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環(huán)保稅問(wèn)答
引導語(yǔ)：近期，全國人大常委會(huì )開(kāi)始對國務(wù)院提交的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法(草案)》進(jìn)行審議，這標志著(zhù)環(huán)境保護稅正式進(jìn)入立法程序，環(huán)保稅有望在2017年1月1日正式實(shí)施。
環(huán)境保護稅法能否真的保護環(huán)境？
環(huán)保稅保護環(huán)境的基本假設是通過(guò)向污染環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人征稅，增加其污染環(huán)境行為的成本，從而減少該污染環(huán)境行為，并轉而通過(guò)其他環(huán)境友好行為來(lái)滿(mǎn)足社會(huì )需求。一般而言，這一假設是正確的。但在國際經(jīng)濟一體化，以及發(fā)展中國家與發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平仍存在較大差異的時(shí)代背景下，這一假設就不一定正確。
發(fā)展中國家技術(shù)落后，生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染遠大于發(fā)達國家，如對污染一概征稅，只能增加企業(yè)成本，降低企業(yè)及其產(chǎn)品的國際競爭力。而發(fā)達國家當年走的也是先污染后治理的道路，即使歷史可以重演，發(fā)達國家恐怕也很難通過(guò)無(wú)污染的道路而崛起。因此，就今天的發(fā)展中國家而言，也應兼顧環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。目前，《環(huán)保稅法(草案)》中規定的稅負要高于排污費，地方政府還可以進(jìn)一步提高稅負，對此，我們應當保持一個(gè)清醒的頭腦，并非稅負越重越有利于環(huán)保。環(huán)保稅的征收一旦影響經(jīng)濟發(fā)展，政府收入將受到重大影響，用于環(huán)保的資金也會(huì )相應減少。這樣一來(lái)，征收高額環(huán)保稅會(huì )起到扼殺經(jīng)濟、惡化環(huán)境的副作用，造成經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙輸的局面。
目前，中國涉及環(huán)境保護的稅種已有很多，如消費稅中對高污染的消費品征稅、車(chē)輛購置稅中對清潔車(chē)輛免稅、企業(yè)所得稅中對環(huán)保所得給予優(yōu)惠、資源稅中對污染環(huán)境的資源征稅等。這些稅種都不同程度地增加了污染環(huán)境產(chǎn)品的稅收負擔，也在一定程度上起到了環(huán)境保護的作用。在我看來(lái)，如果再開(kāi)征新的稅種來(lái)增加污染產(chǎn)品的稅收負擔，并不是明智的做法。但目前的環(huán)保稅實(shí)質(zhì)是排污稅，即將排污費改為稅收，并非增加新的稅種，從原則上看，企業(yè)的負擔也不會(huì )有明顯增加。因此，在當前經(jīng)濟下滑的大環(huán)境下，開(kāi)征環(huán)保稅并不會(huì )給經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)負面影響。同時(shí)，我們也應當認識到環(huán)保稅的巨大局限性，不能將環(huán)境保護的重任寄托在環(huán)保稅這一個(gè)稅種之上。
環(huán)境保護費改稅是否一定是歷史的進(jìn)步？
中國歷史上曾出現過(guò)“費擠稅”、“費大于稅”的現象，經(jīng)過(guò)十幾年的改革，這種局面已經(jīng)大大改變。目前中國征收的車(chē)輛購置稅就是從車(chē)輛購置費改過(guò)來(lái)的，征收的消費稅中也包含由養路費改過(guò)來(lái)的燃油稅。從之前費改稅的實(shí)踐來(lái)看，費改稅是歷史性進(jìn)步。因為稅的立法層級更高、執法更規范，更不容易受到地方政府干預。當前中國環(huán)境保護費改稅的主要原因也是考慮到排污費制度存在執法剛性不足、地方政府與部門(mén)干預的問(wèn)題。但從目前的制度設計來(lái)看，環(huán)境保護費改稅的效果未必有車(chē)輛購置費改稅的效果好。
《環(huán)保稅法(草案)》授權省級人大制定環(huán)保稅的具體管理辦法，這說(shuō)明環(huán)保稅的定位是地方稅，未來(lái)的征收機關(guān)是地方稅務(wù)局。由于環(huán)保稅收入歸地方政府，征管也是由地稅局負責，同時(shí)，在確定具體應納稅額時(shí)，還需要得到地方環(huán)保局的配合，因此，在短期內，未來(lái)的環(huán)保稅實(shí)施中還很難解決執法剛性和地方政府干預的問(wèn)題。車(chē)輛購置稅的執法效果較好是因為其屬于中央稅，由直接隸屬于中央的國家稅務(wù)局負責征管，地方政府和相關(guān)部門(mén)很難干預。因此，很多地稅局官員認為，如果僅僅是為了加強執法剛性、減少地方干預而費改稅，其必要性并不是很大。
稅務(wù)機關(guān)是否有能力征管環(huán)保稅？
環(huán)保稅是技術(shù)性非常強的稅種，必須對納稅人的排污情況進(jìn)行監測，而稅務(wù)機關(guān)顯然不具備監測納稅人排污情況的技術(shù)手段和人力資源。因此，《環(huán)保稅法(草案)》將污染物監測、監督和審核確認的職能仍然留給環(huán)保局。這樣就造成一個(gè)稅種的征管需要兩個(gè)部門(mén)(系統)互相配合的局面。這種情況在其他稅種的征管中是不存在的。由于中國目前仍然存在條塊分割、部門(mén)保護主義的問(wèn)題，地稅局和環(huán)保局的協(xié)調與配合必然會(huì )面臨諸多法律和實(shí)踐上的難題。一方面，地稅局征收環(huán)保稅的能力不足，還有待加強;另一方面，由于環(huán)保局處于配合征收的地位，其參與環(huán)保稅征收的積極性不強。由此可能會(huì )大大降低環(huán)保稅的執法剛性和效率，增加征管成本，在短期內，環(huán)保稅的征收效果可能很難比排污費好。
另外一個(gè)重要的問(wèn)題是地稅局和環(huán)保局在責任承擔上的分配。雖然在形式上表現為地稅局最終決定納稅人繳納稅款的多少，但實(shí)際上，納稅人是否納稅以及納多少稅都是根據環(huán)保局的監測數據決定的。因此，如果針對納稅人的征稅行為違法，究竟是追究地稅局的責任還是追究環(huán)保局的責任，這是兩個(gè)部門(mén)都很關(guān)心的現實(shí)問(wèn)題。如果納稅人不服地稅局的征稅決定，究竟是起訴地稅局還是起訴環(huán)保局也是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。這些疑難問(wèn)題在目前的《環(huán)保稅法(草案)》中均未規定，而全國人大常委會(huì )通過(guò)后的正式法律恐怕也不會(huì )對這個(gè)爭議較大的問(wèn)題作出明確規定，未來(lái)實(shí)踐中的難題可能還要留給國務(wù)院和最高人民法院解釋。
環(huán)保稅能否增加環(huán)保資金投入？
環(huán)境保護費改稅之后還帶來(lái)了一個(gè)值得重視的問(wèn)題，即環(huán)保經(jīng)費的投入。很多人認為，國家開(kāi)征環(huán)保稅表明國家對環(huán)保的重視，因此，開(kāi)征環(huán)保稅后，環(huán)保資金投入一定會(huì )大大增加。這種理解實(shí)際上是錯誤的。由于目前征收的排污費是專(zhuān)款專(zhuān)用，即全部列入環(huán)境保護專(zhuān)項資金，而一旦改為征稅，稅收收入是統收統支的，不存在專(zhuān)款專(zhuān)用的問(wèn)題。也就是說(shuō)，未來(lái)的環(huán)保稅與其他稅種一樣，其收入要列入國家統一預算，環(huán)保支出將由財政統一安排。環(huán)保支出的數額與環(huán)保稅的征收數額并沒(méi)有直接聯(lián)系，二者不會(huì )掛鉤。因此，開(kāi)征環(huán)保稅并不意味著(zhù)政府一定會(huì )加大環(huán)境保護的預算支出。
總之，環(huán)保稅的開(kāi)征并不是那么美好，其自身也無(wú)法擔負起環(huán)境保護的重任。即使我們以費改稅的平常心來(lái)看待它，其未來(lái)的道路也不會(huì )一帆風(fēng)順。
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