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保健食品監管問(wèn)題調研報告
我到xx市食品藥品監督管理局工作的一年多時(shí)間里，接待過(guò)兩起因自己的親人服用了假劣保健食品而失去生命投訴者。我永遠也忘不了那兩位老人飽含淚水的雙眼，是那么的無(wú)奈和悲憤。由于我們沒(méi)有保健食品的監督執法權，又不具備保健食品的檢測資質(zhì)，均移交了給相關(guān)部門(mén)處理。但這兩件事卻深深的刺痛和震撼著(zhù)我，讓我感到作為食品藥品監管部門(mén)，除了要義不容辭地擔負起整頓規范藥品市場(chǎng)秩序的職責，還要協(xié)調組織各方力量，嚴厲打擊假劣保健食品坑害老百姓的各種違法行為，保障人民群眾的飲食用藥安全。對此我做了相關(guān)的調查分析和思考。
一、 當前保健食品存在的主要問(wèn)題
我曾經(jīng)同衛生和質(zhì)監部門(mén)的專(zhuān)業(yè)同志探討過(guò)保健食品問(wèn)題，并在工作之余對xx市的保健食品市場(chǎng)做了粗略的調查統計，平均每10種保健食品中，就有三分之一在產(chǎn)品說(shuō)明、成分、功效和廣告宣傳中存在問(wèn)題。在20xx年初，中國保健協(xié)會(huì )歷時(shí)近10個(gè)月，對全國范圍內(除港、澳、臺外)300多個(gè)地區、涉及2025家企業(yè)2951種保健食品進(jìn)行了一次史無(wú)前例的大調查。調查結果顯示，有767種超過(guò)總量四分之一的保健食品為假劣產(chǎn)品。那么除了這兩千多家企業(yè)生產(chǎn)的保健食品，還有多少雜牌、假劣的保健食品充盈著(zhù)市場(chǎng)呢?當前保健品存在的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：
(一)在保健食品中非法添加化學(xué)藥品甚至違禁藥品。對于服用保健食品的人來(lái)說(shuō)，它所起的保健作用需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后才能顯現出來(lái)。怎樣才能使保健食品迅速見(jiàn)效呢?一些不法生產(chǎn)企業(yè)在保健食品中擅自添加藥品，以求在短時(shí)間內取得較好“療效”。保健食品里添加藥品主要出現在減肥、調節血糖以及抗疲勞產(chǎn)品中。所添加的藥品也是五花八門(mén)，且大多是需要在醫生指導下服用的處方藥。20xx年5月，�？谖逯薇＝∈称酚邢薰舅蛯彽�33個(gè)保健食品中，其中29個(gè)違規加入枸櫞酸西地那非。20xx年6月，國家食品藥品監督管理局和衛生部通報了“苦樂(lè )康”膠囊等14種保健食品因被查出含有化學(xué)藥物被下令停止銷(xiāo)售。有的利欲熏心的生產(chǎn)廠(chǎng)家不顧消費者的生命健康，甚至添加國家命令禁止的禁藥。來(lái)我局投訴的就有一起因服用“苦樂(lè )康”膠囊一周后死亡的事例。
(二) 篡改、假冒保健食品批準文號。一些保健食品將普通食品批號“衛食字”擅自改為“衛食健字”或“國食健字”;有的將保健食品、保健品批號擅自改為藥品批準文號“國藥準字”;還有一些根本沒(méi)有獲得批準的三無(wú)產(chǎn)品直接冒充保健食品或藥品，在包裝上印制以上文號。這樣，它們就批著(zhù)合法的“外衣”堂而皇之地出現在消費者面前，讓普通消費者無(wú)法辨認。
(三)擅自篡改包裝、標簽和說(shuō)明書(shū)內容。有的保健食品雖然經(jīng)過(guò)批準，但為了擴大市場(chǎng)，誘使不明真相的人購買(mǎi)，就會(huì )超出審批部門(mén)批準的功能范圍，在包裝標簽上肆意擴大、添加產(chǎn)品功能，有的甚至添加只有藥品才具有的適應癥和功能主治，誤導消費者。
(四)進(jìn)行違法廣告宣傳。在我市一年多的保健食品廣告監測工作中，就在電視和報紙上發(fā)現并移交了20起違法保健食品廣告。保健食品如果宣傳得好，賣(mài)得好，在短時(shí)間內即可獲得非常豐厚的利潤，一些企業(yè)就不考慮長(cháng)遠發(fā)展，而把主要精力放在廣告上，大賺一筆后可能就改做其他項目了。他們雖然在包裝上不夸大，但在進(jìn)行廣告宣傳時(shí)，卻肆意夸大。他們或在小報小刊上發(fā)布虛假廣告，或印制宣傳手冊散發(fā)給晨練的老年人，或利用營(yíng)銷(xiāo)人員舉辦知識講座并免費贈送禮品等欺騙群眾。產(chǎn)品功效被他們說(shuō)得神乎其神，什么“一天見(jiàn)效”、“一療程徹底治愈”，甚至恐嚇“如果不服用那就等死”等等。
二、 產(chǎn)生問(wèn)題原因及危害
保健食品是指適用于特定人群食用、具有機體調節功能、不以治療疾病為目的的食品。它不是藥品，在功能上僅有保健作用并無(wú)治療作用，如果亂服亂用，會(huì )對人體產(chǎn)生不良后果。
(一)產(chǎn)生問(wèn)題的原因。
1、從企業(yè)方面來(lái)說(shuō)，一些保健食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)利欲熏心，追求利潤的最大化。他們?yōu)榱嗽谧疃痰臅r(shí)間內推銷(xiāo)出最多的產(chǎn)品，便通過(guò)媒體廣告、小宣傳單、營(yíng)銷(xiāo)人員的介紹，向消費者明確表示或暗示保健食品有療效，甚至還向消費者承諾在短時(shí)間內即可見(jiàn)到明顯效果。在利潤的驅使下，還會(huì )有人鋌而走險，添加非法藥物。從另一方面說(shuō)，大多數消費者并不真正了解什么叫保健食品，他們希望食用保健品能像服用藥品一樣見(jiàn)效，如果吃一盒兩盒還看不出效果，他們可能就會(huì )放棄。為了讓消費者看到效果，拉住消費者，企業(yè)就把藥品加入保健食品。這已成為我國保健食品生產(chǎn)、消費領(lǐng)域的一個(gè)怪圈。
2、從消費者方面來(lái)說(shuō)，相對于藥品，保健食品給消費者的印象是食用比較安全�！侗＝∈称纷怨芾磙k法》指出，保健食品對人體不產(chǎn)生任何急性、亞急性或者慢性危害。營(yíng)銷(xiāo)人員往往利用此點(diǎn)竭力鼓吹保健食品不像藥品，無(wú)毒副作用、沒(méi)有不良反應和禁忌事項，他們宣傳“藥食同源”、“藥療不如食療”。這樣，老百姓在認為“安全”而又沒(méi)有任何防備的情況下，就很容易上當受騙。而保健食品的主要消費群體是老年人，相對來(lái)說(shuō)，他們體弱多病、缺乏相關(guān)知識而防范意識又不夠，就更容易被欺騙。
3、從政府監管方面來(lái)說(shuō)，目前用于規范保健食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售、廣告的法律法規有《保健食品注冊管理辦法》、《保健食品管理辦法》、《保健食品廣告審查暫行規定》、《食品衛生法》、《廣告法》等。但保健食品的具體監管工作仍存在許多問(wèn)題。在保健食品的注冊、監管體制上，存在條塊分割的情況。上海市、廣東省等少數省市已把保健食品的注冊、監督管理權歸并到食品藥品監管部門(mén)內，在其他大多數省市(區)，注冊權和監督權是分離的�！侗＝∈称纷怨芾磙k法》出臺后，與《保健食品管理辦法》同時(shí)存在。目前保健食品的注冊審批權在食品藥品監管部門(mén)，而保健食品的監督管理權仍在衛生部門(mén)。這種條塊分割的局面，必然會(huì )造成職責不清、協(xié)調不暢的問(wèn)題，從而影響到對保健食品的監管效果。另外，監管部門(mén)對保健食品的日常抽檢中，檢測標準中沒(méi)有針對企業(yè)非法加入化學(xué)藥品這項內容的監測，這就使那些加了化學(xué)藥品的保健食品成了漏網(wǎng)之魚(yú)。
(二)產(chǎn)生問(wèn)題的危害。
1、購買(mǎi)保健食品的一般是身體有恙的患者，有的正在打針吃藥，而保健食品由幾種甚至幾十種成分組成，有的成分可能與正在使用的藥品產(chǎn)生反應，同時(shí)服用會(huì )影響療效;有的由于服用保健食品自身癥狀可能減輕或消失，這樣，就掩蓋病情，導致小病拖成大病。
2、在保健食品中非法添加西藥成分增強療效，已經(jīng)成了某些保健食品生產(chǎn)廠(chǎng)家的慣用伎倆。這些被添加的西藥多數屬于處方藥物，甚至屬于違禁藥品，一般來(lái)說(shuō)都有明確的適應癥和禁忌癥要求。如果消費者沒(méi)有參考這些要求，就擅自服用這些含有西藥成分的中成藥和保健品，很容易造成誤服，還會(huì )引發(fā)嚴重的不良反應。特別是一些有冠心病、高血壓和年紀偏大的人，還有可能引起心肌梗塞甚至死亡。
三、解決保健食品問(wèn)題的有效途徑
萬(wàn)事有因才有果，有果即有因，因果循環(huán)。針對目前保健食品市場(chǎng)存在的問(wèn)題以及產(chǎn)生的原因，我們只要堅定的樹(shù)立起科學(xué)監管理念，大膽探索和實(shí)踐，就會(huì )找到解決問(wèn)題的辦法。
(一) 完善相關(guān)法律法規。
如前所述，目前用于規范保健食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售的法律法規有《保健食品注冊管理辦法》(20xx年7月1日)、《保健食品管理辦法》(1996年6月1日)、《食品衛生法》(1995年10月)。這些法規是在不同的時(shí)期制定的，相互之間有矛盾和不一致的地方，每部法規中也有漏洞。根據現有法律的規定，保健食品的違法行為由衛生部門(mén)查處。但目前出現的新動(dòng)向已經(jīng)使法律嚴重滯后。比如，《食品衛生法》第四十五條規定對食品說(shuō)明書(shū)內容虛假的，按第四十九條由縣以上衛生行政部門(mén)查處，但在說(shuō)明書(shū)中添加只有藥品才具有的適應癥和功能主治，超出審批范圍的，就不一定適用該法。根據后法優(yōu)于前法的原則，也可以按2001年12月1日頒布實(shí)施的《藥品管理法》由藥監部門(mén)處罰。藥監部門(mén)處罰時(shí)往往依據《藥品管理法》第一百零二條、第四十八條第二款第二項或第三款第二項。但第四十八條第二款第二項指的是“以非藥品冒充藥品”，其中哪些情形屬于“冒充”呢?而且更重要的是處罰依據的第七十八條規定必須載明藥檢機構的質(zhì)量檢驗結果，但藥檢機構卻無(wú)檢驗食品的法律依據，也沒(méi)有檢驗標準。所以，很多情況下，藥監部門(mén)繞開(kāi)此條，依據第四十八條第三款第二項來(lái)查處，但適用該條的前提條件又必須是藥品。再比如，對保健食品在宣傳中涉及藥品的處理，可依據《廣告法》、《保健食品廣告審查暫行規定》來(lái)管理�！端幤饭芾矸ā返诹粭l第三款和《藥品管理法實(shí)施條例》四十三條對此也作出規定，但因為沒(méi)有法律責任的規定，藥監部門(mén)卻難以處罰。所以，必須對現行的保健食品管理法律進(jìn)行整理、對相關(guān)法律法規進(jìn)行修改，以適應當前的市場(chǎng)狀況，打擊違法行為。
(二) 理順監管體制。
保健食品原來(lái)由衛生部門(mén)審批，《保健食品注冊管理辦法》頒布后改由食藥監部門(mén)審批，但沒(méi)有行政管理執法權。這種審批和管理的脫節，造成各部門(mén)各自為政，產(chǎn)生監管的盲區，給違法分子以可乘之機。為改變這種狀況，上海市、廣東省等少數省市已把保健食品的注冊、監督管理權歸并到食品藥品監管部門(mén)，取得了較好的效果。但在其他大多數省市(區)，注冊權和監督權是分離的。當務(wù)之急，國家應盡快把上海廣東的試驗成果推廣到全國，改變現在的監管體制，賦予食藥監部門(mén)獨立的保健食品監管權力。
(三)加強相關(guān)各部門(mén)的協(xié)作。
在保健食品的監管中，除了上面提到的衛生、食藥監系統，還涉及到工商、質(zhì)監、公安、廣播電視、衛生防疫等部門(mén)。管理的部門(mén)越多，鏈條越長(cháng)，就越有可能在工作中產(chǎn)生推諉、扯皮、相互踢皮球等現象。有群眾戲稱(chēng)此為“十幾個(gè)部門(mén)管一頭豬還管不好”。產(chǎn)生問(wèn)題的原因一方面是可能存在部門(mén)利益，另一方面更重要的是相互之間缺少溝通和協(xié)調。有的想把問(wèn)題管好，但光靠個(gè)別部門(mén)“單打一”，只能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，不能根治，最后也是無(wú)功而返。解決問(wèn)題的根本辦法就是要加強各部門(mén)的協(xié)調，建立行之有效的協(xié)作機制，突破條塊分割的藩籬。目前，國家已經(jīng)在積極探索，在藥監部門(mén)設立了食品安全協(xié)調機關(guān)。但從實(shí)踐來(lái)看，光有協(xié)調機構是不夠的。我們還要進(jìn)一步明確它的性質(zhì)、賦予它具體的職權。更重要的是，要建立合理完善高效的工作機制，使日常監管工作經(jīng)�；�、制度化。比如，可建立責任追究制，誰(shuí)監管不力，誰(shuí)出了問(wèn)題就追究誰(shuí)的責任;再如，各部門(mén)在打擊違法過(guò)程中可專(zhuān)門(mén)聯(lián)合發(fā)文，明確各自的分工和任務(wù)，開(kāi)展專(zhuān)項整治等等。
(四)加大對違法行為的打擊力度。
違法分子之所以敢鋌而走險，某種原因就是鉆了政府監管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門(mén)面對違法行為始終保持高壓態(tài)勢，發(fā)現一起，打擊一起，決不姑息遷就，違法分子就會(huì )失去違法的膽量和氣焰;如果在處罰時(shí)加大處罰力度，提高違法的成本，使違法行為達不到目的，違法分子就會(huì )灰心喪氣、偃旗息鼓。為此，相關(guān)監管部門(mén)要從群眾利益出發(fā)，日常監管不松懈，發(fā)現違法行為不手軟，查處案件不徇私，編制合法產(chǎn)品的安全網(wǎng)，設置違法行為的高壓線(xiàn)。
(五)加強對消費者的宣傳教育。
打擊假冒偽劣，光靠政府和監管部門(mén)是遠遠不夠的，還要充分發(fā)揮廣大人民群眾的力量。一方面，我們要通過(guò)各種渠道和媒體，向群眾宣傳科學(xué)的醫藥保健知識和保健食品的有關(guān)法規，讓群眾增強防范意識和辨別能力。另一方面，我們還要放手發(fā)動(dòng)群眾參與打擊違法行為，讓違法分子如過(guò)街老鼠無(wú)處藏身。食品藥品監管部門(mén)可以編寫(xiě)手冊、印發(fā)宣傳材料、邀請專(zhuān)家舉辦講座把科學(xué)知識普及到農村、社區、學(xué)校、機關(guān)，使消費者增長(cháng)知識，自覺(jué)抵制假冒偽劣，讓假冒偽劣失去市場(chǎng)和生存的土壤;還可以通過(guò)公布舉報電話(huà)、發(fā)布打假信息、公示法律法規制度等形成全民參與、人人打假的氣候，使制假售假行為暴露在群眾監督之下。
國家食品藥品監督管理局局長(cháng)邵明立指出，食品藥品監管必須樹(shù)立和實(shí)踐科學(xué)的監管理念。要盡快解決一些人民群眾關(guān)心、社會(huì )關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。要創(chuàng )新監管方式，提升監管效能，不斷提高保障公眾飲食用藥安全的水平和能力。要逐步突破與經(jīng)濟社會(huì )協(xié)調發(fā)展要求不相符合的制度和機制性障礙。針對保健食品存在的問(wèn)題，只要我們迎難而上、認真去想，就一定能找到解決問(wèn)題的辦法;只要我們排除萬(wàn)難、認真去做，就一定能規范市場(chǎng)的秩序，保障好群眾的飲食用藥安全，為構建和諧社會(huì )貢獻我們的力量。
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