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上海第十三個(gè)五年規劃建議的說(shuō)明全文
關(guān)于《中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議(討論稿)》的說(shuō)明
(2015年12月15日)
楊雄
《中共上海市委關(guān)于制定上海市國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議(討論稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議》)，是在市委常委會(huì )直接領(lǐng)導下研究制定的�，F在，我受市委常委會(huì )委托，向全會(huì )作關(guān)于《建議》起草情況的說(shuō)明。
一、關(guān)于《建議》起草過(guò)程、總體考慮和基本框架
“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會(huì )決勝階段，是上�；窘ǔ伞八膫�(gè)中心”和社會(huì )主義現代化國際大都市決定性時(shí)期。制定和實(shí)施好上�！笆濉币巹澖ㄗh，事關(guān)上海實(shí)現2020年戰略目標，事關(guān)上海長(cháng)遠發(fā)展、可持續發(fā)展。
1.起草過(guò)程。
根據市委、市人大、市政府、市政協(xié)等各方面調研成果和意見(jiàn)建議，按照市委要求，《建議》起草組集中開(kāi)展起草工作。起草期間，市委常委會(huì )、市委專(zhuān)題會(huì )多次審議，研究確定“十三五”發(fā)展指導思想、基本要求、目標任務(wù)和重大舉措�！督ㄗh》初稿形成后，9月底，征求了市委、市人大、市政府、市政協(xié)和市有關(guān)部門(mén)、區縣主要領(lǐng)導同志的意見(jiàn)。11月中旬，在學(xué)習領(lǐng)會(huì )中央“十三五”規劃建議精神和部署要求的基礎上，根據征求意見(jiàn)反饋情況，修改形成《建議》征求意見(jiàn)稿，并廣泛征求市委委員、候補委員和各區縣、各部門(mén)黨委(黨組)的意見(jiàn)，認真聽(tīng)取市人大、市政協(xié)及民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士和社會(huì )各界的意見(jiàn)。起草組本著(zhù)能吸收盡量吸收的原則，認真研究、充分吸收反饋意見(jiàn)，再次修改形成提請這次全會(huì )審議的《建議》。
2.總體考慮�！督ㄗh》通過(guò)后，市政府還要根據《建議》編制“十三五”規劃綱要(草案)，提請市人大審議批準后頒布實(shí)施。因此，《建議》重點(diǎn)是明確發(fā)展目標、思路、重點(diǎn)任務(wù)和重大舉措，突出把方向、謀全局、管大事，全面貫徹中央“十三五”規劃建議精神，深入落實(shí)中央對上海工作的要求，明確提出市委對上海未來(lái)發(fā)展的戰略思考和總體部署。
《建議》始終貫穿一個(gè)總要求，即突出以改革創(chuàng )新為引領(lǐng)發(fā)展的主動(dòng)力，努力當好全國改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng )新發(fā)展先行者。當好改革開(kāi)放排頭兵，就是以經(jīng)濟體制改革為引領(lǐng)，以上海自貿試驗區建設為突破口，堅持先行先試，聚焦制度創(chuàng )新，在深化改革開(kāi)放方面走在全國前列。當好創(chuàng )新發(fā)展先行者，就是努力在推進(jìn)科技創(chuàng )新、實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略方面走在全國前頭、走到世界前列，加快向具有全球影響力的科技創(chuàng )新中心進(jìn)軍，率先走出創(chuàng )新發(fā)展新路。
《建議》全面貫徹五大發(fā)展理念，即以中央明確提出的創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展新理念引領(lǐng)“十三五”發(fā)展。五大發(fā)展理念是重大理論創(chuàng )新，是“十三五”時(shí)期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著(zhù)力點(diǎn)的集中體現，是戰略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的指導方針。全面貫徹新的發(fā)展理念，要緊密聯(lián)系上海實(shí)際，把握精神實(shí)質(zhì)，抓牢關(guān)鍵環(huán)節。推進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展，就是要聚焦創(chuàng )新驅動(dòng)，堅定改革攻堅，實(shí)現經(jīng)濟持續健康發(fā)展。推進(jìn)協(xié)調發(fā)展，就是要精準施策，齊心協(xié)力補好短板，實(shí)現整個(gè)城市高水平均衡發(fā)展和整體資源要素高效利用。推進(jìn)綠色發(fā)展，就是要大力改善生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善相互協(xié)調、相互促進(jìn)。推進(jìn)開(kāi)放發(fā)展，就是要對標高標準國際投資貿易規則，充分利用國際國內兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。推進(jìn)共享發(fā)展，就是要動(dòng)員組織全市人民共謀改革、共促發(fā)展、共建城市，讓改革發(fā)展成果更多、更公平、更實(shí)在地惠及廣大人民群眾。
《建議》緊緊圍繞一個(gè)奮斗目標，即到2020年基本建成“四個(gè)中心”和社會(huì )主義現代化國際大都市，形成具有全球影響力的科技創(chuàng )新中心基本框架。這個(gè)奮斗目標，既與2001年國家批復的上海城市總體規劃相銜接，又與上�？萍紕�(chuàng )新中心建設的階段目標相銜接�！八膫�(gè)中心”和科技創(chuàng )新中心建設目標，體現城市未來(lái)發(fā)展戰略取向和功能定位，更加強調增強全球資源配置能力和提升城市輻射帶動(dòng)作用。社會(huì )主義現代化國際大都市建設目標，體現要在更高水平上全面建成小康社會(huì )，更加重視人民群眾實(shí)際感受，努力使城市讓人民生活更美好。
《建議》重點(diǎn)聚焦“五個(gè)突出”。一是突出提高發(fā)展質(zhì)量和效益，重點(diǎn)強調創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展要整體提速，堅定不移轉方式、調結構，實(shí)現更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續的發(fā)展。二是突出用改革的辦法破解發(fā)展難題，重點(diǎn)強調核心制度和基礎制度創(chuàng )新，特別是加快轉變政府職能，建設有效市場(chǎng)、有為政府，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。三是突出以開(kāi)放促改革、促發(fā)展，重點(diǎn)強調用好用足擴大開(kāi)放的優(yōu)勢和潛能，深度融入經(jīng)濟全球化，整體提升配置全球市場(chǎng)資源和要素的能力。四是突出資源環(huán)境保護從緊從嚴，重點(diǎn)強調補短板、守底線(xiàn)、防風(fēng)險，堅決守好常住人口規模、建設用地總量、生態(tài)環(huán)境、城市安全四條底線(xiàn)。五是突出發(fā)展為民、改善民生，重點(diǎn)強調更加聚焦群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、醫療、社保、養老等領(lǐng)域，更多體現上海民生特點(diǎn)，讓群眾有更多獲得感和更高滿(mǎn)意度。
3.基本框架。在結構上，《建議》主要分三大板塊、八個(gè)部分。第一、第二部分構成第一板塊，屬于總論。第一部分“‘十三五’時(shí)期發(fā)展形勢和指導思想”，總結“十二五”時(shí)期上海發(fā)展取得的重大成就，分析“十三五”時(shí)期上海發(fā)展面臨的機遇和挑戰，提出制定“十三五”規劃的指導思想和基本要求。第二部分“‘十三五’時(shí)期經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的奮斗目標”，提出到2020年的主要目標要求，并結合上海實(shí)際，明確貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念的基本路徑。
第三至第七部分構成第二板塊，屬于分論。主要是根據“十三五”奮斗目標，圍繞五大發(fā)展理念，對“十三五”工作進(jìn)行部署。第三部分“推進(jìn)創(chuàng )新發(fā)展，激發(fā)城市發(fā)展新動(dòng)力”，重點(diǎn)部署全面提升“四個(gè)中心”整體水平、加快科技創(chuàng )新中心建設、著(zhù)力推進(jìn)制度創(chuàng )新三大戰略任務(wù)。第四部分“推進(jìn)協(xié)調發(fā)展，整體優(yōu)化城市發(fā)展格局”，明確指出推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展、推進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展、協(xié)同提升城市建設和管理水平、增強城市文化軟實(shí)力的重要舉措。第五部分“推進(jìn)綠色發(fā)展，改善城市生態(tài)環(huán)境”，突出強調調整淘汰低效落后產(chǎn)能、推進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展、建設和整治生態(tài)環(huán)境、完善體制機制法治保障的基本要求。第六部分“推進(jìn)開(kāi)放發(fā)展，建成開(kāi)放型經(jīng)濟新體制”，概要提出建設開(kāi)放度最高的自貿試驗區、整體提升開(kāi)放型經(jīng)濟發(fā)展水平、積極參與和主動(dòng)服務(wù)長(cháng)三角地區發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶和“一帶一路”建設及全力做好對口支援和合作交流工作的主要思路。第七部分“推進(jìn)共享發(fā)展，更好地保障和改善民生”，從率先實(shí)現教育現代化、努力實(shí)現更加充分更高質(zhì)量的就業(yè)、建立合理有序的收入分配體系、建立更加公平更可持續的社會(huì )保障制度、提升市民健康水平、提供更加普惠便利的養老服務(wù)等方面提出任務(wù)舉措。
第八部分和結束語(yǔ)構成第三板塊。第八部分“加強和改善黨的領(lǐng)導，為實(shí)現‘十三五’規劃提供堅強保證”，從提高黨總攬全局協(xié)調各方的能力、用好用活人才這個(gè)第一資源、強化法治保障、加強和創(chuàng )新社會(huì )治理及調動(dòng)全社會(huì )力量、共建更好的城市五個(gè)方面集中闡述。結束語(yǔ)號召全體黨員和全市人民，開(kāi)拓進(jìn)取，奮發(fā)有為，為完成“十三五”各項目標任務(wù)而努力奮斗。
二、需要重點(diǎn)說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題
《建議》全面貫徹中央要求，結合上海實(shí)際，提出了一系列新的發(fā)展要求和重大舉措�？紤]到十屆市委歷次全會(huì )對科技創(chuàng )新中心、上海自貿試驗區建設和一些重大改革發(fā)展任務(wù)都進(jìn)行了深入研究、專(zhuān)門(mén)部署，這里僅就“十三五”時(shí)期經(jīng)濟增速、資源環(huán)境、“四個(gè)中心”、民生指標等四個(gè)問(wèn)題，再作簡(jiǎn)要說(shuō)明。
1.關(guān)于經(jīng)濟增速。中央“十三五”規劃建議提出了確保到2020年實(shí)現國內生產(chǎn)總值比2010年翻一番的目標。經(jīng)過(guò)測算，從國家看，實(shí)現翻番目標，未來(lái)五年經(jīng)濟年均增長(cháng)底線(xiàn)是6.5%以上。從上�？�，要實(shí)現翻番目標，未來(lái)五年年均增速需達到6.9%左右。要保持這樣的增速，難度不小。主要是未來(lái)一個(gè)時(shí)期全球經(jīng)濟貿易增長(cháng)持續乏力，外需不足，上海經(jīng)濟對外依存度較高，受到影響更大。上�；拘纬闪朔⻊�(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結構，投資增長(cháng)放緩。同時(shí)，環(huán)境資源約束更加趨緊，結構調整力度加大，低附加值的制造業(yè)加快向外轉移。綜合多方面研究成果，“十三五”期間上海經(jīng)濟年均增速可能在6-7%之間。目前，初步考慮提出的目標是年均增長(cháng)6.5%以上。主要有三方面考慮：一要守住底線(xiàn)。上海經(jīng)濟增長(cháng)必須保持必要又有可能達到的速度，大體上與全國保持同步，同時(shí)含金量要更高�！笆濉睍r(shí)期，要用更大力氣頂住經(jīng)濟下行壓力，相機出臺切實(shí)有效的穩增長(cháng)措施。二要留有余地。從實(shí)際出發(fā)，不片面追求GDP增速和總量，為創(chuàng )新發(fā)展、結構調整、經(jīng)濟轉型升級營(yíng)造寬松環(huán)境、留出更大空間。三要提質(zhì)增效�！笆濉卑l(fā)展，既要看速度，也要看增量，更要看質(zhì)量，關(guān)鍵是居民就業(yè)與收入、企業(yè)利潤與效益、城市環(huán)境不斷改善。我們預計，保持6.5%以上年均增長(cháng)率，可以使各方面比例關(guān)系較為協(xié)調，有利于調結構、轉方式、提質(zhì)量、增效益的目標任務(wù)順利實(shí)現。
2.關(guān)于資源環(huán)境�！督ㄗh》提出，“十三五”時(shí)期，上海面臨人口、土地和環(huán)境等約束更加趨緊的挑戰，這對未來(lái)五年發(fā)展提出了剛性要求�！笆濉币巹澅仨殘詻Q守住幾條底線(xiàn)，絕不允許突破。一是常住人口規模。黨的十八屆三中全會(huì )提出，嚴格控制特大城市人口規模。根據中央要求，我們提出上�！笆濉睍r(shí)期常住人口規模要控制在2500萬(wàn)以?xún)�。這是適宜人們更好居住、生活和工作的客觀(guān)需要，也是城市可持續發(fā)展的內在要求。根據有關(guān)預測，按近十多年趨勢，如果不加強調控，到2020年本市常住人口規�？赡苓_到2550-2650萬(wàn)人。我們要統一思想、提高認識，尊重規律、標本兼治、綜合施策，探索科學(xué)有效的人口規模調控辦法。二是建設用地總量。上海建設用地總量已到“天花板”，2014年底本市建設用地已達3124平方公里，開(kāi)發(fā)強度為46%，遠遠超過(guò)許多國際大都市�！督ㄗh》提出，“十三五”時(shí)期逐年減少建設用地增量，規劃建設用地總量實(shí)現負增長(cháng)，就是到2020年要守住3185平方公里的紅線(xiàn)，比原來(lái)的規劃目標減少41平方公里。未來(lái)五年，新增建設用地只有約60平方公里。下一步，關(guān)鍵要盤(pán)活存量，在城市更新、工業(yè)區轉型升級上做文章，下定決心調整低效建設用地，重點(diǎn)是調整約850平方公里的工業(yè)倉儲用地。三是能源消費總量。實(shí)現綠色發(fā)展、減少環(huán)境污染、倒逼發(fā)展方式轉變，控制能源消費總量是關(guān)鍵一招。中央明確提出，“十三五”時(shí)期實(shí)行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動(dòng)，這是一項硬措施。從本市看，2014年能源消費總量為1.14億噸標準煤，其中煤炭消費約4900萬(wàn)噸，預計“十三五”時(shí)期難以到峰值拐點(diǎn)，總量還會(huì )上升�！笆濉蹦茉聪M總量控制在年均1.25億噸標準煤，這是一項硬指標。要加大力度削減總量特別是煤炭用量，盡管難度大，也要堅決壓。還要改進(jìn)技術(shù)，提高煤炭清潔高效利用水平。
3.關(guān)于“四個(gè)中心”�！督ㄗh》提出，到2020年基本建成“四個(gè)中心”，這就需要對國際經(jīng)濟、金融、貿易和航運中心進(jìn)行全面闡述、全面部署。過(guò)去，我們更多講金融、貿易、航運三個(gè)中心建設，對經(jīng)濟中心建設的專(zhuān)門(mén)論述比較少�！督ㄗh》闡述了國際經(jīng)濟中心的內涵和目標任務(wù)，重點(diǎn)回答了三個(gè)問(wèn)題。第一，經(jīng)濟中心的本質(zhì)特征。從國際比較看，紐約、倫敦、東京等國際經(jīng)濟中心都具有較大經(jīng)濟體量，高能級、高層次的產(chǎn)業(yè)結構，較強的全球影響力、輻射力和資源配置能力�！督ㄗh》強調提出，國際經(jīng)濟中心的基本特征，就是“綜合經(jīng)濟實(shí)力雄厚、產(chǎn)業(yè)能級高、集聚輻射能力強”。
第二，經(jīng)濟中心的主要支撐。核心是要加快建立以現代服務(wù)業(yè)為主、戰略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系�！督ㄗh》提出，智力密集、特色突出的現代服務(wù)業(yè)是經(jīng)濟中心的重要載體，根基扎實(shí)、富有活力和創(chuàng )造性的先進(jìn)制造業(yè)是經(jīng)濟中心的堅實(shí)依托，要堅持和完善“十二五”規劃提出的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方針，繼續聚焦創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟轉型升級，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整，加快形成創(chuàng )新能力強、發(fā)展活力強、市場(chǎng)競爭力強的高端產(chǎn)業(yè)集群，夯實(shí)經(jīng)濟中心的產(chǎn)業(yè)基礎。第三，更加重視先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展。從全球看，很多國際經(jīng)濟中心都保持一定的制造業(yè)比重，國際金融危機以來(lái)紐約、倫敦等大都市再次重視制造業(yè)發(fā)展，以避免產(chǎn)業(yè)空心化。上海一直是我國的工業(yè)重鎮，又有廣大郊區和大量就業(yè)人口，必須發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)，保持制造業(yè)合理規模和比重。目前制造業(yè)占全市生產(chǎn)總值比重已降到30%以下，并處于下降趨勢中。對此，我們必須給予高度重視，想清楚、看明白、有準備�！笆濉睍r(shí)期，制造業(yè)比重力爭保持在25%左右，關(guān)鍵是要推動(dòng)制造業(yè)整體升級，不斷向創(chuàng )新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端邁進(jìn)，擁有更多的核心技術(shù)，擁有更強的核心競爭力。
4.關(guān)于民生指標�！督ㄗh》提出，要堅持保障和改善民生優(yōu)先導向，把解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現實(shí)的利益問(wèn)題作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這里，重點(diǎn)說(shuō)明收入、就業(yè)、養老三個(gè)問(wèn)題。一是城鄉居民收入。我們曾提出，力爭到2020年實(shí)現城鄉居民人均可支配收入比2010年翻一番�！笆濉睍r(shí)期經(jīng)濟增速放緩，收入增長(cháng)的基礎減弱，農村居民人均收入翻番目標有望實(shí)現，但城市居民實(shí)現人均收入翻番目標難度較大，遠郊區農民收入持續較快增長(cháng)還有不少困難�？紤]到居民收入翻一番是重要民生目標，《建議》還是提出，要作出最大努力，力爭實(shí)現到2020年居民人均可支配收入比2010年翻一番的目標。要通過(guò)各種途徑，千方百計增加城鄉居民收入，同時(shí)盡可能縮小收入分配差距。二是城鎮調查失業(yè)率�，F在我們使用的城鎮登記失業(yè)率，是上世紀80年代開(kāi)始使用的。中央明確，“十三五”要完善就業(yè)失業(yè)統計指標體系，改用城鎮調查失業(yè)率，這是國際通用指標，由統計部門(mén)調查統計公布。我們“十三五”規劃要采用城鎮調查失業(yè)率，目標是控制在5.5%以?xún)�。更重要的是，要�?zhù)力解決就業(yè)結構性問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)。三是養老問(wèn)題�！督ㄗh》沒(méi)有提具體的養老床位數，但提出“實(shí)現基本養老服務(wù)應保盡�！�，這就是一個(gè)量化目標。預計到2020年，戶(hù)籍人口老齡化程度達到36%，常住人口老齡化程度也將超過(guò)21%，養老問(wèn)題必須作為重大民生問(wèn)題加以重點(diǎn)突破。要更加積極主動(dòng)應對人口老齡化，加快完善社會(huì )養老服務(wù)體系，確保有基本需求的老年人都能得到相應照護。
討論、修改、通過(guò)《建議》是這次全會(huì )的主要任務(wù)。做好這項工作，對下一步編制好“十三五”規劃綱要、引領(lǐng)“十三五”時(shí)期上海經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展具有十分重要的意義。大家要全面把握和深刻領(lǐng)會(huì )《建議》提出的目標、理念、任務(wù)和舉措，認真思考，深入討論，提出建設性意見(jiàn)，使《建議》更加完善。
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