國際法律中公海生物多樣性養護

　　基于國際法對于國家主權的限制，國際社會(huì )的許多國家都將海洋環(huán)境保護的重心放在國家管轄范圍以?xún)鹊暮Ｓ�，對于國家管轄范圍以外區域的海域很少主動(dòng)采取保護措施。

　　摘要:

　　在對現階段公海生物多樣性養護的國際法律機制進(jìn)行梳理的基礎上，分析現存國際法律機制的問(wèn)題，并針對國際法律機制存在的問(wèn)題提出相應的策略建議，以期能夠推進(jìn)公海生物多樣性養護的國際法律機制研究進(jìn)程。

　　關(guān)鍵詞:

　　公海;海洋生物多樣性;聯(lián)合國海洋法公約;生物多樣性公約

　　生物多樣性描述的是地球物種多樣性程度，《生物多樣性公約》第2條將“生物多樣性”界定為“所有來(lái)源的形形色色生物體，這些來(lái)源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統及其所構成的生態(tài)綜合體;這包括物種內部包、物種之間和生態(tài)系統的多樣性”。由于人類(lèi)活動(dòng)的遞進(jìn)式侵襲，具有特殊價(jià)值的公海生物多樣性遭受到愈加強烈的災難。對公海生物多樣性如何進(jìn)行養護成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家海洋資源利益中亟待解決的問(wèn)題。我國是海洋生物資源消費大國，但是，我國對海洋生物資源的研究力度不足。我國要想在這愈演愈烈的海洋生物公共資源的競爭中贏(yíng)得一席之地，就必須在開(kāi)發(fā)利用海洋生物資源的同時(shí)，加強對公海生物多樣性的研究，參與并且促進(jìn)公平合理的海洋生物多樣性養護的國際法律機制的建立和完善。

　　1公海生物多樣性養護國際法律機制的現狀

　　1.1公海生物多樣性養護有關(guān)的綜合性公約

　　1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》)是保護海洋環(huán)境及養護海洋生物資源構建基本的法律框架。1995年《執行<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養護和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的規定的協(xié)定》詳細規定了國家管轄地區外跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群的養護和管理的內容。上述條款及《1995年協(xié)定》規定了各國在公海捕魚(yú)、公海生物資源養護和管理方面應履行的義務(wù)以及船旗國對懸掛旗幟的船舶在海洋環(huán)境的保護和保全、海洋生物資源的養護和管理方面應履行的義務(wù)。1992年《生物多樣性公約》是養護包括公海海洋生物多樣性在內的全球性的專(zhuān)門(mén)公約，主要目標為保護生物多樣性、生物多樣性組成部分的持久使用以及公平合理地分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益。對非國家管轄范圍區域而言，僅規制在締約國管轄或控制下開(kāi)展的對生物多樣性造成不良影響的活動(dòng)。同時(shí)，規定締約國可以直接與其他締約國或通過(guò)有關(guān)國際組織為保護和持久利用生物多樣性在國家管轄范圍以外區域并就共同關(guān)心的其他事項進(jìn)行合作。值得注意的是，船舶在公海航行應遵守1972年《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》，1973年《國際防止船舶污染公約》及其1978年議定書(shū)和1996年議定書(shū)，1993年《促進(jìn)公海漁船遵守國際養護和管理措施的協(xié)定》以及《保護海洋環(huán)境免受陸源污染國家行動(dòng)計劃》等。此外，國家之間通過(guò)締結保護特定種類(lèi)生物的國際公約以實(shí)現公海生物多樣性的保護，包括1979年《養護野生動(dòng)物移棲物種公約》以及《關(guān)于養護黑海、地中海和毗連大西洋海域鯨目動(dòng)物的協(xié)定》。

　　1.2公海生物多樣性養護有關(guān)的專(zhuān)門(mén)性公約

　　1959年《南極條約》規定南極洲僅用于和平目的，禁止任何軍事性措施。南極條約體系是由南極條約、根據南極條約實(shí)施的措施與條約相關(guān)的單獨有效的國際文書(shū)和根據此類(lèi)文書(shū)實(shí)施的措施構成的統一體。該體系整體上強調促進(jìn)南極地區的海洋生物多樣性的養護。南極條約協(xié)商國簽訂的諸公約從環(huán)境影響評價(jià)、保護動(dòng)植物、預防海洋污染以及地區保護和管理等方面促進(jìn)養護南極地區海洋生物多樣性的生態(tài)系統保護。1975年《地中海行動(dòng)計劃》由《防止地中海污染公約》及有關(guān)具體環(huán)境問(wèn)題的若干議定書(shū)組成。這些議定書(shū)[1]對“地中海保護區”做具體界定。由于該保護區的全部或者部分可能位于公海之內，因此意味著(zhù)國際法層面上具有約束力的法律文書(shū)首次規定了設立公海保護區制度。1991年《北極環(huán)境保護戰略》的締約方承諾通過(guò)合作開(kāi)展科學(xué)研究，確定污染源、污染途徑和污染影響，對開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評估，采取有效措施降低污染物對北極環(huán)境造成的消極影響。北極國家成立北極理事會(huì )，理事會(huì )的職責包括協(xié)調北極環(huán)境保護戰略的執行、對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管制以及推動(dòng)北極地區的可持續發(fā)展等。1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》第1條即對東北大西洋的海洋區域范圍進(jìn)行了界定，有50%以上的面積位于國家管轄范圍以外的公海區域[2]。其附件五的主要內容是養護海洋區域生態(tài)系統和生物多樣性，規定締約國應該采取必要措施保護海洋區域免遭人類(lèi)活動(dòng)影響，對已經(jīng)遭受人類(lèi)活動(dòng)消極影響的海域采取補救措施[3]。

　　2公海生物多樣性養護國際法律機制存在的問(wèn)題

　　公海生物多樣性養護國際法律機制存在的問(wèn)題主要表現為綜合性公約適用缺乏協(xié)調性、專(zhuān)門(mén)性公約規制內容缺乏統一性以及有關(guān)公海生物資源養護的國際法律機制規定過(guò)于原則性。

　　2.1綜合性公約適用缺乏協(xié)調性

　　《海洋法公約》是養護公海生物多樣性的最重要的國際法律文件，其第七部分規定公海及生物資源養護和管理的內容，要求各國為國民采取養護公海生物資源措施的義務(wù)以及在養護和管理生物資源方面的合作和對公海生物資源的養護。然而，《海洋法公約》缺乏關(guān)于生物多樣性養護和利用的具體規定。就國家管轄范圍以外區域而言，《生物多樣性公約》僅規制締約國管轄或控制下開(kāi)展的對生物多樣性造成消極影響的過(guò)程和活動(dòng)。由于國家管轄范圍以外區域資源的共同財產(chǎn)屬性，締約國對公海生物資源沒(méi)有管轄權，因而沒(méi)有法律義務(wù)來(lái)養護該區域海洋生物多樣性。

　　2.2專(zhuān)門(mén)性公約規制缺乏統一性

　　由于國際社會(huì )中不存在協(xié)調區域海洋活動(dòng)的統一機構，因此出現已有的區域性管理組織劃區為盟進(jìn)行管理，或者根據專(zhuān)門(mén)法律文件設立相應的區域性管理組織對特定區域進(jìn)行管理的現象。區域性管理組織著(zhù)重關(guān)注本區域內部海洋生物多樣性的養護。而海洋是一個(gè)統一的循環(huán)體，海洋生物資源更是具有整體性，劃區養護不但可能會(huì )出現管理的盲區，更是從整體上不利于采取協(xié)調一致的措施保護海洋生物資源。

　　2.3國際法律機制過(guò)于原則性

　　涉及公海生物多樣性養護的綜合性文件和專(zhuān)門(mén)性文件雖然在內容上詳實(shí)，而且對締約國具有法律約束力，但是絕大部分內容停留在原則性的規定，涉及實(shí)體的權利和義務(wù)及其相互關(guān)系的內容非常有限。有關(guān)公海生物多樣性養護的原則性規定可能產(chǎn)生兩方面的效應，一方面是締約國可以采取以保護公海生物多樣性為中心的視角對原則性的規定進(jìn)行闡述，就已出現或可能出現的違背養護公海生物多樣性的行為進(jìn)行管制;另一方面是為締約國具體履行公約提供了很大的空間，各國可以根據本國的實(shí)際情況從維護本國利益最大化角度出發(fā)采取相應的履約措施。原則性規定的正面效應和負面效應交織作用，而在諸主權國家的國家利益至上的觀(guān)念催化下，對非國家管轄范圍區域內的海洋生物多樣性的養護問(wèn)題任重而道遠。

　　3公海海洋生物多樣性養護

　　國際法律機制的完善建議針對公海生物多樣性養護國際法律機制的現存問(wèn)題，應從完善綜合性公約，整合專(zhuān)門(mén)性法律制度和增加法律機制的可操作性三方面出發(fā)。

　　3.1完善綜合性公約

　　鑒于構建新的法律框架可能需要較長(cháng)時(shí)間，不能及時(shí)解決現階段面臨的國家法律機制問(wèn)題，更具有時(shí)效性的做法是在現有國際法律機制的基礎上，致力于彌補現存公海生物多樣性的養護國際法律機制的空白，規制現階段缺失的內容�，F有與養護公海生物多樣性相關(guān)的法律文件數量眾多，彼此之間缺乏明確的效力等級關(guān)系，因此，首要問(wèn)題就是要對這些國際法律文件進(jìn)行協(xié)調，確定效力等級關(guān)系。通過(guò)對現有的法律文件的修正和完善，引入適當的國際習慣法規則，充分發(fā)揮現有法律規范的積極作用。理順現有國際法律文件的規范體系，明確各種法律文件的位階關(guān)系。此外，加強相關(guān)國際組織或國家的合作，協(xié)調彼此間的行動(dòng)。由于不同海洋各有特點(diǎn)，公海生物多樣性的養護的具體項目和計劃應在全球和區域兩個(gè)層面開(kāi)展。

　　3.2整合統一專(zhuān)門(mén)性法律制度

　　第一，完善公海的區域性法律制度和區域性組織的設立。一方面，對于沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)性法律制度或區域性組織的公海區域，應該構建該區域專(zhuān)門(mén)的法律制度，并且設置區域性組織;另一方面，對于已經(jīng)建立專(zhuān)門(mén)性法律制度和區域性組織的公海區域，應進(jìn)一步明確區域性組織的職權范圍。根據公海區域海洋生物多樣性的科學(xué)研究活動(dòng)的發(fā)展，對新發(fā)現的海洋生物種群，明確現存區域性組織是否具有管轄權。第二，設置統一的公海區域特定海洋生物資源的管理組織。設置對公海區域海洋漁業(yè)資源進(jìn)行統一管理的全球性組織，加強各區域性管理組織之間的合作，從整體上對漁業(yè)資源養護進(jìn)行安排，并監督區域性漁業(yè)管理組織對漁業(yè)資源養護的管理活動(dòng)。借以有效地避免區域性漁業(yè)管理組織的地域局限性，最大限度地集聚所有國家的力量，真正實(shí)現對公海漁業(yè)資源的養護。第三，積極協(xié)調各區域性管理組織之間的養護措施。發(fā)揮該管理組織協(xié)調中心的作用，尊重海洋生物資源流動(dòng)的特性，對海洋生物資源生長(cháng)發(fā)育的全過(guò)程整合大致協(xié)調的養護措施，實(shí)現海洋生物生長(cháng)發(fā)育的各個(gè)階段的養護措施的有效銜接。發(fā)達國家要積極履行對發(fā)展中國家技術(shù)援助的義務(wù)，而發(fā)展中國家則要重視自身的能力建設，努力提升養護措施的有效性。

　　3.3加強法律機制規定的可操作性

　　由于養護公海生物多樣性關(guān)系到所有國家的利益，在法律機制的構建問(wèn)題上，可借鑒國內法保護生物多樣性方面的經(jīng)驗，為養護公海生物多樣性所用。以美國《瀕危物種法》的立法理念為例。該法規定負責執行的聯(lián)邦機構有權對聯(lián)邦所有的瀕危物種棲息地采取管制措施以實(shí)現保護瀕危物種的目的公民和私人團體對內政部指定和修改重要棲息地的行為有異議的，有權直接向法院提起訴訟。國際社會(huì )為了解決具體問(wèn)題，最經(jīng)常采取的方式就是舉辦國際會(huì )議通過(guò)相關(guān)的宣言、聲明和決議等國際法律文件。對各國而言，這些國際法律文件是沒(méi)有強制執行效力的軟法。雖然軟法不屬于正式的國際法條約，但是軟法對國際法的發(fā)展有重要的推動(dòng)作用。將公海生物物種多樣性養護軟法硬化為國際習慣法，會(huì )在很大程度上促進(jìn)相關(guān)法律規則的實(shí)現。

　　4結語(yǔ)

　　基于國際法對于國家主權的限制，國際社會(huì )的許多國家都將海洋環(huán)境保護的重心放在國家管轄范圍以?xún)鹊暮Ｓ�，對于國家管轄范圍以外區域的海域很少主動(dòng)采取保護措施。但是，國家管轄范圍以外區域的海域面積遠遠大于國家管轄范圍以?xún)鹊暮Ｓ�，從國際社會(huì )整體利益出發(fā)，有必要對國家管轄范圍以外區域尤其是公海的海域采取保護措施。公海生物多樣性的養護具有現實(shí)意義，其提出是海洋環(huán)境保護向縱深發(fā)展的重要標志。正是由于公海生物多樣性養護現有國際法律機制尚有欠缺，亟需從國際法律層面對公海生物多樣性養護予以關(guān)注，進(jìn)而提升我國在公海生物資源的養護的國際法律機制完善方面的參與程度和影響力。

　　參考文獻:

　　[1]參見(jiàn)《地中海特別保護區和生物多樣性的議定書(shū)》[UN-EP(OCA)/MEDIG.6/7][R].1995年6月7日于巴塞羅那簽訂，1999年12月12日生效.

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