農民土地權益保障調研報告
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近年來(lái)，隨著(zhù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，不可避免地征用了大量農村集體土地，各級政府認真執行土地征用的政策法規，努力做好征地補償安置工作，保證了經(jīng)濟建設的用地需求。但在補償安置中，還有不到位等情況的發(fā)生，損害了被征地農民的利益，由此引發(fā)群眾上訪(fǎng)事件時(shí)有發(fā)生，影響了社會(huì )穩定，引起了各級領(lǐng)導的高度重視和社會(huì )的廣泛關(guān)注。切實(shí)做好征地補償安置工作，維護農民的合法權益，這是當前土地管理需要重點(diǎn)解決的突出問(wèn)題，也是國土資源部門(mén)服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的一項義不容辭的職責。
一、限制征用土地地范圍，減少圈占耕地行為
近幾年來(lái)，隨著(zhù)我區經(jīng)濟的不斷好轉，建設占用土地數量大幅上漲。征地數量大量增加，一方面是經(jīng)濟持續快速發(fā)展的必然結果；另一方面，征用土地范圍過(guò)寬，建設占地又控制不嚴，造成了目前任何項目用地包括一般經(jīng)營(yíng)性用地，都可以征用農村集體土地。“有占必征”，既違背了市場(chǎng)經(jīng)濟規律，又不能有效保護農民利益。個(gè)別地方脫離實(shí)情和項目實(shí)際需要，盲目占用土地，征多用少，寬打窄用，既違反了土地利用總體規劃，擅自擴大規模，又導致了大量土地征而不用，長(cháng)期閑置拋荒，人為加劇了建設用地供需矛盾，增大了被征地農民的補償安置壓力。
征地是政府行為，改革征地制度，要求政府加快職能轉變，盡可能地減少自由裁量權。征地權不能濫用，更不能損害農民合法權益，不能剝奪農民的生存權、財產(chǎn)權、發(fā)展權。要嚴格界定征地范圍，“公益性用地”和“經(jīng)營(yíng)性用地”，要通過(guò)不同方式取得土地。除國家機關(guān)和軍事設施用地，城市基礎設施和公共事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等重點(diǎn)工程，由各級政府組織實(shí)施征用外，其他建設用地，應充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用，一律要通過(guò)有償方式取得。國家也明文規定了對商業(yè)、旅游、娛樂(lè )、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)四類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地一律納入招標拍賣(mài)掛牌出讓的范圍。對市場(chǎng)配置土地資源的要求和比例不斷提高。這對加快征地制度改革創(chuàng )造了條件。另外，我區為了彌補建設用地指標不足的矛盾，采用了全區建設用地統一調劑使用的方法，也在一定程度上避免了征而不用現象的發(fā)生。
同時(shí)，要堅持土地用途管制，嚴格按土地利用總體規劃控制用地規模和范圍。任何單位和個(gè)人都不得違反土地利用總體規劃，擅自擴大用地規模，堅持按項目、按產(chǎn)業(yè)政策、按建設用地指標、按投資強度提供用地，不斷提高土地的集約利用水平，杜絕盲目圈地造成土地閑置、拋荒。
二、依法落實(shí)補償政策，保證費用足額到位
征地補償安置經(jīng)費不到位，有的地方甚至存在層層克扣和挪用現象，這是當前引發(fā)土地信訪(fǎng)多的一個(gè)重要原因。對于征地補償安置經(jīng)費的落實(shí)，現有的法律法規規定得很明確。目前出現的問(wèn)題，關(guān)鍵是執行上的偏差。因此，嚴格依法辦事程序，是做好征地補償安置工作的前提和基礎。
一要嚴格執行土地管理實(shí)施條例和省土地管理法實(shí)施辦法規定的征地補償標準。這是征地補償的底線(xiàn)。各地應根據經(jīng)濟發(fā)展情況，以被征地農民生活水平不下降為原則，逐步提高補償標準，盡可能給農民多一些補償。同時(shí)要加快建立征地補償安置區片價(jià)格體系，根據土地區位條件確定征地補償安置區片價(jià)格，區片價(jià)格總體上不得低于按耕地年產(chǎn)值倍數計算的補償標準。二要認真執行征地公告、征地補償安置方案公告及征地補償登記制度。這是規范征地補償安置程序、維護農民合法權益的重要保證。要通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì )或聽(tīng)證會(huì )，將征地方案及補償安置標準與被征地農戶(hù)見(jiàn)面，實(shí)行陽(yáng)光操作，確保被征地農民的知情權、參與權和監督權。三要加強對征地補償安置經(jīng)費分配和使用的監管，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。對按照規定應支付給農民的安置補償費用，要全額發(fā)給農民，不得搭車(chē)代扣，嚴禁侵占、截留和挪作他用。集體經(jīng)濟組織必須將征地補償費用的收取、支出、用途等向全體成員公布，接受農民群眾的監督。
三、實(shí)行以土地換社保，保障農民長(cháng)遠生計
目前，征地大多采取貨幣形式一次性安置。這種方式簡(jiǎn)單且便于操作，但只能保一時(shí)，不能管長(cháng)遠。失地農民一旦補償費用完，生活沒(méi)了來(lái)源，就會(huì )陷入困境，成了“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的三無(wú)“貧民”，也給集體經(jīng)濟組織和各級地方政府增加了很大壓力。從被征地農民的長(cháng)遠生計考慮，改革現有的征地補償安置辦法勢在必行。近年來(lái)，各地都在積極探索保險、留用地、土地入股等安置辦法。我區在調查摸準當前征地補償中存在的突出問(wèn)題的基礎上，借鑒浙江、廣東等省經(jīng)驗的基礎上，對以土地換社保、建立被征地農民基本生活保障制度進(jìn)行了初步探討和研究。結合我區的實(shí)際情況，積極鼓勵征地補償費采用分次支付的方式，補償年期可按承包合同剩余年限計算。目前，我區正在積極地征求各方面的意見(jiàn)，以從制度上保障被征地農民的利益。
積極探索嘗試逐步建立被征地農民基本生活保障制度，適當提高征地補償標準，建立被征地農民基本生活保障資金。對不同地區、不同年齡段的失地農民給予相應的基本生活保障，變一次性補償作為長(cháng)遠性保障。被征地農民基本生活保障資金的來(lái)源，主要從土地征用補償費和土地有償使用政府收益及其他可用資金中解決。江蘇、浙江、廣東等地在這方面取得了比較成熟的經(jīng)驗，也取得了明顯的成效。既體現了統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的'原則，又針對不同地區的經(jīng)濟發(fā)展水平分類(lèi)指導，區別對待，切實(shí)維護了失地農民的長(cháng)遠利益。為我們工作的開(kāi)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗模式。
四、探索集體土地流轉，合理分配土地收益
改革現行的征地制度，必須同步推進(jìn)各項配套制度改革，尤其是加快推進(jìn)集體非農建設用地使用制度改革。過(guò)去我們一直將集體土地當作國有土地的附屬和補充，剝奪了農民集體土地的部分財產(chǎn)權。進(jìn)行集體建設用地使用制度改革，目的就是要在維護集體土地所有權權益的基礎上，通過(guò)集體土地使用權的合理流動(dòng)，實(shí)現集體土地資產(chǎn)的充分顯化，使農民從土地上可以得到永續收益，從而建立起長(cháng)期有保障的財產(chǎn)收入機制。
鑒于此，我區從盤(pán)活集體土地資產(chǎn)入手，鼓勵農民流轉使用集體土地，既可節省資金，辦理手續又方便快捷。其目的就在于還權于民、還利于民。在這一工作中，關(guān)鍵是要抓好基礎業(yè)務(wù)工作，積極構建集體土地市場(chǎng)體系。首先，要適應建立市場(chǎng)經(jīng)濟體制的要求，加快集體土地登記發(fā)證進(jìn)度，理順集體土地產(chǎn)權關(guān)系，明晰土地產(chǎn)權。只有明確集體土地的物質(zhì)性質(zhì)，還農民以處置土地財產(chǎn)的權利，才能從根本上保障農民的土地權益。其次，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟的原則確定農村土地等級，進(jìn)行地價(jià)評估，顯化集體土地的資產(chǎn)價(jià)值。通過(guò)確定土地等級和評估地價(jià)，建立建設用地和農用地相銜接的地價(jià)體系，防止土地流轉中地價(jià)的隨意性，規范土地流轉市場(chǎng)，保護農民的利益。第三，推動(dòng)現有集體非農建設用地使用權入市流轉。實(shí)踐證明，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，要更加有效地配置土地資源，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用。國有土地是這樣，集體土地也不例外。在強化用途管制和嚴格控制總量的前提下，允許集體土地使用權進(jìn)入有形土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，實(shí)行有償、有限期流轉，做到“兩種產(chǎn)權、一個(gè)市場(chǎng)”，統一管理。在農民自愿的前提下，實(shí)行以土地入股、租賃等方式，使農民從土地開(kāi)發(fā)中得到長(cháng)久的收益。第四，正確處理國家、集體和農民之間的利益關(guān)系，合理分配集體土地收益。地方人民政府本著(zhù)“多予、少取、放活”的原則，確定合理的土地收益分配比例，把絕大部分土地增值收益留給農村集體經(jīng)濟組織，切實(shí)維護集體土地所有者、使用者的合法權利，特別是要保護原土地承包者的利益。集體土地流轉收益，應主要用于建立農民社會(huì )保障體系，改善農村經(jīng)濟發(fā)展面貌，以保護農民的長(cháng)遠利益。集體建設用地土地使用權流轉，我區已在城南、太河兩鄉鎮進(jìn)行了試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗的基礎上，在全區推開(kāi)。去年共辦理流轉手續23宗，面積122畝，處置集體土地資產(chǎn)額74萬(wàn)元，使農民從土地流轉增值中得到長(cháng)久的收益。
五、加大土地執法力度，嚴肅查處違法行為
當前，一些地方違反規劃圈占土地、未批先用、邊報邊用、低價(jià)出讓土地等違法行為仍有發(fā)生。這些違法用地手續不全，沒(méi)有法律保障，對農民的補償安置往往很難落實(shí)。杜絕各類(lèi)違法用地，是保證征地補償安置工作落實(shí)的一項治本措施。必須切實(shí)加大土地管理執法力度，強化國土資源部門(mén)的執法職能，依法嚴肅查處各種違法用地行為，規范征地程序和批準手續，維護良好的土地市場(chǎng)秩序。要將落實(shí)征地補償標準作為一項政策“高壓線(xiàn)”，作為政治法律來(lái)執行，侵占、截留、挪用土地補償費等嚴重侵占農民利益的行為，要發(fā)現一處，查處一處，并嚴肅追究有關(guān)責任人的責任，以強有力的手段保證農民的土地權益不受侵犯。同時(shí)，加強社會(huì )輿論監督，暢通土地信訪(fǎng)、舉報的渠道，調動(dòng)農民保護自身權益的積極性，做到事前防范、事中監督和事后查處相結合。還要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，及時(shí)對重大土地違法案件進(jìn)行通報和曝光，做到查處一起、教育一方。去年以來(lái)，國務(wù)院省政府多次召開(kāi)了進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序電視電話(huà)會(huì )議，查處違法用地、圈占土地等違法行為的措施和決心前所未有，土地市場(chǎng)治理整頓的高度前所未有。各級領(lǐng)導對制止違法用地行為，切實(shí)保障農民土地權益提出了明確要求，關(guān)鍵在于地方政府和各有關(guān)的部門(mén)在具體工作中一步一步地抓好落實(shí)，切實(shí)從實(shí)踐“三個(gè)代表”的高度來(lái)認真履行職責。
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