失地農民問(wèn)題的根源是土地征用制度演講稿
一、失地農民的總體狀況
(一)失地農民的數量
我國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和經(jīng)濟發(fā)達地區。國家統計局2003年在全國開(kāi)展了失地農民的調查，調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶(hù)為主要對象，共調查了2942戶(hù)。在這2942戶(hù)中，人均耕地在0.3畝以上的有442戶(hù)，約占調查總戶(hù)數的15；人均耕地不足0.3畝的有1237戶(hù)，約占42，完全喪失耕地的有1263戶(hù)，約占43。
目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬(wàn)-300萬(wàn)畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著(zhù)每年大約有250萬(wàn)到300萬(wàn)農民變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬(wàn)畝，多數研究者估計，至少有3400萬(wàn)農民完全失去土地或部分失去土地。
這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，但地方政府違規征占土地屢禁不止。據衛星遙感資料，違規用地數量一般占用地總量的20-30以上。許多專(zhuān)家估計，目前失地或部分失地農民的數量可能達4000萬(wàn)-5000萬(wàn)人。如果違規用地得不到控制失地農民還要大大增加。
(二)我國失地農民主要集中在大中城市的郊區，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區失地農民人數也較多
近20年來(lái)，上海市共征用、使用土地約144萬(wàn)畝，失地農民的總數已超過(guò)百萬(wàn)。1993年以來(lái)，北京市失地農民累計達33萬(wàn)。浙江省紹興縣被征地農民占農村人口的28.2。
二、失地農民的就業(yè)和生活狀況
(一)在計劃經(jīng)濟時(shí)期，對失地農民采取了“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，要求由企業(yè)自行安置征地農業(yè)人員，但已安置的征地勞動(dòng)力相當一部分實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。
上個(gè)世紀90年代中期以來(lái)，一些企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農民首先受到?jīng)_擊。目前，上海市已安置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近30的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，1993年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有1100余人，從目前情況看，除少數安排在環(huán)衛、公交和房管部門(mén)外，其他獲得就業(yè)安置人員90以上都已下崗、失業(yè)。
(二)90年代以后，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業(yè)。自謀出路的失地農民，就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境
隨著(zhù)城市建設和經(jīng)濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業(yè)市場(chǎng)也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)和公共設施建設等非生產(chǎn)性項目的越來(lái)越多。這類(lèi)項目單位沒(méi)有能力安置征地農民，“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則已經(jīng)難以執行，各地開(kāi)始探索新的安置模式，即征地時(shí)一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱(chēng)為貨幣補償。按政策規定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬(wàn)-3萬(wàn)元不等的一次性補助費。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的歡迎。上海市先后共有8.32萬(wàn)征地勞動(dòng)力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動(dòng)力總量近1／4。從全國來(lái)看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位，目前相當一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。無(wú)錫市失地農民中處于勞動(dòng)年齡段的有21.07萬(wàn)人，其中有固定工作的占59.7，沒(méi)有工作或只有臨時(shí)工作的占40.3。
調查表明，2942個(gè)失地農戶(hù)共有7187名勞動(dòng)力，其中征地時(shí)安置就業(yè)的僅約占勞動(dòng)力總數的2.7；外出務(wù)工的約占24.8；經(jīng)營(yíng)二、三產(chǎn)業(yè)的約占27.3；從事農業(yè)的約占25.2；賦閑在家的約占20。
(三)征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍
土地被征用后，多數離城鎮較近的農戶(hù)，收入不同程度地有所增長(cháng)，主要得益于有較多外出務(wù)工機會(huì )。有些農戶(hù)能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng )業(yè)，生活穩定并有所提高。然而失去土地后生活水平下降的現象卻相當普遍。收入減少的農產(chǎn)，大多是傳統農業(yè)地區的純農業(yè)戶(hù)。他們除了農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，基本沒(méi)有其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著(zhù)下降。湖北的調查戶(hù)中約有56的農產(chǎn)收入水平下降。河南開(kāi)封縣調查戶(hù)中有83收入水平下降。福建調查戶(hù)的生活水平下降幅度約為17。陜西下降了16。廣西下降了5。江蘇調查戶(hù)中生活水平下降的農產(chǎn)約占33。
三、失地農民的社會(huì )保障
(一)實(shí)行貨幣補償后，失地農民自行解決養老、醫療、失業(yè)等社會(huì )保險待遇，從總體上看，失地農民社會(huì )保障覆蓋面窄，保障水平低
在北京市自謀職業(yè)的失地農民中，自己繳費參加養老保險的不到1／3，而醫療保險和失業(yè)保險的參保率更低。無(wú)錫市失
地農民參加各種養老保險的僅占失地農民總數的15。
(二)一些經(jīng)濟發(fā)達地區和大中城市為解決失地農民的生活保障問(wèn)題進(jìn)行了探索
浙江省在全國率先建立失地農民社會(huì )保障，被征地農民通過(guò)參加基本生活保障、養老保險等方式，已有52萬(wàn)人納入社會(huì )保障范圍，其中符合條件的15萬(wàn)已按月領(lǐng)取。浙江省做法可歸納為三類(lèi)：一是生活保障型。定位在最低生活保障與基本養老保險之間。實(shí)際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個(gè)人繳費標準分別為3.6萬(wàn)元、3.3萬(wàn)元、3萬(wàn)元、1.6萬(wàn)元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出資。二是社會(huì )保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。此種方法嘉興市市區已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動(dòng)社保部門(mén)，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會(huì )保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮職工基本養老保險；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補助費。
以上三種做法各有特點(diǎn)。社會(huì )保險與生活保障結合型優(yōu)點(diǎn)突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動(dòng)年齡段人群專(zhuān)設生活保障予以解決；又著(zhù)眼長(cháng)遠對接，對較多的勞動(dòng)年齡段人群按統一制度納入城鎮社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實(shí)現基金收支平衡。
(三)失地農民無(wú)法享受與城市居民同樣的社會(huì )保障
從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會(huì )保障待遇。他們既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì )保障，處于社會(huì )保障的真空地帶。失地農民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來(lái)越受到?jīng)_擊。許多家庭是靠征地款來(lái)維持生計，過(guò)幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒(méi)有保障。土地既是農民的基本生產(chǎn)資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前社會(huì )保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著(zhù)農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì )保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會(huì )穩定。
四、解決失地農民問(wèn)題的建議
失地農民問(wèn)題引發(fā)的社會(huì )矛盾不斷加劇，真正的原因是我國土地征用制度存在重大缺陷�，F在土地征用制度形成于計劃經(jīng)濟時(shí)代，其主要特征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機制，由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^(guò)程不是一個(gè)平等的產(chǎn)權交易過(guò)程，基本上是一個(gè)行政強制性的過(guò)程。低價(jià)征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒(méi)有使農民富裕，而是造成了大批農民失地失業(yè)；不僅沒(méi)有縮小城鄉差距，而是擴大了社會(huì )不公。
從根本上解決失地農民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，既要滿(mǎn)足城市住房和非農業(yè)用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，妥善的安置。
(一)嚴格控制農業(yè)用地轉為非農業(yè)用途
中央政府提出要實(shí)行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀(guān)目標是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿(mǎn)足未來(lái)人口高峰時(shí)16億人口的糧食需求所需的耕地數量。這個(gè)耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農田”�！盎巨r田”是指國家按照一定時(shí)期人口和社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展對農產(chǎn)品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。這些基本農田未經(jīng)國務(wù)院批準，禁止轉為他用。但是，地方政府采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批，耕地異地平衡，買(mǎi)賣(mài)非農用地指標等等，致使中央政府提出的耕地保護制度的政策難以落到實(shí)處。
(二)以保障農民權益為核心改革征地制度
一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權地位�，F有的土地產(chǎn)權劃分為城市土地(國有、不同租期的長(cháng)期租用)和農村土地(集體所有、通常為30年的承包合同)。集體的土地必須首先轉化為國有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農業(yè)用途。因此，集體所有和國有土地的法律權利不同。從法律上講，公有產(chǎn)權與私有產(chǎn)權、集體產(chǎn)權與國有產(chǎn)權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產(chǎn)權侵犯集體產(chǎn)權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒(méi)有處分權，不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質(zhì)。由集體土地變?yōu)閲彝恋氐倪^(guò)程，不應是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而應是一個(gè)平等的財產(chǎn)權利交易過(guò)程。必須完善有關(guān)法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產(chǎn)權的平等性。
我國現行法律中所說(shuō)的“集體所有”，就是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會(huì )或村集體經(jīng)濟組織。農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不能按份分割農地的所有權�！凹w產(chǎn)權”的這一特征，使集體與農民的權益關(guān)系變得模糊：誰(shuí)真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。在這種情況下，土地在農民不知情時(shí)被村干部出賣(mài)。要推進(jìn)農村集體經(jīng)濟股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產(chǎn)核資折股，量化到農民個(gè)人，組建村級股份合作社，讓每一個(gè)村民擁有一份相應的股權。
二是保證國家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權。在多數國家和地區，工商業(yè)等營(yíng)利性用地只能通過(guò)購買(mǎi)獲得。土地出售的價(jià)格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當事人之間協(xié)商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專(zhuān)門(mén)為一般營(yíng)利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強制性的征地權。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。
三是對農民給予公平的補償。國外土地征用補償的內容，包括地價(jià)補償、地上物(土地改良物)補償及其他補償。各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場(chǎng)價(jià)格補償，即以被征用土地征用時(shí)在公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補償標準；有的'是按裁定價(jià)格補償，即按法定征用裁判所或土地估價(jià)機構裁定或估定的價(jià)格補償；有的則是按法定價(jià)格補償，指按法律規定的基準地價(jià)或法律條文直接規定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對失地農民進(jìn)行補償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實(shí)保護農民利益，征地補償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據，不能以侵害農民利益為代價(jià)降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產(chǎn)資料的補償和對生活保障的補償。
四是完善征地程序，保證在征用農民土地過(guò)程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質(zhì)疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問(wèn)題與土地權利人進(jìn)行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專(zhuān)門(mén)的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過(guò)程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。
(三)允許農村集體非農建設用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉
根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現實(shí)。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過(guò)開(kāi)發(fā)商和土地所有者進(jìn)行平等的談判，讓土地所有者——農民集體經(jīng)濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產(chǎn)權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權、一個(gè)市場(chǎng)”，統一管理，實(shí)現集體土地與國有土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長(cháng)期穩定的收益。
(四)廣開(kāi)渠道促進(jìn)失地農民就業(yè)
一是建立健全失地農民再就業(yè)培訓機制。各級政府拿出一部分土地出讓金專(zhuān)門(mén)用于失地農民的定期再就業(yè)培訓。政府在貸、稅收、場(chǎng)地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng )業(yè)的失地農民應提供優(yōu)惠政策。金融部門(mén)應適當放寬信貸條件，降低貸門(mén)檻，鼓勵和扶持失地農民發(fā)展生產(chǎn)。失地農民申請個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，在一定年限內享受城鎮下崗工人的稅費待遇等。
二是建立留地安置制度。由村民組織自主開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，對土地征用面積超過(guò)一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下
的土地建設自有廠(chǎng)房或開(kāi)發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項目，使農民有長(cháng)期穩定的收入。對于城郊的農民而言，出租房屋已經(jīng)成為他們一個(gè)穩定的收入來(lái)源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內，也有這一類(lèi)的政策。南京、成都的標準是給每人無(wú)償提供35平方米，銀川是每戶(hù)100平方米。除此之外還允許被安置農民按建筑成本多購買(mǎi)一定面積的房屋。杭州在制定對失地農民的政策中規定，除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問(wèn)題。有條件的可建設一戶(hù)兩套(人均40—50平方米建筑面積)的新農村公寓，既解決農民的住房問(wèn)題，又能為其提供出租房，增加生活來(lái)源�！俺反褰ň印钡�，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產(chǎn)權證，允許進(jìn)入市場(chǎng)交易。
(五)建立失地農民社會(huì )安全網(wǎng)
為失地農民建立社會(huì )保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價(jià)一部分發(fā)放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會(huì )保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會(huì )保障基金，這是建立農民社會(huì )保障基金的主要來(lái)源。被征地的集體經(jīng)濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會(huì )保障基金。
建立失地農民社會(huì )安全網(wǎng)，應允許各地因地制宜，制定具體實(shí)施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會(huì )養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會(huì )保障，也可以鼓勵失地農民參加商業(yè)保險。
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