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關(guān)于首都流動(dòng)人口空間分布特點(diǎn)的調研報告
一、調研背景
進(jìn)入21世紀以來(lái)，我國流動(dòng)人口規模正在逐年增加，流動(dòng)人口無(wú)論是速度還是頻率都在逐步加快，尤其在像北京、上海、廣州、深圳等這樣的沿海地區的大城市已成為吸納流動(dòng)人口的重點(diǎn)城市。2005年1%人口抽樣最新數據資料顯示，全國流動(dòng)人口總量為14735萬(wàn)人，占全國總人口的11.28%,其中跨省流動(dòng)人口4779萬(wàn)人;與第五次全國人口普查相比，五年間流動(dòng)人口增加2296萬(wàn)人，跨省流動(dòng)人口增加537萬(wàn)人。
北京是我國的首都，新中國成立以來(lái)一直是我國政治、經(jīng)濟、文化的中心。自20 世紀80年代實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，北京依靠自身良好的經(jīng)濟、社會(huì )、文化、區位等方面優(yōu)勢以及特殊的政策環(huán)境，吸引著(zhù)大量來(lái)自全國各地的流動(dòng)人口，成為全國少數幾個(gè)容納超過(guò)三百萬(wàn)以上流動(dòng)人口的特大城市之一。進(jìn)入21世紀以后，首都流動(dòng)人口總量已接近400萬(wàn);2005年，全市流動(dòng)人口規模達到了357萬(wàn)人，[1]流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口數量比為1：3.3。2006年的最新數據顯示，XX市常住人口中的流動(dòng)人口總量已達383萬(wàn)人。[2]考慮到目前北京經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展態(tài)勢以及2008年“奧運會(huì )”的召開(kāi)等因素，未來(lái)北京流動(dòng)人口穩步增長(cháng)的趨勢將難以逆轉。
21 世紀以來(lái)，首都流動(dòng)人口發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史活躍時(shí)期，人口流動(dòng)也呈現了與以往不同的特點(diǎn)，尤其是流動(dòng)人口區域空間分布主要居住在海淀、豐臺、朝陽(yáng)等城市功能拓展區。隨著(zhù)首都城市總體規劃的逐步實(shí)施以及首都人口宏觀(guān)調控機制的逐步建立，流動(dòng)人口區域空間分布的狀況、特點(diǎn)以及宏觀(guān)調控思路已引起了學(xué)者和政府決策者的高度關(guān)注。
二、首都流動(dòng)人口空間分布的現狀與特點(diǎn)分析
XX市之所以能夠成為全國流動(dòng)人口的主要聚集地之一，主要是因為XX市作為首都所具備的在政治、經(jīng)濟、文化、科技和教育等各個(gè)方面特有的優(yōu)勢。隨著(zhù)XX市流動(dòng)人口規模的不斷增長(cháng)，從1990 年普查的51.9萬(wàn)(調整后為131萬(wàn))增加到1997年229.9萬(wàn)，2000年的246.3萬(wàn)，2005年357.3萬(wàn)，2006年383萬(wàn)，XX市流動(dòng)人口空間分布伴隨著(zhù)流動(dòng)人口規模的增加也呈現出比較特殊的模式。目前，首都流動(dòng)人口空間分布的主要特點(diǎn)表現在以下幾個(gè)方面：
第一，區域對流動(dòng)人口的吸引力強弱分明，但引力的動(dòng)因有著(zhù)顯著(zhù)的差異。與戶(hù)籍人口相比，流動(dòng)人口在不同區域的分布有著(zhù)較大的差別，更為集中地分布在城市功能拓展區，而生態(tài)涵養發(fā)展區的流動(dòng)人口數量則較少。從分區的數據來(lái)看，XX區、XX區和XX區的流動(dòng)人口數量分列XX市的前三位，這三個(gè)區都屬于城市功能拓展區;第四到第七位的分別是XX區、XX區、XX區和XX區，這四個(gè)區則均屬于城市發(fā)展新區。首都各區(縣)流動(dòng)人口分布有所差異是由于不同區域對流動(dòng)人口的吸引力存在著(zhù)很大的差別。目前，首都城市功能拓展區對流動(dòng)人口的吸引力最強，城市發(fā)展新區對流動(dòng)人口的吸引力次之，首都功能核心區和生態(tài)涵養發(fā)展區對流動(dòng)人口的吸引力則最弱。
第二，城鄉結合部成為流動(dòng)人口的重要聚居地格局并未發(fā)生根本性的改變。從XX市流動(dòng)人口分布的歷史來(lái)看，城鄉結合部歷來(lái)都是流動(dòng)人口的主要聚居地。1990 年第四次人口普查顯示，城鄉結合部區域流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量比例為74.5%;1997年外來(lái)人口普查數據表明，城鄉結合部流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量的比例上升到了79.3%;2000年第五次人口普查，城鄉結合部流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量比例進(jìn)一步上升到83.5%;而2005年1%人口抽樣調查，城鄉結合部流動(dòng)人口占流動(dòng)人口總量比例則高達85%。從城鄉結合部流動(dòng)人口數量和比例的變化趨勢來(lái)看，盡管XX市各級政府部門(mén)加大了對城鄉結合部的流動(dòng)人口管理工作，但是由于近幾年來(lái)XX市城市建設的迅猛發(fā)展和城市經(jīng)濟輻射能力的增強，流動(dòng)人口的活動(dòng)區域不斷向城鄉結合部外圍地區延伸，特別是一些新開(kāi)發(fā)的區域;而同時(shí)，新開(kāi)發(fā)地區的發(fā)展改善了周邊的居住環(huán)境、交通狀況和經(jīng)濟活躍程度，進(jìn)而能夠更多地提供就業(yè)機會(huì )，也在很大程度上吸引了流動(dòng)人口向新開(kāi)發(fā)地區遷移。
第三，人口變動(dòng)彈性差異大，拓展區以及新城正成為吸引流動(dòng)人口的重要區域。受到土地資源和城市承載力等因素的限制，首都功能核心城區人口變動(dòng)可能區間越來(lái)越小，城市功能拓展區和城市發(fā)展新區受XX市整體經(jīng)濟增長(cháng)速度較快影響，開(kāi)發(fā)利用土地相對較多，具有承載流動(dòng)人口的潛力。從2000年到2005年按城市功能區域劃分的流動(dòng)人口變動(dòng)趨勢來(lái)看，城市發(fā)展新區流動(dòng)人口增長(cháng)幅度最大，高達81.5%;其次是生態(tài)涵養發(fā)展區，由于其原有流動(dòng)人口基數小，盡管增長(cháng)幅度達到47.5%，但絕對數量上僅增長(cháng)了5.5萬(wàn)人，僅為城市功能拓展區的1/5;城市功能拓展區在流動(dòng)人口規模巨大的情況下，增長(cháng)幅度雖然僅有36.1%，但其絕對數量是其他功能區域所不能比擬的;而首都功能核心區流動(dòng)人口增長(cháng)幅度最小。
第四，地方性制度安排對流動(dòng)人口空間分布的影響程度逐步加強。在公共資源配置、公共產(chǎn)品提供等方面作出地方性制度性安排上，XX市各區(縣)在戶(hù)籍人口和流動(dòng)人口上還存在著(zhù)很大的差異。制度安排的初始程序及權利的界定也存在不平等現象，特別是一些基礎性制度安排的初始程序及權利不平等，導致流動(dòng)人口無(wú)法享受市民待遇。與戶(hù)籍人口相比，流動(dòng)人口經(jīng)濟上低收入、生活上低質(zhì)量、政治上低參與、權益上低保障、公共服務(wù)上低享受。因此，XX市及各區縣政府部門(mén)對流動(dòng)人口管理和服務(wù)的制度安排直接影響到了流動(dòng)人口的空間分布狀況。我們在調研中也發(fā)現，目前XX市取締了以流動(dòng)人口子女為主要對象的民工子弟學(xué)校，盡管對流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育免收借讀費，但是，由于一般公立學(xué)校距流動(dòng)人口聚集地比較遠，為方便子女上學(xué)，許多流動(dòng)人口不得不選擇距離學(xué)校比較近的地區作為居住地。還有一部分流動(dòng)人口因為子女在北京無(wú)法接受高中教育或者無(wú)法支付XX市昂貴的高中教育費用，而把子女送回老家撫養。由此可以看出，地方性政策規定對流動(dòng)人口分布和規模也有著(zhù)一定的影響。
第五，公共基礎設施狀況對流動(dòng)人口空間分布的影響程度逐漸顯現。受到計劃經(jīng)濟城鄉二元結構和城市發(fā)展聚集作用的影響，XX市公共基礎設施發(fā)展狀況在原先的城區(城八區)和郊縣之間存在巨大的反差。全市道路長(cháng)度、公共交通營(yíng)運車(chē)輛、公交線(xiàn)路、環(huán)衛機械、公共廁所、密閉式集裝箱垃圾站等城市公共設施的80%-90%集中在城近郊區。公共設施的分布直接影響到流動(dòng)人口居住的環(huán)境、出行的快捷和接受服務(wù)的便利，對流動(dòng)人口分布具有較大的影響，并且這種影響逐漸強化。目前首都流動(dòng)人口空間分布的現狀也與公共基礎設施的變化密切相關(guān)。
三、首都流動(dòng)人口空間分布面臨的突出問(wèn)題剖析
21世紀以來(lái)，XX市流動(dòng)人口進(jìn)入了快速增長(cháng)的新時(shí)期。隨著(zhù)流動(dòng)人口空間分布模式的逐步變化，首都流動(dòng)人口空間分布存在著(zhù)以下幾個(gè)方面的突出問(wèn)題：
第一，流動(dòng)人口過(guò)分集中，人口公共管理難度加大，近年來(lái)，XX市流動(dòng)人口規模不斷增加，同時(shí)流動(dòng)人口集中程度增加，呈現出“雙增”態(tài)勢。1990 年到2006年之間流動(dòng)人口從不到52萬(wàn)增加到383萬(wàn)，增加了7倍多;同時(shí)，各個(gè)城區內流動(dòng)人口聚集地的人口密集程度也日益增加。例如，XX區和XX區一方面經(jīng)濟發(fā)展速度較快，另一方面城鄉結合部區域分布較廣，面積較大，成為流動(dòng)人口聚集的“兩極”，1990到2005年之間流動(dòng)人口規模均增長(cháng)了8倍和 6倍，分別達到84萬(wàn)和74萬(wàn)。甚至在XX市一些局部地區出現了流動(dòng)人口數量和比例超過(guò)戶(hù)籍人口的“人口倒掛”現象，考慮流動(dòng)人口規模還在持續增長(cháng)，集中趨勢日益明顯，再加上流動(dòng)人口自身的不穩定性，極易引發(fā)一系列社會(huì )問(wèn)題，大大地增加了城市流動(dòng)人口管理的難度。
第二，流動(dòng)人口集中在城鄉結合部，增加了人口管理的復雜性與艱巨性。隨著(zhù)XX市社會(huì )經(jīng)濟城市化的進(jìn)程，越來(lái)越多的城郊地區被納入城市發(fā)展的新空間，形成了新的“城中村”和流動(dòng)人口聚居地。一方面，由于城鄉結合部一般在城市新興的發(fā)展區域內，距離首都功能核心區和城市功能拓展新區較近，房?jì)r(jià)相對較低，交通狀況日益便捷，公共服務(wù)發(fā)展較快，越來(lái)越多的城市人口向城鄉結合部分聚集。另一方面，城鄉結合部土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中的監督機制薄弱，開(kāi)發(fā)商往往房子建完、售完后就棄之不管，綠化、道路、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、市政設施等配套工程無(wú)人過(guò)問(wèn)，造成大片建設死角的存在。在一些地區形成了流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口居住區域相互混雜交錯的狀況，給戶(hù)籍人口和流動(dòng)人口管理增加了復雜性。
第三，區域疏解流動(dòng)人口的調控長(cháng)效機制尚未形成，流動(dòng)人口集聚趨勢難以短期改變。XX市目前流動(dòng)人口空間分布仍然比較集中，區域疏解流動(dòng)人口的長(cháng)效調控機制尚未形成。從產(chǎn)業(yè)結構的升級和轉型來(lái)看，XX市首都功能核心區產(chǎn)業(yè)結構基本上形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主、高端服務(wù)業(yè)快速增長(cháng)的局面;城市功能拓展區的第三產(chǎn)業(yè)也占據了主要地位，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也呈現快速發(fā)展的勢頭。但是，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒(méi)有對低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生足夠的替代效應。一方面，XX市人口的生活水平依然不是很高，對廉價(jià)的產(chǎn)品和服務(wù)還存在著(zhù)相當的需求;另一方面，一些大規模的低端產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈仍然分布在城市的中心區域。這些低端產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)鏈的存在為流動(dòng)人口在中心城區聚集提供了大量就業(yè)機會(huì )，提升了流動(dòng)人口在中心城區的活動(dòng)能力，對流動(dòng)人口疏散起到了負面的作用。
第四，城中村居民構成復雜，人口安全問(wèn)題十分突出�！俺侵写濉彪m然土地面積不大，但是聚集的人口數量，特別是流動(dòng)人口數量很多，在很多城區城中村的人口構成混雜，流動(dòng)人口數量已經(jīng)遠遠超過(guò)戶(hù)籍人口數量。 “城中村”流動(dòng)人口的增加，不但會(huì )導致城市功能錯位、景觀(guān)破壞、滋生貧困、違法、犯罪以及“地下經(jīng)濟”，而且會(huì )增加“城中村”的管理成本和治理成本。實(shí)踐經(jīng)驗表明，由于“城中村”監督機制不健全、人口的法制意識比較薄弱，各種違法亂紀的行為就會(huì )繁衍在這些“村落”里，假冒偽劣產(chǎn)品、賣(mài)淫嫖、刑事犯罪和盜竊案犯等，就經(jīng)常潛藏在“城中村”大雜院的出租屋里，各種人口問(wèn)題十分突出，是有影響的刑事治安案件的高發(fā)地。
第五，弱勢人口空間分布邊緣化，公共服務(wù)明顯不足。隨著(zhù)首都功能核心區和城市功能拓展區的房地產(chǎn)價(jià)格攀升，城區與郊區之間的房地產(chǎn)價(jià)格差距加大，致使城區生活成本增高，首都功能核心區常住人口出現高收入化傾向。部分難以在首都功能核心區保證生活質(zhì)量的人群從首都功能核心區向城市功能拓展區遷移，導致另一部分人群從城市功能拓展區向更邊緣地區外遷，呈現出梯度外遷的趨勢。而這種梯度外遷直接把弱勢群體排擠到城市邊緣地區，主要包括收入較低、不能保證生存質(zhì)量的部分戶(hù)籍人口和大部分流動(dòng)人口。而城市邊緣地區教育、醫療等社會(huì )服務(wù)設施原本滯后，且地域相對較廣闊，社會(huì )服務(wù)網(wǎng)絡(luò )密度相對較低。近幾年來(lái)雖有較大幅度改善，但服務(wù)水平較低的現狀難以在短期內扭轉。同時(shí)，邊緣地區人口增長(cháng)的彈性較大，流動(dòng)人口的迅速增加很容易引發(fā)聚集效應，提供一些低層次的就業(yè)機會(huì )，進(jìn)一步增加流動(dòng)人口聚集的態(tài)勢，形成循環(huán)效應，這都會(huì )加大社會(huì )服務(wù)機構的負擔。隨著(zhù)弱勢人口外遷，必將導致城市邊緣地區人口增加速度更快，對社會(huì )服務(wù)需求量進(jìn)一步加大，社會(huì )服務(wù)能力難以滿(mǎn)足現實(shí)需要。
第六，低端產(chǎn)業(yè)聚集流動(dòng)人口，區域產(chǎn)業(yè)結構亟待升級。盡管近年來(lái)XX市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)迅猛發(fā)展成為帶動(dòng)X(jué)X市整體經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的主要原因，但是面臨著(zhù)2008 年奧運會(huì )的到來(lái)，XX市一般服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)對勞動(dòng)力同樣有著(zhù)巨大的需求，能夠給流動(dòng)人口提供大量的就業(yè)崗位。流動(dòng)人口由于自身文化素質(zhì)等原因難以進(jìn)入高端產(chǎn)業(yè)，大量的低端產(chǎn)業(yè)存在，為XX市流動(dòng)人口的聚集提供了生存最基本的經(jīng)濟條件。從流動(dòng)人口就業(yè)的職業(yè)結構來(lái)看，絕大部分流動(dòng)人口仍然聚集在低端產(chǎn)業(yè)。根據XX市2005年1%人口抽樣調查數據，流動(dòng)人口中有49.2%為商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員，26.7%為生產(chǎn)、運輸設備操作及有關(guān)人員;這兩部分職業(yè)就囊括了3/4以上流動(dòng)人口。
四、首都流動(dòng)人口空間分布調控的政策建議
適當優(yōu)化首都流動(dòng)人口空間分布已經(jīng)是影響首都人口發(fā)展目標實(shí)現的一項急迫任務(wù)，同時(shí)，能否合理、有效地調控流動(dòng)人口地區分布也是影響到XX市社會(huì )、經(jīng)濟、資源、環(huán)境能否可持續發(fā)展的一個(gè)重大現實(shí)問(wèn)題。
按照首都城市總體規劃的要求以及XX市人口發(fā)展戰略目標的思路，合理調控XX市流動(dòng)人口規模的政策框架不僅要關(guān)注城市流動(dòng)人口數量的變化，還要重視對區域流動(dòng)人口空間分布的調節和優(yōu)化�？陀^(guān)地講，優(yōu)化首都流動(dòng)人口空間分布將是一項艱巨且長(cháng)期的工作，因為這項政策不僅與區域流動(dòng)人口規模、素質(zhì)、結構等密切相關(guān)，還與區域制度安排、出租房管理、產(chǎn)業(yè)結構升級等有關(guān)。因此，我們認為，制定首都流動(dòng)人口空間分布的宏觀(guān)政策必須拓寬思路，從長(cháng)計議：
第一，以行政調控為主導，探索新時(shí)期首都宏觀(guān)協(xié)調區域人口合理分布的行政、法律等方面的長(cháng)效機制，確保首都人口、社會(huì )、經(jīng)濟、資源與環(huán)境可持續發(fā)展。盡快制定對各區人口規模、結構、分布以及人口管理和服務(wù)的長(cháng)期、動(dòng)態(tài)、科學(xué)的考核指標體系，重點(diǎn)強化對區域流動(dòng)人口的調控，強化政府對人口空間分布的宏觀(guān)調控力度。
第二，以規劃為指導，充分發(fā)揮規劃對協(xié)調區域人口分布的導向性、科學(xué)性、前瞻性的作用，促進(jìn)人口要素、公共資源、自然資源在區域內部的合理配置。要盡快制定區域人口發(fā)展規劃，將區域人口發(fā)展規劃切實(shí)納入各個(gè)區(縣)國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃之中，將人口規劃與產(chǎn)業(yè)規劃、就業(yè)規劃、土地規劃、公共設施建設規劃等作為合理引導人口分布的重要舉措加以高度重視。盡快建立并實(shí)施與引導人口合理分布(尤其是流動(dòng)人口)相關(guān)的人口規劃目標的監測和評估體系，加強對人口規劃目標的前期和中期評估，確保人口規劃目標的順利實(shí)現。
第三，以產(chǎn)業(yè)結構升級與優(yōu)化為契機，采取有效的調節流動(dòng)人口空間分布的市場(chǎng)資源配置手段，最大限度地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對人口分布的引導和配置作用。按照首都城市總體規劃對四個(gè)功能區的定位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的調整，即在核心區大力發(fā)展疏散人口的現代化產(chǎn)業(yè)集群，積極發(fā)展以高端產(chǎn)業(yè)主體的第三產(chǎn)業(yè);在拓展區積極發(fā)展適合當地特點(diǎn)的文化、科技以及現代服務(wù)業(yè)，堅決限制低端產(chǎn)業(yè)的膨脹和發(fā)展。
第四，以出租房屋管理為突破口，重點(diǎn)加大對城中村的改造力度，加強對出租房屋的市場(chǎng)監管力度，并嘗試性地推廣居民證制度。按照構建宜居城市的要求做好對城中村的改造規劃，近期重點(diǎn)做好中心區的城中村改造，并采取有效的途徑逐步提高城中村的居住標準，從而改變城中村人口居住過(guò)度聚集的局面。要嚴格控制城中村的出租房屋總量增長(cháng)，動(dòng)態(tài)監控其出租房屋的結構變動(dòng)，重點(diǎn)清理違法出租房屋的現象。在試點(diǎn)地區逐步推廣居民證制度，積累經(jīng)驗，再加以全市范圍內的推廣，以便完善新時(shí)期流動(dòng)人口管理和服務(wù)。
第五，以動(dòng)態(tài)監測為依托，強化對區域流動(dòng)人口規模、素質(zhì)、結構與分布的數據采集、整理與分析，為科學(xué)決策提供必要依據。建立和完善上下聯(lián)動(dòng)的區域流動(dòng)人口規模、素質(zhì)、結構與分布的動(dòng)態(tài)、權威、統一的綜合數據采集系統，并對此進(jìn)行系統的整理和分析，加強對區域流動(dòng)人口空間分布的動(dòng)態(tài)監測。以上述人口信息數據為支撐，構建首都區域流動(dòng)人口規模、結構與分布的長(cháng)效預警機制，強化人口綜合管理和宏觀(guān)調控機制。
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