對缺乏，而且各個(gè)行業(yè)各有其特點(diǎn)，完全按照基本建設的有關(guān)規定去管理更新改造項目在很多方面不適應實(shí)際工作。這就需要鐵路局的管理部門(mén)依據有關(guān)法律、法規和規章進(jìn)行深入的專(zhuān)題研究，在依法合規的前提下，制定適合鐵路局工作實(shí)際的管理制定。更新改造工程管理有其自身特點(diǎn)，有別于基本建設工程，在制定更新改造工程有關(guān)管理辦法和制度時(shí)，應充分考慮更新改造工程的特點(diǎn)，管理方面的規范要和實(shí)施效率統籌兼顧。在管理程序、招投標、工程監理、驗工計價(jià)、竣工驗收等方面應結合實(shí)際情況制定切實(shí)可行的管理辦法。

　　(二)規范更新改造工程建設程序，嚴格按程序實(shí)施

　　程序也就是工程實(shí)施的順序、步驟，包括前期階段、實(shí)施階段和竣工驗收階段。規范程序的前提是制定可行的程序，如果制定的程序不適應實(shí)際工作，其執行的效果也不會(huì )理想。鑒于鐵路局更新改造工程的特點(diǎn)，可按照工程規模和性質(zhì)分類(lèi)制定管理程序。明確各個(gè)階段的步驟、審批程序，做到環(huán)環(huán)相扣，上一環(huán)節未結束不得進(jìn)入下一環(huán)節，做到有序實(shí)施。對于應急性質(zhì)的工程應有相關(guān)的管理程序。

　　(三)做好工程前期工作

　　一是規范前期工作管理程序，可行性研究、設計審查等環(huán)節不缺失，相關(guān)批復手續齊全;二是深入細致開(kāi)展前期工作，避免出現調研不充分，設計深度不足等問(wèn)題，為工程實(shí)施階段和驗收階段創(chuàng )造良好的條件。建管分開(kāi)并不是簡(jiǎn)單意義上的前期階段和實(shí)施階段管理職能的分開(kāi)�！敖ā敝饕�包括立項決策、勘察設計、工程實(shí)施和竣工驗收四個(gè)階段;“管”應該是四個(gè)階段的全面管理，不僅僅是實(shí)施階段，包括立項決策和勘察設計，即前期階段的管理。前期工作不規范、不到位，將給工程實(shí)施帶來(lái)諸多問(wèn)題。另外，前期工作中應研究工程后期運營(yíng)管理模式等問(wèn)題，包括明確接管使用單位。實(shí)際工作中存在接管使用單位不明確、運營(yíng)管理模式不明確就開(kāi)工建設的情況，給竣工驗收和交接工作帶來(lái)很大難度。

　　(四)加強規范更新改造工程管理的宣傳，樹(shù)立依法合規建設的意識

　　鐵路部門(mén)的更新改造工程管理是一個(gè)系統工程，從前期立項到竣工驗收，需要各個(gè)層面各個(gè)部門(mén)的有機聯(lián)動(dòng)，各個(gè)管理部門(mén)和實(shí)施單位都必須樹(shù)立依法合規建設的意識，才能有效落實(shí)相關(guān)管理制度。

　　(五)加強對相關(guān)管理人員的培訓和指導

　　多年粗放管理模式下形成的習慣做法，需要通過(guò)加強專(zhuān)業(yè)培訓和指導來(lái)進(jìn)行規范。尤其是基層站段，以運輸、生產(chǎn)管理職能為主，在更新改造工程建設方面缺乏專(zhuān)業(yè)管理知識，而且也需要其內部計劃、合同、工程、財務(wù)等各管理部門(mén)之間形成良好的協(xié)作機制。

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