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專(zhuān)家稱(chēng)個(gè)稅改革真正實(shí)行恐需三到五年
近期，有關(guān)個(gè)稅改革的消息不斷，綜合計征、個(gè)稅起征點(diǎn)、個(gè)人信息收集等成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，中國青年報記者采訪(fǎng)了中國財稅法學(xué)研究會(huì )副會(huì )長(cháng)、中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文。
征管能力欠缺，進(jìn)一步放大了稅制本身的缺陷
中國青年報：我國從“九五”時(shí)期就開(kāi)始探索個(gè)稅改革，然而迄今，雖然各方都對個(gè)稅改革進(jìn)行了廣泛深入的探討，但卻未有突破性的進(jìn)展。您認為個(gè)稅改革的阻力主要有哪些?
施正文：個(gè)稅改革沒(méi)有實(shí)現突破性進(jìn)展的原因有三個(gè)。其一，我們應賦予個(gè)人所得稅什么樣的功能，這一點(diǎn)沒(méi)有達成共識。個(gè)稅到底是應該增加財政收入?還是應該調節社會(huì )財富的分配?雖然這兩者都是個(gè)稅所具備的功能，但是兩者如何平衡，側重哪一方面，這些并沒(méi)有形成精準的共識。
其二，個(gè)人所得稅在分配公平上到底能發(fā)揮什么樣的作用還有待考量。如果調節力度過(guò)大，可能會(huì )對經(jīng)濟發(fā)展造成損害，導致資本、技術(shù)、人員外流。這目前也是我們的一個(gè)困惑。在經(jīng)濟全球化的背景下，資本、技術(shù)、人員是沒(méi)有國界的，各國之間的稅制存在競爭關(guān)系，一個(gè)國家稅收政策的制定，已經(jīng)不是關(guān)起門(mén)來(lái)自己討論的事情，要考慮到國際稅收環(huán)境。
第三，從理論層面來(lái)講，政府到底應該對收入分配進(jìn)行怎樣的調節?政府在這方面有多大的功能?市場(chǎng)能否解決收入分配的問(wèn)題?分配問(wèn)題是在二次分配中出現，還是在一次分配中問(wèn)題更突出?這些問(wèn)題也沒(méi)有形成共識上的最大公約數。
最后，個(gè)稅作為重要稅種，因為覆蓋的人群廣，影響面大，故而在其他稅種之后才開(kāi)始改革。營(yíng)業(yè)稅改增值稅后更加突出了個(gè)稅改革的重要性，這也是個(gè)稅改革不斷被提及但仍沒(méi)有突破性進(jìn)展的原因。
中國青年報：有消息稱(chēng)，個(gè)稅改革將實(shí)行分類(lèi)與綜合相結合的改革方向，目的是為了避免目前分類(lèi)征收產(chǎn)生的問(wèn)題，那么分類(lèi)征收主要有哪些弊端?
施正文：分類(lèi)稅制是以效率為優(yōu)先，在公平性方面有所不足。首先，現行個(gè)人所得稅法將個(gè)人所得分為11類(lèi)，每類(lèi)所得的扣除標準、適用稅率和計稅方法都不同，導致不同所得之間的稅負不公平，同時(shí)還為納稅人通過(guò)轉換所得類(lèi)別進(jìn)行避稅提供了空間。
其次，稅率結構也不合理，工資薪金所得的累進(jìn)稅率高于利息、股息、紅利、特許使用費等資本所得適用比例稅率，導致勞動(dòng)所得的稅負有時(shí)會(huì )高于非勞動(dòng)所得。45%的最高邊際稅率不僅稅負過(guò)高，降低工作積極性，由于征管難度大，其實(shí)際征收效果也不佳，反而使高工薪者稅負降低。
再者，現行費用扣除沒(méi)有考慮納稅人贍養情況、健康狀況、住房情況等家庭負擔因素，而是采用“一刀切”的辦法，沒(méi)有體現每個(gè)納稅人的個(gè)性化要求。
最后，征管能力欠缺，進(jìn)一步放大了稅制本身的缺陷，導致個(gè)人所得稅出現了“逆向調節”。由于工資薪金所得收入透明，實(shí)行代扣代繳，征管較為到位;而高收入者的收入多為利息、股息、財產(chǎn)轉讓所得等資本所得，收入渠道多而隱蔽，在源頭的把控上比勞動(dòng)所得難度大，偷逃稅的問(wèn)題比較嚴重。征管執法中的不平等，出現了富人比窮人少納稅的情況。
對于綜合征收中生計費用扣除，應當摒棄現行“一刀切”的定額或定率扣除制度
中國青年報：實(shí)行分類(lèi)與綜合相結合的混合稅制之后，如何調整貧富差距?
施正文：從稅收理論上來(lái)說(shuō)，不同稅種作為政策工具在收入分配和結構調整中的作用是以其收入規模為基礎的，如果個(gè)人所得稅的收入規模很小，即使其全部由高收入階層負擔，對整個(gè)收入分配調節作用也有限。目前我國個(gè)人所得稅規模偏小，比重偏低，征收面偏窄，調節力度非常有限，嚴重制約了其收入分配功能的發(fā)揮，也不能起到調節經(jīng)濟的內在穩定器功能。
我認為，改革之后，我國的個(gè)人所得稅將在公平上發(fā)揮主要作用。在分類(lèi)與綜合相結合的混合稅制下，勞動(dòng)所得會(huì )被納入綜合征收。未來(lái)的改革，我們將會(huì )對勞動(dòng)所得實(shí)行綜合征收，我建議這部分所得的最高邊際稅率(邊際稅率指征稅對象數額的增量中稅額所占的比率——編者注)應降到30%。目前的最高邊際稅率是45%，造成的后果是稅率太高征不到，反向刺激逃稅，移民避稅。如果我們能把最高邊際稅率降下來(lái)，就能提高納稅的遵從度，降低稅務(wù)風(fēng)險，實(shí)際上高收入人群繳的稅更多。
其次，還要減輕中低收入者的稅負。目前，工資薪金所得應稅額在1500元以下才能適用3%的稅率，使用范圍過(guò)窄，將來(lái)我們可以把3%的適用范圍擴大，比如說(shuō)4000元以下都可適用，讓低收人者的稅負更低。
目前的個(gè)稅制度之所以在調節分配上不力，主要是因為制度不能落地，不能實(shí)際操作，形式上似乎調節力度很大，現實(shí)當中不僅調節不到，還會(huì )出現反向的問(wèn)題，所以改革后的稅收制度一定要落地。
中國青年報：是否會(huì )降低勞動(dòng)所得稅負，提高資本所得稅負?
施正文：前面講到，一個(gè)國家稅收政策的制定，不僅要考慮分配公平，還要考慮提升國家稅制的競爭力，考慮對經(jīng)濟發(fā)展的作用以及征管的可行性，從而采用有差異的稅收政策。
從全球看，各個(gè)國家之所以對資本所得使用較低的稅率，一是從經(jīng)濟效率考慮。資本是社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的基礎，是經(jīng)濟增長(cháng)的重要要素，解決的是把整個(gè)蛋糕做大的問(wèn)題，沒(méi)有經(jīng)濟的發(fā)展，貧困問(wèn)題、公平問(wèn)題也解決不了。第二，要考慮到各個(gè)國家稅制的競爭關(guān)系。目前，各個(gè)國家對資本所得都使用較低的稅率，特別是對長(cháng)期資本投資，都提供比較優(yōu)惠的稅率。在這種情況下，如果我國對資本所得征收較高的稅率，就容易造成資本、技術(shù)、人員外流。
中國青年報：同樣的收入水平在不同的地方購買(mǎi)力并不一樣，個(gè)人所得稅是否會(huì )考慮地區差異，設定富有彈性的稅率?
施正文：這個(gè)是不宜采用的。個(gè)人所得稅的稅基高度是流動(dòng)的，稅收政策必須要高度統一，才能促進(jìn)全國統一市場(chǎng)的形成以及人員、技術(shù)、資本的流動(dòng)。
中國青年報：我國區域之間、城鄉之間、一線(xiàn)大城市與二三線(xiàn)城市之間發(fā)展不平衡，贍養老人的支出、子女教育支出以及按揭貸款利息支出都會(huì )存在較大差異，每個(gè)家庭所要承受的實(shí)際負擔難以把握，這給稅前扣除帶來(lái)了極大的核算困難，改革中的稅前扣除標準如何把握?
施正文：費用扣除制度的核心是生計費用扣除，是納稅人維持基本生活所支付的費用。我國對于綜合征收中生計費用扣除，應當摒棄現行“一刀切”的定額或定率扣除制度，采用基礎扣除和特別扣除相結合的個(gè)別扣除法，以反映納稅人的實(shí)際情況，體現“以人為本”精神。
具體來(lái)講，基礎扣除是維持個(gè)人基本生計費用的扣除，以個(gè)人為單位確定扣除數額�；A扣除除了個(gè)人基礎扣除，還包括撫養基礎扣除，即納稅人個(gè)人撫養小孩和贍養老人的扣除(無(wú)工作配偶也適用撫養扣除)，并應當適用與個(gè)人基礎扣除相同的標準。比如聯(lián)合申報納稅的一對夫婦撫養了一個(gè)孩子，則他們可以得到 3份基礎扣除。
在標準的把控上，基礎扣除標準應當遵循最低生活費用不課稅原則，為了使最低生活費用量化，應當對居民基本消費支出進(jìn)行統計調查和科學(xué)測算，為基礎扣除標準的確定提供實(shí)證依據。
特別扣除(專(zhuān)項扣除)是考慮納稅人個(gè)人和家庭特殊情況的社會(huì )福利性扣除，包括經(jīng)營(yíng)性扣除、繳納的社會(huì )保障費用、大病醫療支出中個(gè)人承擔的部分、全日制教育學(xué)費支出、住房貸款利息或租金支出等。另外，納稅人發(fā)生的與雇傭活動(dòng)有關(guān)的費用，例如交通通訊費用、尋找工作費用、沒(méi)有被報銷(xiāo)的商業(yè)費用、為提升勞動(dòng)技能而參加教育培訓支付的費用等，也應當包括在特別扣除之內。
為了尋求公平和效率的統一，對于特別扣除可以借鑒美國的做法，由納稅人選擇適用標準扣除或分項扣除。標準扣除具有統一的扣除限額，不需要納稅人提供憑證;分項扣除需要逐項列出支出費用，并提供相應憑據。這樣通過(guò)實(shí)行綜合稅制改革，大幅度提高費用扣除標準，將大多數工薪階層排除在納稅人之外，對高收入者實(shí)行自行申報。
分類(lèi)與綜合征收方式相結合之后，納稅人需要自行申報
中國青年報：不少人表示對個(gè)稅的去向不清楚，改革之后如何做到更加公開(kāi)透明?
施正文：分類(lèi)與綜合征收方式相結合之后，納稅人需要自行申報，直接和稅務(wù)機關(guān)聯(lián)系，將會(huì )更加關(guān)注自己的納稅狀況和我國的稅收政策。不僅關(guān)注到征收是否做到公平，還將關(guān)注稅收的使用情況以及效果。所有納稅人都有權利對政府收支活動(dòng)進(jìn)行監督，這就要求我們加快政府改革，做到預算更加規范透明，財政資金的使用也要更加高效，向民生財政轉型。
財稅制度是提升國家治理水平的核心工具，通過(guò)直接稅讓公民參與到公共活動(dòng)中，行使其公民權利。財稅是國家治理的基礎和支柱，是我們國家走向現代化、法治化的突破口，在未來(lái)的改革中扮演一個(gè)關(guān)鍵角色。
中國青年報：實(shí)行分類(lèi)與綜合相結合的個(gè)稅計征需要建立完善的個(gè)人信息平臺、進(jìn)一步提高征管水平，我國目前是否具備相應的條件?
施正文：個(gè)稅改革真正實(shí)行恐怕需要3到5年時(shí)間。如果在這段時(shí)間內，我們各方面的工作做得扎實(shí)，我認為是能具備相應條件的。
首先，稅收征管法要修訂。個(gè)人所得稅是最大的直接稅，直接稅改革的難度、影響的深度和廣度非常大。個(gè)稅征收需要掌握大量的涉稅信息，監控難度也很大，要求政府具有較高的治理水準�，F行的稅收征管法沒(méi)有建立第三方涉稅信息提供制度，稅收征管法的修訂還需要一兩年時(shí)間，如果在2017年能通過(guò)，就已經(jīng)非常理想。個(gè)稅改革一定是在稅收征管法實(shí)施之后進(jìn)行。
其次，建立個(gè)人的納稅人識別號和第三方涉稅信息提供制度。在我們的稅收征管法里就有納稅人識別號，原來(lái)只是適用于企業(yè)，將來(lái)要擴大到自然人。目前我們的個(gè)稅主要是代扣代繳，將來(lái)要實(shí)行直接稅，如果達到納稅標準，要求納稅人自己申報。識別號是個(gè)人終身不變的、唯一的號碼，用來(lái)歸集個(gè)人的兩類(lèi)信息，一是個(gè)人的基本信息，包括姓名、年齡、住址等。二是稅基信息，包括各類(lèi)收入、財產(chǎn)等，這兩類(lèi)信息都要歸集到納稅人識別號中。識別號通過(guò)多種途徑歸集個(gè)人信息，包括納稅人申報、扣繳義務(wù)人提供、第三方提供、支付方提供以及工商、海關(guān)、不動(dòng)產(chǎn)部門(mén)、金融機構等提供。這些信息可以共享，最后都要匯集到稅務(wù)機關(guān)，稅務(wù)機關(guān)建立納稅人個(gè)人賬戶(hù)，這些信息都放在個(gè)人賬戶(hù)中，然后進(jìn)行分類(lèi)和綜合的計征。稅務(wù)機關(guān)應當抓緊建立個(gè)人收入財產(chǎn)信息工作機構，實(shí)質(zhì)性地著(zhù)手開(kāi)展基礎工作。
個(gè)人稅號可以有效避免偷稅漏稅現象，將來(lái)還要要求納稅人在經(jīng)濟活動(dòng)當中用到識別號，包括簽訂合同、購買(mǎi)保險、領(lǐng)取社保、買(mǎi)房等都要使用識別號。這樣一個(gè)制度的建立，不通過(guò)法律來(lái)規范強制實(shí)施是不行的，稅收征管法修訂草案里已經(jīng)提到了這個(gè)問(wèn)題。
另一方面，目前我們的信息碎片化、信息孤島、各自為政的現象阻礙了政府職能的有效行使。所以目前在推進(jìn)政府信息建設，這就為個(gè)稅改革提供了條件。個(gè)稅改革對政府改革提出了要求，由于這種互動(dòng)的、整體的改革的推動(dòng)，未來(lái)的個(gè)稅改革并不難。從信息技術(shù)的角度來(lái)看，個(gè)人的涉稅信息都可以集中起來(lái)實(shí)現信息共享，我們目前之所以沒(méi)有做到，主要是牽涉到部門(mén)利益，政府改革沒(méi)有到位，行政協(xié)助制度沒(méi)有建立起來(lái)，是我們法治建設滯后。這個(gè)問(wèn)題是可以改變的，所以我們要義無(wú)反顧地推進(jìn)改革。我們的中央決策層在這方面有很高的執行力，這都有助于推進(jìn)問(wèn)題的解決。
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