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揭西縣社會(huì )保障網(wǎng)絡(luò )體系建設的調研報告
一、 揭西縣建立覆蓋全縣城鄉社會(huì )保障網(wǎng)的現狀
1998 年 1 月，《廣東省社會(huì )救濟條例》和《廣東省城鄉居(村)民最低生活保 障制度實(shí)施辦法》開(kāi)始實(shí)施，揭西縣據此于1998年開(kāi)始在全縣實(shí)行城鄉一體化的最低生活保障制度，并逐步完善各項配套措施。 同時(shí)為了加強資金管理，提高配套資金的到位率，廣東政府于 1999 年8月下發(fā)了《廣東省城鄉居(村)民最低生活保障制度實(shí)施辦法》，明確了申請、審批、資金管理、發(fā)放等操作程序，為低保資金的透明、公正化運行提供了保證。 在我縣最低生活保障制度逐步健全完善的同時(shí)，我縣的社會(huì )救助工作也逐步制度化、規范化。與最低生活保障制度密切相關(guān)的《關(guān)于解決特困群眾“四難”問(wèn)題的意見(jiàn)》、《關(guān)于實(shí)施十項民心工程》及《農村五保供養工作條例》等政策法規文件相繼出臺。隨著(zhù)解困配套措施的不斷落實(shí)，低保、五保對象多方面的生活困難得到了有效解決和緩解。 低保、五保工作是新時(shí)期民政工作的一項新舉措，是廣大弱質(zhì)群體所贊譽(yù)的一項“民心工程”，低保、五保工作實(shí)施的好壞，將直接影響到黨和政府在人民群眾心目中的形象和地位，將直接影響到社會(huì )穩定和經(jīng)濟的發(fā)展。
我國憲法第45 條第1 款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì )獲得物質(zhì)幫助的權利�！边@是憲法對公民物質(zhì)幫助權的規定。 我縣建立的《揭西縣城鄉居(村)民最低生活保障制度》，被譽(yù)為居(村)民的 “最后一道安全網(wǎng)”。如今， 這道安全網(wǎng)已經(jīng)覆蓋到全縣各個(gè)范圍。
隨著(zhù)城鄉一體化的最低生活保障制度不斷完善，揭西縣的低保、五保的覆蓋面也不斷擴大，人數不斷增加，標準也相應提高。
1998 年，揭西縣納入低保的對象僅有2192戶(hù)，6374人。2012年該縣共有城市低保對象1670戶(hù)，3769人，低保標準為人月280元，人月均補差 207元，人年均享受保障資金2484元，全縣共發(fā)放城市最低生活保障金937萬(wàn)元。農村低保對象共有11207戶(hù)，26528人，低保標準為人月210 元，人月均補差117元，人年均享受保障資金1404元，全縣共發(fā)放農村保障金3724萬(wàn)元。救濟人數為1998年的4.7倍多;低保資金也大幅增加，1998 年，全縣落實(shí)財政低保資金才136萬(wàn)元， 2012年已增加到了4661萬(wàn)元，約為1998年的29倍多。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，人們的生活水平也逐步提高。為了更好地解決貧困人口問(wèn)題，保障他們的基本生活權益，揭西縣不斷增加低保資金的投入，基本實(shí)現了應保盡保的標準。同時(shí)揭西縣于2009年全面擴面五保供養范圍，在原有930個(gè)供養對象的基礎上新增五保供養對象1207人，目前已列入五保供養對象的有2164人，其中集中供養222人，人年均供養標準3840元，分散供養1942人，人年均供養標準 3840元，基本達到了應保盡保的要求。在此基礎上，該縣根據實(shí)際，如果仍有村民遭受到天災人禍的情況，而造成生活困難的，縣民政局救災救濟股將以最快的速度對其進(jìn)行審核，凡符合低保條件的及時(shí)報縣財政局核撥低保金，確保應保盡保。同時(shí)，為了進(jìn)一步幫助低保對象解決醫療難問(wèn)題，揭西縣在2007年至 2012年共下?lián)芰?00 多萬(wàn)元醫療救助款，先后為 234555多人次的低保對象實(shí)施了醫療救助(含資助參加基本醫療保險)，對他們的治病康復，生活保健起到了極其重要作用。實(shí)施低保、五保制度以來(lái)，在縣委、縣政府的直接領(lǐng)導和高度重視下，在上級民政部門(mén)的大力支持和各有關(guān)部門(mén)的共同努力和大力協(xié)作下，揭西縣低保、五保工作得到了順利的實(shí)施，低保、五保覆蓋面逐年增大，低保、五保制度逐步得到完善。對維護我縣社會(huì )穩定和經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
總之，在社會(huì )經(jīng)濟日益發(fā)展、人民生活水平日益提高、生活風(fēng)險日益增加的今天，建立廣覆蓋、多層次、社會(huì )化的城鄉社會(huì )保障體系顯得尤為重要和日益迫切，以滿(mǎn)足不同階層困難群眾的不同層次、多樣化的社會(huì )保障需求，使他們在遭受各種意外和風(fēng)險時(shí)都能得到應有的社會(huì )保障，增強其安全感和幸福感，促進(jìn)人民群眾與社會(huì )的和諧發(fā)展。
二、揭西縣低保、五保工作目前存在的困難及原因分析
隨著(zhù)安全網(wǎng)覆蓋面的擴大，隨著(zhù)人民生活質(zhì)量的提高，低保、五保也在不斷完善，處在不斷的變化狀態(tài)，而低保、五保工作也相應地成為一項動(dòng)態(tài)工作，這就必然會(huì )不斷出現新的情況和新的問(wèn)題。揭西縣低保工作主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。
第一是低保配套資金的問(wèn)題突出。 2007 年，按照廣東省民政廳《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)最低生活保障制度的通知》精神，及《廣東省最低生活保障資金管理暫行辦法》，省補助14個(gè)經(jīng)濟欠發(fā)達地區的低保資金按省確認的居民40%和農村60%的比例給予補助。因此就最低生活保障資金預算而言，市縣一級的財政預算資金難于足額到位，如此必然會(huì )給揭西縣完成應保盡保任務(wù)帶來(lái)困難�？h級低保資金的運行程序是：財政按上級“配套資金”要求作出預算，因為如果不按要求預算，上級的配套資金可能下不來(lái)，但預算資金較大，增加了財政困難。假如在縣級經(jīng)濟發(fā)展、地方稅的征收和財政支出不允許的狀況下，則地方負擔的那部分低保資金就難于落實(shí)。雖然總體看來(lái)，揭西縣低保工作取得了一定的成績(jì)，但是由于我縣是貧困縣，地方財政困難，每年縣財政要拿出好一千多萬(wàn)元作為低保配套資金，切實(shí)對縣財政來(lái)說(shuō)是一個(gè)沉重的負擔。
第二是城鄉困難群眾醫療救助制度無(wú)法實(shí)施。按照省市有關(guān)文件精神，醫療救助經(jīng)費由縣財政按當地城鄉最低生活保障標準人月增加14%的比例安排醫療救助金，僅此一項，該縣每年就需要增加600多萬(wàn)元來(lái)作為醫療救助基金，對于貧困縣來(lái)說(shuō)切實(shí)非常困難。
第三是揭西縣敬老院建設目前難于達到上級的有關(guān)要求。按照省委、政府關(guān)于“十項民心工程”的部署和要求， “千間敬老院福星工程”的建設是我省“十一五”期間的民心工程。但是揭西縣現有17個(gè)鄉鎮，建成敬老院17個(gè)，敬老院大體可分為二種類(lèi)型，第一類(lèi)的院房建設相對較好，可容納30人左右的集中供養人數，具備各種配套功能的用房，院內環(huán)境美觀(guān)。如金和、五云敬老院。第二類(lèi)規模較小建筑格局不盡合理，功能用房及設施不配套，院內環(huán)境一般，有良田、坪上、灰寨、棉湖、錢(qián)坑、南山、上砂、龍潭、京溪園、五經(jīng)富、大洋、大溪、鳳江、塔頭、東園敬老院。其主要原因：一是有些領(lǐng)導對敬老院建設認識不到位、重視不夠，沒(méi)有認識到這是為民服務(wù)，為群眾辦實(shí)事，落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的具體體現。二是把集中供養五保戶(hù)當成包袱，認為敬老院人多了，負擔重，思想上存在畏難情緒，控制敬老院的供養人數。三是后續資金缺乏，籌集渠道不暢。大部分鄉鎮只重視前期建設投入，不重視后期管理投資，致使個(gè)別鄉鎮的敬老院在運行中嚴重缺乏各種配套設施，幾乎將近停止運轉。
三、建立高效的低保、五保工作體系之對策
社會(huì )保障本質(zhì)上就是對人的基本生存權的一種救濟與保障，它從一開(kāi)始就是應屬人權的重要權項的基本內容。人作為一個(gè)個(gè)體，他是一個(gè)社會(huì )的人，社會(huì )完全有責任對他的基本生存權作一個(gè)保障，這是現代社會(huì )文明的一個(gè)基本要求，更是構建和諧社會(huì )主義社會(huì )的基礎。進(jìn)入 21 世紀，伴隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革，我縣的經(jīng)濟發(fā)展取得了顯著(zhù)成果，但貧富分化的現象也日漸顯露：下崗失業(yè)人員增加、傳統的鰥寡孤獨的貧困人口增多，失地、缺少生存手段的農村貧困人口增多，成為社會(huì )不穩定因素。因此，建立完善的低保、五保工作制度是民政工作與構建和諧社會(huì )主義社會(huì )最直接的體現，關(guān)系到社會(huì )穩定，關(guān)系到和諧社會(huì )的構成，也是增強黨和政府凝聚力和向心力的有力手段。
政府實(shí)行低保、五保制度，得到了廣大人民群眾的充分肯定和贊揚，他們紛紛表示“感謝政府”、“制度非常好”、“很了解國家的困難”“是黨和社會(huì )主義救了我們”，對低保、五保工作充滿(mǎn)了感激。但我們同時(shí)也要看到，該縣的低保、五保標準還比較低，貧困現象也將長(cháng)期存在，要徹底解決貧困問(wèn)題，其中一個(gè)重要的調整措施就是不斷健全完善低保和五保制度，建立高效的低保、五保和醫療救助工作體系。
為全面貫徹落實(shí)《廣東省社會(huì )救濟條例》、《廣東省城鄉居(村)民最低生活保障制度實(shí)施辦法》，有效地維護弱勢群體的生活權益，我們必須以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，圍繞全面建設小康社會(huì )、構建和諧社會(huì )為總目標，堅持“以民為本，為民解困”的民政宗旨，通過(guò)加強領(lǐng)導，加強管理，健全制度和健全機構，推進(jìn)低保、五保和醫療救助工作的創(chuàng )新，鞏固和完善低保、五保和醫療救助工作，確保貧困人口無(wú)饑寒，貧病人員能及時(shí)得到醫治。為此，我們要全面完善低保、五保制度和低保人員的醫療救助制度，使保障網(wǎng)覆蓋全社會(huì )，做到動(dòng)態(tài)管理下的“應保盡�！�，并根據當地的經(jīng)濟發(fā)展和生活，物價(jià)水平等情況，逐步提高低保、五保對象的基本生活和醫療救助標準。實(shí)現低保、五保和醫療救助工作法制化、規范化、網(wǎng)絡(luò )化，為達到此項目標，我們應從以下幾個(gè)方面全面開(kāi)展工作：
(一)黨委政府的重視支持是做好低保、五保和醫療救助工作的重要保證。
堅持以人為本，這是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的本質(zhì)和核心。低保、五保和醫療救助工作是社會(huì )保障的主要措施之一，是救助貧困居民的“民心工程”，為進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì )保障進(jìn)程，給經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展創(chuàng )造比較寬松、和諧的社會(huì )環(huán)境，加快和諧社會(huì )的構建，完善低保、五保和醫療救助工作制度就顯得更為重要了，各級黨委政府必須站在構建“和諧社會(huì )”的高度來(lái)支持這項工作，把低保、五保工作納入日常工作議程，在低保資金、人員編制和工作經(jīng)費上給予實(shí)際上的支持。
民政部門(mén)要加大工作力度，創(chuàng )新工作思路，多調研、勤匯報，爭取各級黨委和政府的重視和支持，將最低生活保障工作列為“十二五”民政工作的重中之重，并作為考核各級政府工作績(jì)效的主要內容、重點(diǎn)督辦，重點(diǎn)抓落實(shí)。
(二)根據實(shí)際情況，努力增加資金投入 。
按照省委、政府的要求和低保對象的實(shí)際需要，積極爭取上級財政對縣級的資金扶持力度的同時(shí)，縣財政必須進(jìn)一步加大低保、五保和醫療救助資金的投入，確保配套資金足額到位。建議：一是積極加快敬老院的建設步伐。加快推進(jìn)“敬老福星工程”建設步伐，改變我縣敬老院建設落后局面，開(kāi)創(chuàng )敬老院建設新局面，結合該縣實(shí)際情況。今后要盡快落實(shí)敬老院的改擴建工程，進(jìn)一步完善農村五保供養制度，爭取改擴建后達到等級敬老院的標準，提高集中供養率，規模能容納當地40%以上的五保戶(hù)集中供養，建成多功能、綜合型的農村社會(huì )福利中心。二是按照上級有關(guān)文件精神，建立健全困難群眾的醫療救助制度，解決困難群眾看病難的問(wèn)題，落實(shí)醫療救助資金。為了確保低保資金的落實(shí)，必須嚴格按照《廣東省最低生活保障資金管理暫行辦法》的規定，落實(shí)足額低保配套資金，并以此來(lái)爭取省級財政給予按比例的補助，作為明年的低保資金。
(三)完善現有低保、五保和醫療保障制度，加快新的法規建設 。
一是要嚴格落實(shí)低保、五保對象家庭備案制度，凡符合低保、五保條件的對象，都要登記造冊，分類(lèi)排隊，做到低保、五保對象底數清，情況明。二是嚴格落實(shí)操作規范和公示制度，凡是符合低保、五保條件的，隨時(shí)申請、審核、審批，審批結果要張榜公布，接受群眾的監督，防止優(yōu)親厚友。三是嚴格落實(shí)低保、五保資金社會(huì )化發(fā)放辦法。統一由銀行發(fā)放。為了使低保工作有法可依、有章可循，抓緊研究制定和修訂低保、五保工作的規章制度，讓關(guān)心和支持低保工作的政府各部門(mén)和社會(huì )各界能夠有法可依、有章可循。逐步實(shí)現低保、五保工作由行政手段為主，向依法行政為主的轉變。
(四)加大工作力度，抓好低保、五保工作機構的建設。
加強低保、五保工作機構建設是做好低保、五保工作的關(guān)鍵。目前，揭西縣低保、五保對象達 3 萬(wàn)多人，工作對象多、涉及面又廣。對低保、五保對象的管理需要復雜的程序和大量的事實(shí)數據，現有人員、辦公設施和經(jīng)費都不能滿(mǎn)足工作的需要。同時(shí)，低保、五保工作需要做大量的基礎性工作，但工作經(jīng)費沒(méi)有列入預算，得不到保障，直接影響了低保工作的有效開(kāi)展。要解決以上問(wèn)題，民政部門(mén)要積極及時(shí)有效地向當地政府和人事部門(mén)請示，爭取盡快設立相應機構和辦公經(jīng)費。
(五)加大檢查督促力度，建立低保、五保動(dòng)態(tài)管理考核制度。
為了確保低保、五保對象動(dòng)態(tài)管理下的“應保盡�！�，縣民政門(mén)要組織工作人員到各鄉鎮村寨，進(jìn)村入戶(hù)地進(jìn)行抽查檢查，落實(shí)情況將進(jìn)行通報，對低保、五保及醫療救助的工作情況，要定期或不定期地進(jìn)行督促檢查，加強指導，發(fā)現問(wèn)題，及時(shí)改進(jìn)。要全面建立和完善低保、五保動(dòng)態(tài)管理考核制度;建立健全低保、五保工作的匯報、督查、通報制度和獎懲制度。此外，為確保低保、五保制度的建立和有效管理，我們還要對低保、五保工作人員加強業(yè)務(wù)培訓，進(jìn)一步提高低保隊伍的素質(zhì)。計劃按照業(yè)務(wù)工作需要，不定期舉辦有關(guān)低保業(yè)務(wù)的各類(lèi)培訓班，以保證從事低保工作的干部職工適應低保工作發(fā)展的需要。
(六)制定合理、發(fā)展的保障標準。
低保、五保供養的保障標準是國家為救濟社會(huì )成員中收入難以維持基本生活需求的居民而制定的一種社會(huì )救濟標準，其制定應參考當地維持居民基本生活所必需的衣、食、住及未成年人的義務(wù)教育費用以及社會(huì )發(fā)展狀況和物價(jià)等因素。然而，該縣現有的保障標準偏低，難以有效保障不同家庭的基本生活。因此，要根據地方經(jīng)濟的發(fā)展狀況逐步提高低保、五保供養的保障標準，以切實(shí)保障困難群眾和五保對象的基本生活。
(七)嘗試轉變政府職能，引進(jìn)民間組織的力量共同服務(wù)低保、五保對象。
建立高效的低保、五保工作體系也必須要有充足的人力資源和完善的辦公設施。我們在健全工作機構和完善辦公設施的同時(shí)，必須保持低保工作機構的精簡(jiǎn)和管理的效率。其中關(guān)鍵之處是將工作中心從政府下放到社區和民間組織。如果政府直接面對規模擴大、需求復雜的受助對象，必然會(huì )不斷擴編機構、增加預算，由此導致行政低效率。而依托社區和民間組織，政府則可以更準確地把握全局，進(jìn)行政策調控：可以利用社區和民間組織這個(gè)平臺，通過(guò)政策倡導和鼓勵民間組織及社區居民積極引入資源，為貧困群體提供低成本的物資、信息、培訓等服務(wù)，整合社區資源，達到資源互補和充分利用，從而提高低保、五保救助效率;另一方面可以引導受助低保、五保對象互助合作，促進(jìn)他們自我組織、自我管理、自我服務(wù)，這是控制救濟管理成本的有效途徑，也將直接減少政府對救濟資源的投入，促進(jìn)自強自立的良好風(fēng)氣形成。
低保、五保和醫療救助工作的實(shí)施在扎扎實(shí)實(shí)地為構建和諧社會(huì )打基礎——普遍人權的權利基礎、社會(huì )公平的秩序基礎、社會(huì )認同的心理基礎、政府轉變職能的政治基礎，這些，都是發(fā)展揭西經(jīng)濟社會(huì )，促進(jìn)揭西和諧發(fā)展的重要的不可或缺的構成要件。同時(shí)，這一工作開(kāi)展與完成的好壞，直接關(guān)系著(zhù)我縣民政事業(yè)的改革發(fā)展，更是我們建設民主政治、公平正義、誠信友愛(ài)、充滿(mǎn)活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧揭西的重要基石。我們希望在今后的工作中，我縣低保、五保工作能有一個(gè)全新的飛躍，標準不斷提高，低保、五保和醫療救助資金投入不斷加大，管理不斷規范，解困配套措施不斷落實(shí)，有效地維護弱勢群體的生活權益，為維護社會(huì )穩定，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，建立和諧社會(huì )發(fā)揮更積極的作用。
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