關(guān)于進(jìn)一步完善惠農補貼政策的調查報告
近年來(lái)，國家先后出臺一系列強農惠農措施，政策范圍不斷擴大，補貼資金逐年增加，惠農補貼是國家支持和保護農業(yè)的重要手段之一。實(shí)施惠農補貼政策對增加農民收入,保障糧食安全,促進(jìn)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村經(jīng)濟發(fā)展均起到了很好的作用。我縣共有20萬(wàn)人口,其中農業(yè)人口為15萬(wàn)余人，占全縣人口總量的四分之三。研究我縣惠農補貼政策問(wèn)題對進(jìn)一步落實(shí)和完善補貼政策都有重要的現實(shí)意義。
一、基本情況
當前實(shí)施的強農惠農政策大致可分為6類(lèi)，分別為社會(huì )保障類(lèi)政策、直接補貼類(lèi)政策、擴大內需類(lèi)政策、改善基礎設施類(lèi)政策、提高農民素質(zhì)類(lèi)政策和項目扶持類(lèi)政策。從政策目標看，前3類(lèi)可歸為惠農政策，主要目標為激發(fā)農民種糧積極性，改善農民群眾生活水平;后3類(lèi)可歸為強農政策，主要目標為改善農業(yè)生產(chǎn)條件，提高農業(yè)現代化水平。
(一)社會(huì )保障類(lèi)政策。主要包括農村最低生活保障、新型農村合作醫療、新型農村養老保險3項，其主要目的是為農民建立基本的社會(huì )保障體系，解決農民貧困、看病、養老的后顧之憂(yōu)。
(二)直接補貼類(lèi)政策。從2004年開(kāi)始,我國先后對農民實(shí)行了直補政策，補貼種類(lèi)主要包括種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、水稻良種補貼、玉米良種補貼、小麥良種補貼、農機具購置補貼，其目的是為種糧農民直接提供補貼，降低農業(yè)生產(chǎn)成本，提高農民的生產(chǎn)積極性。
(三)擴大內需類(lèi)政策。包括汽車(chē)摩托車(chē)下鄉、家電下鄉、家電以舊換新三項政策，對購買(mǎi)汽車(chē)、摩托車(chē)、九大類(lèi)家用電器的農民給予購買(mǎi)價(jià)13%的補貼，不僅給農民以實(shí)惠，提升農村的購買(mǎi)力，提高農民生活水平。還進(jìn)一步拉動(dòng)了內需增長(cháng)。
(四)改善基礎設施類(lèi)政策。包括危房改造工程、小型農田水利建設工程、中低產(chǎn)田改造自然災害損毀工程修復項目等，目的是充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，便于政府集中財力、物力、人力，對較大范圍內的農村生產(chǎn)、生活基礎設施進(jìn)行投資建設，解決農民個(gè)人無(wú)法解決的問(wèn)題。
(五)提高農民素質(zhì)類(lèi)政策。包括勞動(dòng)力轉移培訓、農村義務(wù)教育均衡發(fā)展等，主要通過(guò)政府出資培訓技能提高農民素質(zhì)或為農民免費提供各項服務(wù)等形式，達到強農惠農的目的。
(六)項目扶持類(lèi)政策。主要目的是通過(guò)扶持具體項目，引導農民開(kāi)展現代、高產(chǎn)、科學(xué)化的農業(yè)項目，在給予資金的同時(shí)還進(jìn)行相應的技術(shù)培訓和指導，屬于“授人以漁”的“技術(shù)下鄉”。
二、基本成效及經(jīng)驗
一是保障了最困難群體的利益。在農村，養老、就醫成為了一大重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。在強農惠農政策實(shí)施后，三類(lèi)困難群體的生活在很大程度上得到了保障。
二是通過(guò)各種補貼讓農民得實(shí)惠。種糧農民收入低一直是阻礙農業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題。為此，中央財政對種糧農民進(jìn)行了各種補貼。據統計，我縣平均每畝地每年拿到的補貼金額為100余元，根據人均耕地面積3畝計算，平均每戶(hù)每年300余元。除此之外，中央和省級財政還對農民購買(mǎi)汽車(chē)、摩托車(chē)、家電等消費品進(jìn)行補貼，在一定程度上也緩解了農民的消費壓力。
三是通過(guò)扶持產(chǎn)業(yè)項目為農民增收。在強農惠農政策、資金、技術(shù)的扶持下，食用菌專(zhuān)業(yè)合作社、米業(yè)加工合作社、油脂加工項目等一些特色產(chǎn)業(yè)項目也得到了蓬勃發(fā)展。不僅取得了不錯的效益，提升了農民的種糧積極性，也帶動(dòng)了當地經(jīng)濟的發(fā)展。
四是通過(guò)改善農村基礎設施提高農業(yè)現代化水平。各級政府均投入資金，對農村的交通、水利、住房、土地等基礎設施進(jìn)行升級改造，改善農民生產(chǎn)生活條件。
五是進(jìn)一步提高農產(chǎn)品的競爭力。通過(guò)補貼引導農民種植向專(zhuān)業(yè)化、規�；图s化發(fā)展,激勵農民采用良種,提高農產(chǎn)品質(zhì)量,從而有助于提升本國農產(chǎn)品的國際競爭能力。
三、主要困難與問(wèn)題
(一)管理部門(mén)分散，政策落實(shí)協(xié)調配合不暢。管理和分配強農惠農資金的部門(mén)有財政局、農業(yè)局、林業(yè)局、發(fā)改局、民政局等多個(gè)農口部門(mén)和涉農單位，涉農惠農資金的使用和管理涉及面廣且繁雜，撥付渠道多，參與管理部門(mén)多，在管理上又未能形成一整套比較科學(xué)、完善的規范工作機制，使資金不能充分發(fā)揮應有的作用，影響了使用效益。主要表現為：項目資金申報和使用各自為政，資金監管責任分散;不同渠道的強農惠農政策目標可能存在交叉重復。單個(gè)項目投資額較小，項目點(diǎn)多面廣，項目資金撒“胡椒面”，難以形成強農惠農資金集中使用的合力。
(二)補貼資金細碎，調動(dòng)農民種糧積極性效果有限。按照目前的補貼標準，國家給予農民的糧食直補和農資綜合直補資金，總量加起來(lái)非常大，但分散到人后，平均每人補貼只有100余元，相對于近年來(lái)飛漲的農資價(jià)格、逐年增加的人工成本，意味著(zhù)農民投入成本增加、收益下降,從而使得惠農政策給農民帶來(lái)的實(shí)惠或收益大打折扣。補貼資金對個(gè)體農戶(hù)的'補償作用非常有限，鼓勵農民種糧的政策效應不是很明顯。
(三)強農惠農資金量太分散，管理難度高。部分項目資金使用效益差，跟蹤管理不到位。由于管理難度大，一些投到項目上的資金未
能得到科學(xué)合理的使用，項目未能取得預期收益。部分補貼資金在撥付時(shí)，存在農戶(hù)虛報冒領(lǐng)騙取資金等問(wèn)題。
(四)政策設計存在缺陷。部分強農惠農政策設計過(guò)于復雜，限制條件多，實(shí)施難度較大，一些技術(shù)性指標難以簡(jiǎn)便、科學(xué)認定。比如“能繁母豬保險費補貼”政策，“能繁母豬”的數量很難準確核實(shí)，導致實(shí)際操作中易引發(fā)矛盾。另外，還存在上級部門(mén)對政策實(shí)施的要求與現實(shí)操作不相符的情況。
(五)落實(shí)政策的行政成本較高。為保證每項強農惠農政策的落實(shí)，縣、鎮兩級政府都需要層層部署，組織人員抓落實(shí)，召開(kāi)會(huì )議、轉發(fā)文件、制作宣傳資料、編制賬卡表冊、核實(shí)面積、協(xié)調糾紛等，每一項工作都要花費大量人力物力，相應增加了行政運行成本。
四、幾點(diǎn)建議
(一)加強組織領(lǐng)導，完善規劃協(xié)調。從政策制定層面，抓緊研究科學(xué)、合理的項目設置和資金整合措施，對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的專(zhuān)項資金進(jìn)行歸并整合;同時(shí)，探索建立涉農部門(mén)溝通協(xié)調及監管機制，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議，加強部門(mén)間的溝通、協(xié)調和配合，避免資金使用管理重復交叉和相互脫節，防止資金監管的缺位。在具體落實(shí)層面，由財政局、發(fā)改局、農業(yè)局、審計局、監察局等涉農單位和監督單位組成領(lǐng)導小組。制定農業(yè)和農村發(fā)展建設規劃，提出年度支農投資的安排原則和使用方向，具體負責涉農資金的整合和協(xié)調工作，搞好各項目之間的銜接工作，解決涉農投資中的難點(diǎn)問(wèn)題，匯總編制年度政府支農投資指南，實(shí)現全縣一盤(pán)棋。
(二)創(chuàng )新政策方式，巧用市場(chǎng)手段。強農惠農政策，絕大部分是以補貼、項目等資金扶持的方式進(jìn)行，鮮見(jiàn)通過(guò)改革政策、解除約束、加強引導等途徑達到強農惠農目的的做法。一是適當鼓勵土地流轉，發(fā)展適度規�；霓r業(yè)經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)發(fā)展農民專(zhuān)業(yè)合作社，實(shí)現家庭經(jīng)營(yíng)和合作社優(yōu)勢互補，提高農民市場(chǎng)議價(jià)能力和抗風(fēng)險能力。二是努力培育農產(chǎn)品加工企業(yè)，引導企業(yè)與農戶(hù)建立風(fēng)險共擔、利益共享的合作機制，延長(cháng)農產(chǎn)品價(jià)值鏈條，促進(jìn)農產(chǎn)品深加工和物流流通，將農產(chǎn)品附加值更多地留給農民。
(三)加強資金監管，探索長(cháng)效機制。健全監管體制。根據強農惠農資金總量大，點(diǎn)多面廣、資金分散的特點(diǎn)，逐步探索和建立政府主抓、有關(guān)部門(mén)認真履行職責，財政、審計、紀檢監察專(zhuān)門(mén)監督與群眾監督、社會(huì )監督、新聞監督相互結合的強農惠農資金監管機制，抓重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金的監管工作，推動(dòng)強農惠農資金監管工作全面開(kāi)展。
(四)簡(jiǎn)化政策設計，完善信息平臺。強農惠農政策要面向廣大農民群眾，重點(diǎn)解決全局性、突出性問(wèn)題，政策設計上要容易理解、便于實(shí)施、有利監督。在政策目標人群的認定上，一方面要使資格認定標準變得清晰、明確、易于辨別，另一方面要使申請人的信息清晰、明確、易于查詢(xún)。同時(shí)還要加大對資格認定標準的宣傳力度，使其更容易為老百姓接受和掌握。更要加強對相關(guān)工作人員的培訓，及時(shí)解答群眾的疑惑。建立準確、及時(shí)的信息平臺，把申請人的數據信息定性、量化，完善政策落實(shí)的基礎信息支撐，更加方便、準確地判定申請人的實(shí)際條件。
(五)簡(jiǎn)化行政流程，改善網(wǎng)絡(luò )服務(wù)。一是進(jìn)一步完善農民補貼網(wǎng)信息管理系統，進(jìn)一步搭建縣、鄉、村三級互動(dòng)管理信息平臺。農民信息經(jīng)確認后，各級管理機構可以共享農戶(hù)信息資源，省去了很多重復勞動(dòng)。二是改善服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，提高服務(wù)效率。強化代發(fā)金融機構工作責任，加強鄉鎮、村、信用社網(wǎng)點(diǎn)建設，及時(shí)更新網(wǎng)點(diǎn)的硬件和軟件設施，改善服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率。
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