戶(hù)籍制度
戶(hù)籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統戶(hù)籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式�，F代戶(hù)籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì )福利等方面的權益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當代中國的戶(hù)籍制度已經(jīng)成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的桎梏，迫切需要進(jìn)行改革，加快形成城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化新格局。中華人民共和國戶(hù)籍制度是中華人民共和國對其公民實(shí)施的以戶(hù)為單位的戶(hù)籍人口管理政策。戶(hù)籍表明了自然人在本地生活的合法性。長(cháng)期以來(lái)，中華人民共和國人口管理方針的制定與實(shí)施均建基于此項制度。中國戶(hù)籍制度的特點(diǎn)是，根據地域和家庭成員關(guān)系將戶(hù)籍屬性劃分為農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口。這種做法在建國初期曾起到積極作用，但隨著(zhù)近來(lái)城鄉交流的日益廣泛，該制度已引起愈來(lái)愈廣泛的爭議與指責。2005年底，中國開(kāi)始著(zhù)手改革戶(hù)籍制度。截止至2009年3月，已有河北、遼寧等13個(gè)省、市、自治區相繼取消了農業(yè)戶(hù)口和非農業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分。
一、戶(hù)籍制度的歷史演變
戶(hù)籍制度主要包括兩方面的內容，一是登記制度;一是管理制度。戶(hù)籍登記在我國很早就出現了。據甲骨文記載，商王朝已開(kāi)始實(shí)行人口登記制度，有“登人”或“登眾”，即臨時(shí)征集兵員的記載。如殷墟甲骨卜辭“辛巳卜，貞，登帚好三千，登旅萬(wàn)呼伐”，“登人三千呼戰”等等皆是�！渡袝�(shū)·多士》篇說(shuō)：“惟殷先人，有冊有典”，可見(jiàn)當時(shí)已有了人頭統計。這可以視為我國戶(hù)籍登記制度的萌芽。
西周時(shí)創(chuàng )建了原始的人口登記辦法。據《周禮·秋官·司民》記載：“司民掌登萬(wàn)民之數，自生齒以上，皆書(shū)于版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬(wàn)民之數詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻其數于王。王拜受之，登于天府�！笨梢�(jiàn)，當時(shí)已設立了掌握戶(hù)籍的官職“司民”，對生齒(男孩滿(mǎn)8個(gè)月，女孩滿(mǎn)7個(gè)月為生齒)以上的人，按不同性別登記于冊，即“書(shū)于版”，并分城(都)鄉(鄙)進(jìn)行人口統計(這是目前已知我國最早的城鄉人口劃分)。另外，每年要對人口的出生和死亡進(jìn)行登記，以掌握自然變動(dòng)情況，每隔三年進(jìn)行一次人口調查核實(shí)(即“大比”)，孟冬(陰歷十月)時(shí)上報。所以說(shuō)，周朝已有了戶(hù)籍登記制度的雛形。
春秋戰國時(shí)期，各諸侯國為擴大兵源，增加賦役，穩定社會(huì )秩序，紛紛建立嚴格的戶(hù)籍登記制度，即“書(shū)社制度”和“上計制度”�！皶�(shū)社制度”的內容是：百姓25家為1社，“社之戶(hù)口，書(shū)于版圖�！薄吧嫌嬛贫取笔牵嚎�、縣長(cháng)官每年于年底前將下一年度的農戶(hù)和稅收的數目作出預算，書(shū)之于木券上，呈送國君。如商鞅變法規定“四境之內，丈夫女子皆有名于上，生者著(zhù)，死者削�！�
隨著(zhù)封建制度的日趨成熟，戶(hù)籍登記制度也日趨完善，周知民數已成為立國之本。秦始皇十六年(前231年)規定男子不論成丁與否，一律登記年齡。[1]漢代，戶(hù)籍至少三年一造(有的學(xué)者認為是年年更造)，縣、道官吏負責對戶(hù)口的驗查和登記，時(shí)稱(chēng)“案戶(hù)比民”，簡(jiǎn)稱(chēng)“案比”。案比的時(shí)間在當年仲秋之月(8月)。屆時(shí)，老百姓必須扶老攜幼，前往縣府，聚集廷中，待接受主吏的驗閱。戶(hù)籍的載入者主要是20-60歲的男子。為了防止人們?yōu)樘颖芸烈鄱m報、虛報，政府還特意制訂了臨時(shí)性的查察措施。
魏晉南北朝時(shí)期沿襲了秦漢時(shí)期的戶(hù)籍登記制度，實(shí)行黃籍、白籍制，黃籍記載服役年齡的人口，白籍記載流亡江南的北方人口。東晉南朝時(shí)期，由于戰爭頻繁，戶(hù)口流徙嚴重，為了整理戶(hù)籍，實(shí)行了多次“土斷”，將北方僑居人口和浮浪人口，統一登入當地戶(hù)籍，加強對他們的控制，以增加國家的財政收入。
隋唐時(shí)期實(shí)行“輸籍定樣”制，規定：民始生為黃，4至15歲為小，男子16至20歲為中，21至59歲為丁，60歲為老。唐玄宗時(shí)改18至22歲為中，23歲為丁。國家每年一造計帳，3年一造戶(hù)籍。戶(hù)籍簿一式三份，一份留縣，一份送州，一份送戶(hù)部。[2]編制戶(hù)籍時(shí)，“縣司責手實(shí)計帳，赴州依式勘造，鄉別為卷，總寫(xiě)三通。其縫皆注某州某縣某年籍，州名用州印，縣名用縣印�！盵3]唐代仍實(shí)行“案比”制度。唐代人李賢為《后漢書(shū)》作注，稱(chēng)漢代的“案比”，在唐代叫“貌閱”。敦煌文書(shū)唐代籍帳殘卷中，關(guān)于被登記人的面貌特征和疫疾的情況的記載很多。如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。案比之后，正式造籍，其原則是自生齒以上，人皆著(zhù)籍。根據北朝西魏大統13年(547年)敦煌地區的計帳文卡看，從黃(1-3歲)、小(4-9歲)到老(60歲以上)、侯(殘疾、廢疾、篤疾)，從家庭成員到奴婢、養子都登記在冊。這種戶(hù)籍格式，一直延續到明清時(shí)代。
宋元時(shí)期戶(hù)口的編造時(shí)間間隔也是三年�！叭暌淮蟊�，造戶(hù)籍、上計帳。每造凡三本，一留縣，一送州府，一申省部�！彼未蔷幵煳宓榷�(hù)簿，重點(diǎn)是評估和確定戶(hù)等。元代在村社還置有一種鼠尾簿，隨時(shí)登記戶(hù)口的變動(dòng)。
明朝，朱元璋于洪武三年(1370)下詔，戶(hù)部籍天下戶(hù)口，并置戶(hù)貼。登記的主要內容是籍貫、丁口、姓名、年齡等。為防止假冒、偽造，政府將戶(hù)貼“以字號編為勘合，用半印鈐記，籍藏于部，貼給于民”。上報方式是地方基層組織將當地戶(hù)口“取勘明白”，匯集后到縣，“縣報于州，州類(lèi)總報之于府，府類(lèi)總報之于布政司，布政司總類(lèi)呈報本部立案，以憑稽考”。[4]清朝基本繼承了明代的戶(hù)口登記制度。最初是三年一編審，后來(lái)改為五年一編審。乾隆三十七年(1772年)取消五年一次的戶(hù)口編審制度，代之以通過(guò)“歲計”了解各地戶(hù)口增減情況。
民國時(shí)期先后出臺了《戶(hù)籍法》(1931年)和《戶(hù)口普查法》(1947年)，推行國民身份證制度(1946年)，建立了各級戶(hù)政機構。
二、戶(hù)籍制度的歷史發(fā)展
戶(hù)籍管理亦即人口合法居住地的管理，所謂“合法”即政府將其編入戶(hù)口冊簿，視為一地正式居民。他們既承擔國家賦役，又可享受讓子女參加科考等權利。
早在春秋戰國時(shí)期我國就采用“編戶(hù)”、“定籍”的辦法管理戶(hù)籍。如建立居民組織：五家為一軌，十軌為一里，四里為一連，十連為一鄉，五鄉為一軍(齊國);建立“春曰書(shū)比，夏曰月程，秋曰大稽，與民數得之”的戶(hù)籍核查統計制度等。
秦統一全國后，形成了嚴密的戶(hù)籍管理辦法。在理論上，國家是戶(hù)籍的管理者，然而在實(shí)際執行中僅靠為數不多的地方官員對人口實(shí)施具體管理，往往難以達到有效控制的目的。因此，秦朝政府利用社區組織加強控制，進(jìn)行什伍編制，“定什伍口數，別男女大小”，“什伍皆有長(cháng)”，實(shí)行“連坐制度”;“使民無(wú)得擅徙”，人口遷居，應請求地方官吏“更籍”。[7]戶(hù)籍管理制度已相當完備了。漢承秦制，戶(hù)籍管理又有發(fā)展。劉邦委任蕭何作丞相，蕭何編制《九章律》，其中的“戶(hù)律”規定了詳細的戶(hù)籍管理辦法，實(shí)行編戶(hù)齊民，歷史上首次將戶(hù)籍管理上升到法律規范。
為了確保戶(hù)籍管理的實(shí)施，秦漢魏晉時(shí)期實(shí)行鄉里制。西漢時(shí)，“鄉間居民十里為一亭，亭有長(cháng);十亭一鄉，鄉有三老、嗇夫和游徼。三老掌教化，嗇夫職聽(tīng)訟、收賦稅，游徼循禁賊盜�！盵8]東漢時(shí)，“里有里魁，民有什伍，善惡以告”，“里魁掌一里百家，什主十家，以相檢察，民有善事惡事，以告監官”。[9]北魏時(shí)實(shí)行三長(cháng)制，“五家立一鄰長(cháng)，五鄰立一里長(cháng)，五里立一黨長(cháng);長(cháng)取鄉人強謹者”。[10]為了防止脫籍，政府嚴禁自由遷徙，規定未經(jīng)鄉亭批準、結清賦稅，不得遷徙更籍，違者受罰。這樣基層組織無(wú)形中就有了控制農民遷徙自由的權力。
唐朝實(shí)行鄉保制，五家為一保，四家為一鄰，百戶(hù)為一里，五百戶(hù)為一鄉。每里置正一人。里長(cháng)的職責是掌“按比戶(hù)口，課植農桑，檢察非偽，催驅賦役�！盵11]《唐律疏議·訟律》載：“同伍保內在家有犯，知而不糾者，死罪，徒一年;流罪，杖一百;徒罪，杖七十”。戶(hù)籍控制更趨嚴密。
宋朝實(shí)行都保制，“十家為一保、選主戶(hù)有力者一人為保戶(hù);五十家為一大保，選一人為大保長(cháng);十大保為一都保，選為眾所服者為都保長(cháng)”。保內設置有掛牌，以書(shū)其保內戶(hù)數姓名。同保中如發(fā)生“強盜、殺人、放火、略人、傳習妖教，造畜蠱毒”，同保諸家“知而不告，依律五保法”。[12]元朝實(shí)行的是村社制，五十家立為一社。
明朝是里甲制或稱(chēng)保甲制，“以一百十戶(hù)為一里，攤丁糧多者十戶(hù)為長(cháng)，余百戶(hù)為十甲。甲凡十人。歲役里長(cháng)一人，甲首一人”。[13]明代法律規定“農業(yè)者不出一里之間，朝出暮入，作息之道相互知”。任何人離鄉百里，都必須持“路引”，“路引”實(shí)際上就是離鄉的證明。
清朝稱(chēng)為保甲制，光緒《大清會(huì )典事例·戶(hù)部》規定：“州縣城鄉十戶(hù)立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(cháng)，戶(hù)給印牌一張，備書(shū)姓名丁數，出則注明所往，入則稽其所來(lái)”。來(lái)路不明者，就要“捉”去治罪�！皯�(hù)有遷移，隨時(shí)報明，換給門(mén)牌”。攤丁入畝實(shí)施后，戶(hù)籍編審停止，保甲制度越來(lái)越得到重視。
民國時(shí)期，《戶(hù)籍法》已經(jīng)推行。1931年和1935年，民黨政府又頒布和修訂《戶(hù)籍法》及實(shí)施細則。1937年，頒布《保甲條例》，在全國統一建立保甲組織，實(shí)行“聯(lián)保連坐”制。
編制什伍的目的是要被編制者善惡以告。脫漏戶(hù)口，自占年齡不實(shí)，逃離本土不承擔田租賦役，屬于惡，同伍者事前未加阻止，事后未行告發(fā)之責，要連坐，包賠逃戶(hù)的田租徭役。如漢朝規定：“細民不堪，流亡遠去，中家為之包出，后亡者為先亡者服事�！蔽鲿x政府規定，舉家流亡，一旦被捉，家長(cháng)斬首;北周時(shí)頒布《刑書(shū)要制》，規定“正、長(cháng)隱五戶(hù)以上，隱地三頃以上者，至死”;隋朝時(shí)，《隋書(shū)·刑法志》規定，“緣坐則老幼不免，一人亡逃，則坐家質(zhì)作”;宋唐時(shí)期對脫戶(hù)者同樣嚴懲不貸，主管戶(hù)籍的官吏也受到牽連;明朝法律規定：“凡民戶(hù)逃往鄰境州縣，躲避差役者，杖一百，發(fā)還原籍當差。其親管里長(cháng)，提調官吏鼓縱及鄰境人戶(hù)隱蔽在己者與罪�！焙槲涠吣�(1394年)三月又頒布榜文：“今后里甲鄰人、老人所管人戶(hù)，務(wù)要見(jiàn)丁著(zhù)業(yè)，互相覺(jué)察。有出外，要知本人下落，作何生理，干何事務(wù)。若是不知下落及日久不回，老人、鄰人不行赴官首者，一體遷發(fā)充軍”。[14]
政府通過(guò)戶(hù)籍的整頓和嚴密的“什伍相�！�、“什伍連坐”制度強制百姓，力圖把農民牢牢束縛在土地上。這種政策的確能收到一時(shí)之效。但它的成效是以百姓具備相對穩定的生產(chǎn)和生活環(huán)境為前提的。一旦政府和官吏橫征暴斂，或遇天災人禍，在貧困的煎熬和饑寒的交迫下，任何禁令，都將成為一紙具文。
三、戶(hù)籍制度的歷史特征
中國的戶(hù)籍制度始于周朝，至秦代初具規模。此后，經(jīng)過(guò)三國至南北朝的整頓，到隋唐時(shí)期日趨完備和周密。從商代的“登人”到漢代的“編戶(hù)齊民”，再到宋代的“保甲制”，展現了我國戶(hù)籍文化的豐富內涵和戶(hù)籍制度的發(fā)達。
從世界范圍看，我國歷代政府對戶(hù)口管理的重視程度是最高，它通過(guò)體系完備的社區組織、行政網(wǎng)絡(luò )克服了人口分散居住的特點(diǎn)，建立起了自下而上的嚴格的戶(hù)口管理制度。我國歷代政府之所以重視戶(hù)籍管理，最主要的目的在于借此為國家的生存籌措人力資本和物質(zhì)資料。
深受傳統社會(huì )經(jīng)濟制度和文化影響的我國歷史上的戶(hù)籍制度，表現出以下特征：
一是戶(hù)籍地域性。由于人口與賦役是聯(lián)系在一起的，所以政府千方百計將人口控制在特定的地域范圍中，限制其流動(dòng)，甚至把任意離開(kāi)戶(hù)口所在地視為一種犯罪而加以懲處。如金朝規定：“避役之戶(hù)舉家逃于他所者，元貫及所寓司縣官同罪�！盵15]明朝規定：“其令四民務(wù)在各守本業(yè)。醫、卜者土著(zhù)，不得遠游�！盵16]在農業(yè)社會(huì )，以土地為主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和自給自足的生活方式本來(lái)就具有制約人口流動(dòng)的客觀(guān)條件，而嚴格的戶(hù)籍管理制度從外部加強了這種安土重遷的特征，人身的束縛導致了整個(gè)社會(huì )的封閉，從而影響社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展。
二是戶(hù)籍等級性。中國傳統社會(huì )曾出現過(guò)特權戶(hù)種、民籍戶(hù)種和賤籍戶(hù)種等類(lèi)別，其戶(hù)籍地位逐級降低，界線(xiàn)分明。其中，特權戶(hù)籍以宋代的官戶(hù)最為典型。它可享受以下特權：蔭補，即做官的資格，減免某些稅收，差役免除和減免刑罰等。作為特權戶(hù)種的官戶(hù)在宋代以后消失了。民籍戶(hù)種是平民百姓擁有的戶(hù)籍，是主體戶(hù)種，包括民戶(hù)、匠戶(hù)、灶戶(hù)和鋪戶(hù)等。這些人是國家賦役的重要承擔者，其社會(huì )地位基本相同。而賤籍戶(hù)種的社會(huì )地位低于平民，包括軍戶(hù)、錄戶(hù)、雜戶(hù)、樂(lè )戶(hù)和丐戶(hù)等。
三是戶(hù)籍世襲性。嚴格的戶(hù)籍管理不僅體現在對人口生存地域的控制上，而且體現在對人口等級、職業(yè)的控制上，即同人口的地域流動(dòng)一樣，人口的等級、職業(yè)也被戶(hù)籍標識得清清楚楚;不同等級、職業(yè)間的流動(dòng)受到制約，戶(hù)籍是世襲的。如軍戶(hù)、匠戶(hù)和雜戶(hù)就具有非常突出的世襲性。軍戶(hù)自東漢末和三國時(shí)出現歷朝各代均實(shí)行世襲制，以達到“兵之子恒為兵”的目的。三國時(shí)期，軍戶(hù)的兒子世襲為士兵，女兒也只能在軍戶(hù)內嫁人，形成了戶(hù)籍對婚姻的`制度性限制。雜戶(hù)主要是指擁有各種技能、技巧的專(zhuān)業(yè)戶(hù)。北朝時(shí)就規定他們的子弟要世襲父業(yè)，不得進(jìn)學(xué)受教育。匠戶(hù)主要是指各種手工業(yè)者。唐朝政府對官府掌握的手工匠戶(hù)的世襲性作出了明確規定，《大唐六典》卷7載：“工巧業(yè)作之子弟，一入工匠后，不得別入諸色”。宋元以后控制更嚴，《元史·刑法志》載：“諸匠戶(hù)子女，使男習工事，女習黹繡，其輒敢拘刷者，禁之”。
四是戶(hù)籍的社會(huì )治安職能。戶(hù)籍管理一般應是人口的統計和管理工作，與社會(huì )治安并不直接相關(guān)。但是在我國歷史上，戶(hù)口的管理也對人口的活動(dòng)行為進(jìn)行制約，它對封建秩序，特別是治安秩序的穩定具有重要意義。特別是宋代以后出現保甲制，賦予了戶(hù)籍管理一項重要的社會(huì )治安功能。各種行政單位、各種身份的人都要被編入其中，形成一個(gè)遍布各地、各行業(yè)將各種職業(yè)者聯(lián)系并束縛在一起的社會(huì )治安網(wǎng)絡(luò )，從而成為政府加強其統治基礎的重要措施。
新中國成立后，政府廢止了舊的戶(hù)口制度，制發(fā)了新的戶(hù)口簿冊，建立了新的戶(hù)口登記制度。但由于歷史傳統、文化觀(guān)念和計劃經(jīng)濟體制等多種因素的影響，從總體上看，仍保留有大量傳統戶(hù)籍制度的內核。如戶(hù)籍帶有深深的身份烙印，城市戶(hù)口和農村戶(hù)口之間存在著(zhù)等級差異性，享受的待遇明顯不同;戶(hù)籍被打上世襲的烙印，農村居民的子弟除考學(xué)等少數途徑外，絕大部分都承襲父母的農村戶(hù)籍;戶(hù)籍管理帶有很強的社會(huì )治安功能等。
隨著(zhù)以市場(chǎng)為導向的經(jīng)濟體制改革的不斷深入，現行戶(hù)籍制度的弊端日益明顯，戶(hù)籍制度的改革已迫在眉睫。我國應盡快變戶(hù)口的靜態(tài)管理為動(dòng)態(tài)管理，淡化戶(hù)籍制度對經(jīng)濟活動(dòng)的制約作用，實(shí)行用工制度與戶(hù)籍制度彈性?huà)煦^，加速實(shí)行證件化管理，用經(jīng)濟手段而不是行政控制手段調節人口遷移。
四、當代中國戶(hù)籍制度變遷
1954年，中國頒布實(shí)施第一部憲法，其中規定公民有“遷徙和居住的自由”。
1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶(hù)口登記制度，開(kāi)始統一全國城鄉的戶(hù)口登記工作。
1956年、1957年不到兩年的時(shí)間，國家連續頒發(fā)4個(gè)限制和控制農民盲目流入城市的文件。
1958年1月，以《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》為標志，政府開(kāi)始對人口自由流動(dòng)實(shí)行嚴格限制和政府管制。第一次明確將城鄉居民區分為“農業(yè)戶(hù)口”和“非農業(yè)戶(hù)口”兩種不同戶(hù)籍。在事實(shí)上廢棄了1954年憲法關(guān)于遷徙自由的規定。
1975年，憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規定，此后一直沒(méi)有恢復。
1984年10月，國務(wù)院發(fā)《關(guān)于農民進(jìn)入集鎮落戶(hù)問(wèn)題的通知》允許農民自理口糧進(jìn)集鎮落戶(hù)。
1985年7月，公安部又頒布了《關(guān)于城鎮人口管理的暫行規定》，“農轉非”內部指標定在每年萬(wàn)分之二。同時(shí)，作為人口管理現代化基礎的居民身份證制度也在同樣的背景下由全國人大常委會(huì )于1985年9月宣布實(shí)施。社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的逐步確立終于使戶(hù)籍制度做出了相應的初級改革。
1997年6月，國務(wù)院批轉了公安部《小城鎮戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農村戶(hù)籍管理制度的意見(jiàn)》，明確規定：從農村到小城鎮務(wù)工或者興辦第二、三產(chǎn)業(yè)的人員，小城鎮的機關(guān)、團體、企業(yè)和事業(yè)單位聘用的管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，在小城鎮購買(mǎi)了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系親屬，可以辦理城鎮常住戶(hù)口。
1998年7月，國務(wù)院批轉了公安部《關(guān)于解決當前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，解決了新生嬰兒隨父落戶(hù)、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買(mǎi)商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住房、合法穩定的職業(yè)或者生活來(lái)源，已居住一定年限并符合當地政府有關(guān)規定的，可準予在該城市落戶(hù)等幾個(gè)群眾反映強烈的問(wèn)題。
2001年3月30日，國務(wù)院批轉了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對辦理小城鎮常住戶(hù)口的人員，不再實(shí)行計劃指標管理。
建國以來(lái)，中國戶(hù)籍管理制度的變化大致可劃分為3個(gè)階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期;第二階段，1958年～1978年，為嚴格控制期;第三階段，1978年以后，半開(kāi)放期。
五、當代中國戶(hù)籍制度改革
戶(hù)籍制度改革是當前備受關(guān)注的話(huà)題之一。戶(hù)口，或許是烙在每人身上的、計劃經(jīng)濟體制的最深印痕。改革戶(hù)籍制度無(wú)疑對適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展，適應國家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略，促進(jìn)人才資源配置市場(chǎng)化，確保中國經(jīng)濟長(cháng)期保持穩定發(fā)展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實(shí)際，加快戶(hù)籍管理制度改革步伐。
戶(hù)籍制度成為經(jīng)濟發(fā)展和社會(huì )穩定的障礙
最大的負面影響是削弱了經(jīng)濟要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟的可持續發(fā)展，不利于形成全國統一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng)。
其次是阻礙了城市化進(jìn)程，對農業(yè)現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙。中國大量的農村人口需要轉移，但事實(shí)上進(jìn)城限制卻沒(méi)有從根本上放松。
再者是遏制了消費市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。大量城市務(wù)工農民，連基本的生存條件及安全感都沒(méi)有，身份不明工作不穩，城市需求及消費畸形發(fā)展。
此外，現行戶(hù)籍制度加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會(huì )分化。與住房、消費 如購車(chē) 、教育、社會(huì )保障等利益直接掛鉤，不同的戶(hù)籍有不同待遇，不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。
戶(hù)口登記條例以法律形式嚴格限制農民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)和在國內的自由遷徙，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉分離的“二元經(jīng)濟模式”由此生成，造成了城市和農村的不平等。
對超生或非婚生的子女實(shí)施的不準入戶(hù)的規定，造成黑戶(hù)口(沒(méi)有戶(hù)口)問(wèn)題。由于戶(hù)口的附加值，使得黑戶(hù)口公民在升學(xué)、就業(yè)、醫療等方面遭遇極大的困難。
一個(gè)中國人出生后被要求選擇其父母中的一方的戶(hù)籍作為自己的戶(hù)籍;在就學(xué)、就業(yè)等也可以遷移戶(hù)口，但是有時(shí)地方政府會(huì )限制遷移的名額，以及征收高額城市增容費。
由于各地競爭激烈程度不同，一些學(xué)生家長(cháng)在高考報 名之前將子女戶(hù)口遷移至競爭不激烈的地方以求獲得更好的錄取機會(huì )。高考移民現象引起很大爭議。
由于戶(hù)口和福利待遇、就學(xué)和就業(yè)機會(huì )直接掛鉤，一些公民為了獲得城市戶(hù)口甚至僅僅是非農業(yè)戶(hù)口付出很大代價(jià)。
如果某人生活在非本人戶(hù)口所在地，那么他將被視為外來(lái)人口，享受不到該地的各種福利， 以及充足的就學(xué)和就業(yè)機會(huì )。
很多住在城市郊區或者“城中村”的居民，完全不從事農業(yè)，卻仍然是農業(yè)戶(hù)口;同時(shí)也有很多來(lái)自農村的居民在城市工作，卻無(wú)法獲得非農業(yè)戶(hù)口。
在辦理婚姻登記手續時(shí)，如結婚雙方當事人不能出具各自的戶(hù)口本，則民政部門(mén)將拒絕給予婚姻登記。
當年未就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，在戶(hù)口遷出學(xué)校集體戶(hù)口之前，其戶(hù)口將處于凍結狀態(tài)，無(wú)法在民政部門(mén)登記結婚，無(wú)法辦理護照，無(wú)法辦理身份證
戶(hù)籍制度改革的主要內容
[1]戶(hù)籍制度改革是繼20世紀80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后又一次“解放”農民的革命。
戶(hù)籍制度改革的內容，是由傳統的城鄉分割的二元戶(hù)籍制度，過(guò)渡和改革為城鄉統一的一元戶(hù)籍制度，打破“農業(yè)人口”和“非農業(yè)人口”的戶(hù)口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶(hù)籍關(guān)系上的種種社會(huì )經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉居民在發(fā)展機會(huì )面前地位平等。為此建議：
1.《憲法》上恢復公民遷徙自由的條文，確認不論城鄉居民都具有自由遷徙、擇業(yè)和居住的權利。
2.政府應宣布實(shí)行全國統一的戶(hù)籍制度，實(shí)行城鄉戶(hù)口登記管理一體化，取消“農業(yè)人口”與“非農業(yè)人口”的城鄉二元戶(hù)籍制度。以具有合法固定的住所、穩定的職業(yè)和生活來(lái)源為基本落戶(hù)條件。同時(shí)在過(guò)渡時(shí)期可實(shí)行暫住戶(hù)口與常駐戶(hù)口，并制定相應的標準。
3.改革戶(hù)籍制度不是取消“戶(hù)口”，而是剝離戶(hù)口的附加功能，應取消粘附在戶(hù)口上的各項利益差別，體現社會(huì )身份與“國民待遇”的平等性。
4.改革戶(hù)籍制度后，戶(hù)籍管理還是必要的。通過(guò)公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力;可以為政府制訂國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的規劃、勞動(dòng)力合理配置等提供基礎數據和資料。戶(hù)籍管理還是治安管理的基礎，在維護治安、打擊犯罪方面起著(zhù)重大作用。
最終實(shí)現自動(dòng)登記制度
形成于計劃體制時(shí)代的戶(hù)籍制度，已成為當前社會(huì )健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動(dòng)的時(shí)代，這種滯后的戶(hù)籍制度導致大量人口處于“人戶(hù)分離”狀態(tài)，由此導致了嚴重的社會(huì )與政治問(wèn)題：過(guò)億農民工在沿海新興工業(yè)區打工，數以千萬(wàn)計的白領(lǐng)以外來(lái)人口的身份生活于大城市，同樣數以千萬(wàn)計的人口在異地從事工商業(yè)。這三類(lèi)人口對所在城市貢獻了大量稅收，但卻難以全部享受理應得到的公共服務(wù)和公共品。
另一方面，這些外來(lái)人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來(lái)戶(hù)籍人口的福利責任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。
從國民平權與政府有效管理兩個(gè)角度看，現行戶(hù)籍制度都應廢除，轉而建立以保障國民自由遷徙權為基本原則的居民戶(hù)籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數白領(lǐng)和農民工就不可能在常住地獲得戶(hù)籍，改革就不過(guò)是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)而曾出臺的政策：買(mǎi)房送戶(hù)口。合乎平等原則的“以房管人”，其實(shí)就是以戶(hù)籍隨人轉為基本原則，一個(gè)人常住某地，即可獲得該地的戶(hù)籍。
因此，理想的戶(hù)籍制度是自動(dòng)登記制度。一個(gè)人出生在某地，就自動(dòng)登記為該地戶(hù)籍。若其離開(kāi)原有戶(hù)籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉村，居住一定時(shí)間，并準備長(cháng)期居住下去，就應當獲得本地戶(hù)籍。
當然，不論人口遷入對一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設置戶(hù)口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長(cháng)期的房屋租賃合同;或者即便沒(méi)住房，但有投親靠友情形等。自動(dòng)登記制度區別于目前戶(hù)籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動(dòng)登記�，F有戶(hù)籍制度也設立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶(hù)口。
有專(zhuān)家解讀“以房管人”制度時(shí)說(shuō)：“戶(hù)籍制度改革要考慮實(shí)際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時(shí)不適合放開(kāi)�！边@是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實(shí)屬于鴕鳥(niǎo)政策。即便不登記這些常住的外來(lái)人口為本地戶(hù)籍，他們仍然居住在本地，使用著(zhù)本地的公共品，比如地鐵、道路、醫院、水、電、氣等。政府確實(shí)可以回避某些公共品供應責任，但同時(shí)，政府對他們也就沒(méi)有完整的管理權，這意味著(zhù)城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶(hù)籍人口。