解決中國養老保障問(wèn)題的實(shí)現方式與步驟
論文摘要：隨著(zhù)人口老齡化進(jìn)程的加速，建立和完善一個(gè)良好運營(yíng)的養老保障體系，有效解決養老保障問(wèn)題已成為中國社會(huì )亟待解決的迫切問(wèn)題。因而，面對中國目前現行養老保障所處于的困境和未來(lái)養老爆炸青年宮體系的建立與完善，選擇何種問(wèn)題解決模式、采取何種問(wèn)題解決實(shí)現方式，以及問(wèn)題解決的落實(shí)步驟應是我們今天所要深入探討的。
論文關(guān)鍵詞：養老保障 困境 解決模式 實(shí)現方式 步驟
人口老齡化將對中國經(jīng)濟、社會(huì )、文化等諸多方面產(chǎn)生一系列深層次影響，中國必須在一個(gè)較短的時(shí)期內，針對人口老齡化問(wèn)題制定、完善相應的政策制度措施，以應對人口老齡化引致的消極因素對中國經(jīng)濟、社會(huì )，文化產(chǎn)生的不利影響。養老保障體系作為應對人口老齡化消極影響的核心環(huán)節，應將其作為刻不容緩的亟待解決問(wèn)題，應對現有養老保障制度所處于的困境，制定出解決問(wèn)題的具體方式和步驟，以加速養老保障體制的完善，使其盡早進(jìn)入合理有效、良好運行的軌道。
一、中國現行養老保障制度所處的困境
中國現行基本養老保障制度正處于現收現付制向社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的混合制轉軌過(guò)渡階段。由于新的基本養老保障制度是由完全現收現付制向引入基金制的“部分積累制”轉變，其設想是試圖以建立個(gè)人賬戶(hù)的形式，通過(guò)企業(yè)和個(gè)人較高水平的繳費率預籌積累基金，以抵御人口老齡化高峰到來(lái)之時(shí)可能發(fā)生的支付危機。并以此來(lái)轉移養老金承付負擔，減少?lài)邑斦С鰤毫�。然而在舊體制下已退休人員的養老金支付、以及現職人員在新養老保障制度實(shí)施之前，以往年份的個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)所需資金，由于現行養老保障制度一開(kāi)始就對支付安排和資金來(lái)源的落實(shí)給予“回避”。因而在實(shí)踐中，對養老保障資金缺口的填充只得求助于國家財政。近幾年，國家財政每年向養老保障提供資金補助已達數億元。在國家財政嚴重赤字下，巨額資金補缺已使國家財政不堪負重。擴大國家財政補貼不再具備可望空間。因而，動(dòng)用“中人”和“新人”個(gè)人賬戶(hù)以應對“老人”養老金給付就成為現行養老保障體系勢在必行的舉措了，其結果是“中人”、“新人”個(gè)人賬戶(hù)實(shí)際上已成為“空賬”。并且近幾年來(lái)，在制度覆蓋率和收繳率增幅有限的情況下，“空賬”問(wèn)題愈演愈大。已對基本養老保障制度構成嚴重的財政危機，也正是這一問(wèn)題形成了新舊養老保障制度轉軌所面臨的最大阻障和現行養老保障制度所處的最大困境。使新體系僅實(shí)現了層面上的轉換。并且引致了現行養老保障制度覆蓋率低、運行效率有限等問(wèn)題。如果問(wèn)題不能盡早給予有效解決，勢必造成：一是現行養老保障未來(lái)風(fēng)險加大，日后出現的問(wèn)題更為嚴重和難于解決。最終可能是使“部分積累制”回歸現收現付制�；谥袊磥�(lái)經(jīng)濟發(fā)展和特有國情，現收現付制對中國未來(lái)養老保障將帶來(lái)極大給付風(fēng)險；二是“空賬”問(wèn)題引發(fā)的財政危機，將使公眾對現行養老保障體系的有效性、可信度以及對政府的信用產(chǎn)生懷疑，這對于擴展制度覆蓋率、收繳率及體系的良好有效運行將產(chǎn)生極為不利的影響。進(jìn)而對中國經(jīng)濟可持續發(fā)展、社會(huì )和諧穩定形成負面作用。因此，充實(shí)養老保障體系資金缺口已是中國養老保障體系走出困境，使新養老保障制度轉軌由層面性走向實(shí)質(zhì)性的關(guān)鍵問(wèn)題。對此，政府必須承擔其應有的責任，盡早制定出對應措施、明確轉軌成本承負和資金來(lái)源，加速體系進(jìn)入良好營(yíng)運的軌道，。
二、問(wèn)題解決方式現實(shí)選擇
1明確問(wèn)題解決主體
現行養老保障體系建立之初就以企業(yè)和個(gè)人預籌形式回避了制度過(guò)渡經(jīng)費真正承付者的責任，試圖以高比例的繳費率，通過(guò)個(gè)人賬戶(hù)形式，在體系長(cháng)期運作下消化制度轉軌成本。這樣做實(shí)際上推卸了政府在制度轉軌過(guò)渡階段所應擔負的歷史責任。首先，在計劃經(jīng)濟和經(jīng)濟改革初期，政府施行的收入分配政策，將勞動(dòng)者必要勞動(dòng)應計入職工工資的養老保障收入以利稅形式上繳國家財政，而政府并未將此形成養老保障基金進(jìn)行積累。卻以國家財政支出方式，通過(guò)投資形式融入社會(huì )擴大再生產(chǎn)，形成國有資產(chǎn)。這其中已經(jīng)蘊含了對退休職工的`養老承諾。今天，養老保障已處于償債無(wú)援的困境，政府有責任和義務(wù)承擔對這部分人員的“歷史欠債”償付，做實(shí)養老金給付。其次，對于“新人”、“中人”做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)資金缺口。在今天，事實(shí)業(yè)已證明通過(guò)體系自身運行方式不但已無(wú)法縮小、填平現有空賬規模，且有愈滾愈大趨勢．基于養老保障是關(guān)系著(zhù)中國社會(huì )和諧穩定、經(jīng)濟可持續發(fā)展的大事，政府應當承擔起應有的責任。最后，由于現行養老保障體系所面臨的困境和以及未來(lái)所可能產(chǎn)生的財務(wù)危機均來(lái)自于制度設計之初就對過(guò)度經(jīng)費的支付安排沒(méi)有給予明確，政府理應承擔起其應有的責任。
2．落實(shí)問(wèn)題解決模式
基于對中國現時(shí)具體國情、經(jīng)濟發(fā)展狀況以及中國經(jīng)濟體制、養老保障體制演變歷史的具體分析，目前，中國通過(guò)推遲退休年齡、改變養老金給付的調整指數等養老保障制度參數調整來(lái)縮減制度轉軌成本規模的問(wèn)題解決模式可被認為空間極為有限，解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的根本方式是落實(shí)消化轉軌成本的資金來(lái)源。鑒于對外改革開(kāi)放以來(lái)，中國對外經(jīng)濟貿易具有強勁增長(cháng)趨勢，長(cháng)期的國際收支順差使中國積累了數額殷實(shí)的外匯儲備，在維持中國現有國際貿易支付規模、且考慮到外匯體制改革所需外匯儲備，中國現存外匯儲備在支付所需之后仍有數額巨大結余，這為動(dòng)用國家外匯儲備彌補制度過(guò)渡經(jīng)費、縮小制度資金缺口規模提供了極為樂(lè )觀(guān)的想象空間，并可望形成消化制度轉化成本的主要資金來(lái)源。同時(shí)，近幾年，國家財政赤字在財政收入快速增長(cháng)的作用下呈現出明顯下降趨勢，如果再通過(guò)對占財政總支出40％左右的基本建設和行政費用支出的壓縮調整形成重新分割財政蛋糕的余地，則動(dòng)用國家財政支付彌補部分過(guò)渡經(jīng)費就有可望實(shí)現的余地。同時(shí)，再輔之國有資產(chǎn)變現，形成三項財力措施合力并用之勢。那么，一次性解決制度過(guò)渡經(jīng)費問(wèn)題就有希望成為可望的現實(shí)。鑒于外匯儲備、國家財政和國有資產(chǎn)的所有權、支配權均在政府控制之下。因而，政府必須在消化制度過(guò)渡成本問(wèn)題上承負主要職責。"
3．問(wèn)題解決實(shí)現方式
第一，對于空賬問(wèn)題的化解以分賬管理方式實(shí)現。首先應以空賬規模不再擴展為基本前提，在養老保障體系中建立起阻斷機制，制定分賬管理制度，單獨處理不同賬戶(hù)，以切斷“空賬”的傳導機制。具體操作實(shí)踐過(guò)程是：社會(huì )保障機構首先將目前管理的個(gè)人賬戶(hù)劃分為新舊兩賬。采用不同管理方式對新舊兩賬進(jìn)行處理。具體操作過(guò)程：“老人”養老金賬戶(hù)劃入舊賬戶(hù)之列，并按照歷史方法計算養老金受益水平。融資方式是一次性充實(shí)最為可取，以免遺留后患。而對于分賬前曾為“老人”做過(guò)養老金代際轉移支付的，即目前“空賬”的承載者“新人”和“中人”的個(gè)人賬戶(hù)，社會(huì )保障機構應以一個(gè)特定時(shí)間的為限，將其管理的個(gè)人賬戶(hù)具體劃分為新舊兩賬。持有人的新賬戶(hù)實(shí)行完全的基金積累制，且不能再做代際養老金轉移支付和填充自身舊賬戶(hù)尚未支付的養老金承諾。對于持有人的舊賬戶(hù)，如果是因為對“老人”的代際轉移支付而形成空賬的，其化解方式也是選擇一次性支付充實(shí)為佳。此前“空賬”中的積累不足部分應全部保留在舊賬戶(hù)上，杜絕向新賬戶(hù)做轉移填實(shí)之用。按此設想，有可能使“空賬”問(wèn)題不再無(wú)限期地向未來(lái)推移而制約了空賬規模的擴展，甚至有望使空賬問(wèn)題得到深程度的化解。對此，政府必須動(dòng)員一切可能的支付能力，落實(shí)資金來(lái)源，采用合理有效的支付方式注資養老保障，以支持轉軌成本化解方式的實(shí)現。同時(shí)，政府應建立相應的管理制度，用規章制度形式作為嚴格約束，以保證分賬管理順利進(jìn)行并形成有效機制。
第二，將養老保障制度轉軌所形成的一切轉軌成本，以劃分為存量和增量方式給予實(shí)現化解。存量，即目前已形成的近萬(wàn)億元的個(gè)人賬戶(hù)空賬，這部分由于中國經(jīng)濟體制的歷史演變、養老保障制度的轉換以及新養老保障制度本身的運行機制而形成的轉軌成本，政府不能再持走著(zhù)看的態(tài)度，期望通過(guò)體系自身磨合給予化解而將問(wèn)題晾之高閣。因為，一是個(gè)人賬戶(hù)資金屬于個(gè)人財產(chǎn)，政府對“老人”因歷史原因而形成的“歷史負債”；對“新人‘中人”因資金挪用而形成的空賬。政府均負有不可推卸的直接責任；二是“空賬”問(wèn)題所造成的財務(wù)危機已危及到現行養老保障的有效運行，對體制改革的實(shí)質(zhì)性產(chǎn)生了極大影響并遺留了后患。所以，政府必須動(dòng)員一切可動(dòng)用的財政資源，特別是利用現時(shí)儲備殷實(shí)的外匯儲備作為注資主線(xiàn)，輔之國家財政和國有資產(chǎn)變現形成集中財源，在一定限期內，以刻不容緩的態(tài)度、合理有效的方式一次性注資養老保障，充實(shí)養老資金缺口，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，并保證今后個(gè)人賬戶(hù)資金獨立運營(yíng)，不再挪動(dòng)。以免日后形成更為嚴峻、更富有剛性、解決更為艱難的問(wèn)題。
制度轉軌必然要產(chǎn)生轉軌成本，并且制度轉軌而形成的養老金隱性債務(wù)是逐步顯性化的，個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)后，養老保障體系在一定時(shí)期內仍然存在收支差額而形成制度轉軌成本增量。對于這部分轉軌成本，如不隨時(shí)隨地給予解決消化，日積月累也會(huì )形成數目驚人的成本歷史積累，從而對既存養老保障體系產(chǎn)生肖極影響。但由于這部分成本相對于今天的空賬規模，在數量上是極為有限的。只要使之不形成積累，政府就可借助國家財政轉移支付和國有資產(chǎn)變現，輔之養老保障體系參數適當微量調整隨時(shí)消化解決。鑒于中國現行養老保制度實(shí)行的是省級統籌，對于各省每年產(chǎn)生的轉軌成本，可由省屬?lài)衅髽I(yè)資產(chǎn)減持、地方財政和國家財政按一定比例共同承擔。中央所屬?lài)衅髽I(yè)資產(chǎn)減持的一部分可劃人者社會(huì )保障基金，以形成殷實(shí)的資金儲備，為更好地應對中國即將來(lái)臨的人口老齡化高峰提供有效的資金支持。
三、解決養老問(wèn)題的步驟
擺脫現行養老保障體系所面臨的困境、建立和完善未來(lái)的養老保障、解決中國養老問(wèn)題是一項系統工程，解決問(wèn)題的步驟應分為長(cháng)期和短期。短期問(wèn)題是政府單獨承擔現有退休人員以及新制度啟動(dòng)前退休人員的養老金支付。做實(shí)因資金挪用做空的個(gè)人賬戶(hù)。目前解決這一問(wèn)題要比前些年解決可能性加大。因為，通過(guò)國有企業(yè)股份制的改革、財政收入的增加和外匯儲備的積累，集中了數額可觀(guān)的國家財富。這為政府動(dòng)用國家財產(chǎn)注資養老保障，解決養老問(wèn)題提供了堅實(shí)的財源基礎。所以，政府應借助于這一有利形勢，加速著(zhù)手解決中國養老保障體系目前所面臨的問(wèn)題，化解養老問(wèn)題對中國經(jīng)濟和社會(huì )產(chǎn)生的消極影響。
由于目前中國養老保障制度實(shí)行的是省級統籌，所以中央和地方政府應當進(jìn)行協(xié)商，解決成本分攤問(wèn)題。因中國各省經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支狀況以及養老保障負擔等方面存在較大差異，在分攤轉軌成本時(shí)，可根據具體情況存在一定差異，以增加國家財政轉移支付的靈活性。同時(shí)，根據具體隋況適當調整類(lèi)似養老金支付水平、退休年齡等制度參數，應對養老保障體系所面臨的短期困境。
就長(cháng)期而言，應建立一個(gè)基本性質(zhì)與97年類(lèi)似的、全國范圍的養老保障體系。因為現行養老保障制度是省級統籌，其體系運行或是國家推行，或是地方執行。這種各自為營(yíng)、各享其果的分散體系～是使養老保障喪失了資金積累的有效分享和全國范圍內收入再分配功能的展開(kāi)。某些地區的結余或不能及時(shí)有效、或根本沒(méi)有用于彌補其他地區的資金短缺。在缺乏制度約束和地方保護理念的共同作用下，經(jīng)濟發(fā)達地區對共享養老金持有強烈的抵觸情緒，并且隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展水平差異化的加劇，地方政府會(huì )進(jìn)一步反對養老資金的共享。其原因是可能使資金轉移到經(jīng)濟欠發(fā)達地區；二是由于各地區經(jīng)濟發(fā)展水平不同，使得人們收入水平存在較大差異。因而造成各地區養老金費用繳存比例和養老金給付金額差別極大。并且這種差別可能會(huì )進(jìn)～步加劇。經(jīng)濟發(fā)達地區人口只要繳納較低比例的養老保險就能獲得較高的收益。這一現象將加劇地區收入的不平衡。同時(shí)，這一現象使流動(dòng)人口的養老保險的繳納和養老金給付形成很多問(wèn)題。這對于存在數目極大流動(dòng)人目的中國，無(wú)疑對提高制度覆蓋率、擴大資金來(lái)源將產(chǎn)生極為不利的影響。所以，短期內集中可動(dòng)員力量解決養老問(wèn)題的主要障礙，滿(mǎn)足一個(gè)更為急切的需求。而建立全國范圍的養老保障體系是中國解決養老問(wèn)題的長(cháng)遠規劃，并且這一新的養老保障體系是能夠覆蓋城鄉所有就業(yè)人口，具有資金共享、收入再分配功能的完善體系。同時(shí)，新體制還應具備可使養老保險保持l5年至20年的長(cháng)期積累，通過(guò)這段時(shí)間的積累，新體制下的個(gè)人賬戶(hù)將有充分的資金，可保證體制長(cháng)期運行。
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