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論我國巡視檢察制度的功能定位及供給路徑
摘 要：最高人民檢察院首次提出巡視檢察制度，作為一種新型的檢察監督的載體，其制度設計具有鮮明的價(jià)值定位，而現階段亟待尋找適合的巡視檢察制度供給路徑。
關(guān)鍵詞：巡視檢察 巡回檢察 刑事執行檢察 派駐檢察
為進(jìn)一步加強人民檢察院對監管場(chǎng)所刑罰執行和監管活動(dòng)的法律監督，完善監督機制，強化法律監督效果，最高人民檢察院于2012年2月29日下發(fā)的《關(guān)于上級人民檢察院監所檢察部門(mén)開(kāi)展巡視檢察工作的意見(jiàn)》第一次對巡視檢察制度進(jìn)行科學(xué)定義。巡視制度最早可以追溯到原始社會(huì )堯、舜、禹時(shí)期的天子巡狩制，即天子對各地進(jìn)行自上而下的巡察。 巡視檢察作為監所檢察部門(mén)(現更名為刑事執行檢察局)履行法律監督的一種新型方式。該意見(jiàn)將其準確地定義為：地(市)級以上監所檢察部門(mén)(刑事執行檢察部門(mén))對本轄區內由下級人民檢察院檢察的監獄、看守所等監管場(chǎng)所的刑罰執行、監管活動(dòng)的合法性進(jìn)行檢察，同時(shí)對該監管場(chǎng)所檢察機構是否正確履行法律監督職責情況進(jìn)行檢察。因此巡視檢察的對象具有雙重性。
追溯我國刑事執行檢察制度，巡視檢察制度誕生之前，人民檢察院對于檢察場(chǎng)所的監督方式有兩種，一種是派駐檢察，對監管場(chǎng)所實(shí)行直接、實(shí)地、即時(shí)監督，具有優(yōu)越性、有效性的一種主要監督方式。另一種是巡回檢察，根據《最高人民檢察院關(guān)于加強和改進(jìn)監所工作的決定》中的內部規定：可以實(shí)行巡回檢察是適用于常年關(guān)押人數數量較小的監管場(chǎng)所。目前高檢院對于“關(guān)押人數較小”也沒(méi)有明確解釋和規定。筆者認為，可以參考公安部關(guān)于看守所等級考評規定，月均關(guān)押人數少于100人的為小型看守所，實(shí)行巡回檢察。巡視檢察制度雖然在近三年實(shí)踐中取得了一定的成效，但要作為一項制度設計堅持下去，必須進(jìn)一步進(jìn)行健全，對其功能價(jià)值準確定位，達到刑事執行監督的形式創(chuàng )新。
一、關(guān)于我國巡視檢察的功能定位
巡視檢察是巡視和檢察的結合，既體現了檢察機關(guān)對外法律監督關(guān)系，也體現了檢察機關(guān)內部的上命下從關(guān)系。巡視檢察不同于檢察院對傳統派駐檢察或者巡回檢察，當然也不同于以往上級檢察機關(guān)監所檢察部門(mén)(刑事執行檢察部門(mén))對下級檢察院監所檢察部門(mén)(刑事執行檢察部門(mén))的工作檢查，而是在二者基礎上的創(chuàng )新發(fā)展。 不管是派駐檢察，或者是巡回檢察，這兩種方式均是由對該監管場(chǎng)所直接負責法律監督職責的人民檢察院平向履行的;但是，巡視檢察卻是由對該監管場(chǎng)所直接負責法律監督職責的人民檢察院的上一級檢察院履行的，因此其適用指向具有對下性。巡視檢察在刑事執行監督環(huán)節，作為除“派駐檢察”和“巡回檢察”監督載體，是一種新型的監督載體，具有鮮明的特點(diǎn)和價(jià)值功能，其優(yōu)勢表現在：
(1)有效強化檢察機關(guān)外部監督，補強監督視角、補強監督效力
巡視檢察有助于消除監督盲區，其站位更高，視角更開(kāi)闊。對于派駐檢察的日常監管中部分習以為常的違法行為等監督盲區，巡視檢察更具有針對性，更容易發(fā)現刑事執行活動(dòng)、監管活動(dòng)過(guò)程中存在的易發(fā)情況。
筆者認為，派駐檢察的級別相對于其對應監管場(chǎng)所的級別，經(jīng)常出現級別過(guò)低而導致法律監督乏力的現象。比如經(jīng)常出現這種情況：絕大多數的監獄由于是隸屬于該省級監獄統一管理的機構，其對應的級別大部分為正處級，而承擔對這些監管場(chǎng)所法律監督職責的派駐檢察室級別多為正科級，檢察室主任的級別也低于監獄長(cháng)的級別。派駐檢察僅能通過(guò)發(fā)糾正違法通知書(shū)和檢察建議書(shū)等手段，監督手段單一，對被監督對象剛性強制力弱，導致被監督對象可以按照自己意愿是否采納檢察建議。而巡視檢察充分體現了上級人民檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的工作業(yè)務(wù)的指導和支持，讓下一級檢察機關(guān)更能夠借助上一級檢察機關(guān)的直接力量，解決了級別不對等、監督乏力困境，達到監督成效最大化。并將監督情況及向被監督對象的上級主管部門(mén)通報，具有一定的權威性，一定程度上可以解決屢糾不改，監督無(wú)約束力的問(wèn)題，補強刑事執行監督效力。
(2)有效強化檢察機關(guān)內部監督，積極督促指導，了解真實(shí)情況
巡視檢察的主體具有特定性，為上級檢察機關(guān)刑事執行監督局。巡視檢察體現了一種上級對下級的監督，對下級檢察機關(guān)具有督促作用，對于怠于行使檢察職權者有一定規范、指引作用。使得派駐檢察干警不敢萌生“上級無(wú)人管，管不著(zhù)”的錯誤思想，巡視檢察制度通過(guò)這種突然抽查或不定期抽查的方式進(jìn)行檢查，對派駐、派出檢察室履行檢察職責起到積極督促作用。
長(cháng)期以來(lái)，派駐檢察室通常人數較少，辦公室多數由監管場(chǎng)所提供，吃飯在監管場(chǎng)所干警食堂，甚至有些情況派駐監管檢察人員會(huì )私自搭坐監所場(chǎng)所的班車(chē)上下班，從而引起一些監管場(chǎng)所派駐檢察人員較易存在被看守所、監獄等監管場(chǎng)所的干警“同化”的不良工作現象。在具有中國特色的社會(huì )主義的人情社會(huì )背景環(huán)境下，派駐、派出檢察機構的法律監督作用就無(wú)法發(fā)揮到位，其法律監督效果可以說(shuō)是非常地大打折扣。然而巡視檢察制度徹底改變了檢察部門(mén)只依靠派駐檢察單一的監督監管場(chǎng)所的工作方式方法，是一種非常有效的 “上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)”權力制衡調控的工作機制，強化了上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的內部監督。
巡視檢察檢察時(shí)間具有突然性，非預告性。這不僅可以助于提高檢察業(yè)務(wù)的日常工作效率，而且可以助于上一級人民檢察院更了解真實(shí)的監督場(chǎng)所日常情況。筆者認為，上一級檢察院刑事執行監督部門(mén)到下一級相關(guān)部門(mén)進(jìn)行巡視檢察業(yè)務(wù)工作時(shí)，日常情況下均會(huì )通常事先通知下一級人民檢察院的相應刑事執行監督部門(mén)。下一級檢察院接到通知后，提前對照有關(guān)法律法規有充分的準備時(shí)間進(jìn)行自查自糾。由此可能造成無(wú)法真正反映下一級人民檢察院刑事執行監督最真實(shí)的一面。巡視檢察已經(jīng)真正地確定不需要事先通知被巡視檢察的單位或監管部門(mén)，而是通過(guò)親臨現場(chǎng)，能夠對于派駐檢察室開(kāi)展的情況一目了然。
(3)有效發(fā)揮刑事執行檢察一體化長(cháng)效機制
近年來(lái)，在檢察一體化方面，關(guān)于偵查、批捕和公訴環(huán)節，檢察一體化的制度和措施都相對成熟和完善，比如偵查指揮中心的設立，偵查環(huán)節一體化已經(jīng)非常完善。而在刑事執行監督環(huán)節，檢察一體化舉措還在初步嘗試階段，而巡視檢察制度確保了日常監督工作置于上級院不定期并且進(jìn)行現場(chǎng)指導、督促，使得基層派駐檢察人員更加自覺(jué)、充分的履行監督職責，發(fā)揮了檢察一體化機制。
巡視檢察制度設計初衷是將檢察機關(guān)刑事執行監督部門(mén)在履行職責時(shí)進(jìn)行合作和互動(dòng)，將刑事執行監督檢察人員力量和資源得到有效整合;促使上下兩級之間的縱向指揮協(xié)作更加緊密，形成一種快速反應、整體作戰的強力配合機制，集中力量對某一地區的監管場(chǎng)所開(kāi)展檢察監督活動(dòng)，促進(jìn)檢察效能的發(fā)揮和偵查工作效率的提高。實(shí)踐中，巡視檢察與派駐檢察、巡回檢察相互補充，取長(cháng)補短，進(jìn)一步深入把握了解刑事執行監督檢察工作的日�；顒�(dòng)規律，全面客觀(guān)地把握被法律監督對象的活動(dòng)情況及內容，一方面強化事前監督，另一方面也強化事中監督。真正地展示法律檢察監督職責以及日常監管責任的劃分情況。巡視檢察，對現場(chǎng)進(jìn)行親臨指導，對于刑事執行監督檢察人員來(lái)講，是與上級檢察人員相互學(xué)習交流，相互提高業(yè)務(wù)水平的過(guò)程。
二、我國巡視檢察制度供給路徑
(1)遠期的制度供給路徑
由于巡視檢察制度涉及到上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)監督的司法機關(guān)(部門(mén))進(jìn)行法律監督關(guān)系，按照法理來(lái)講，這種法律監督關(guān)系是毫無(wú)保障的，目前巡視檢察制度也只停留在刑事執行檢察廳的文件中，效力層級過(guò)低。為解決法律效力層級過(guò)低，這就要求由法律明確規定，才能確保刑事執行監管領(lǐng)域的檢察監督，確保司法公正公平公開(kāi)。筆者認為，建議立法機關(guān)要為了推動(dòng)巡視檢察工作的深入開(kāi)展，考慮將巡視檢察制度上升為法律規定。
(2)近期的制度供給路徑
在立法層面尚不到位的情況，為保障我國的刑罰執行和監管活動(dòng)在文明、法治的軌道上健康發(fā)展，針對巡視檢察制度，目前必須考慮以下幾個(gè)問(wèn)題并加以完善：
一是要堅持巡視檢察組長(cháng)級別高于被巡視檢察單位負責人級別的原則。 對巡視組成人員要設立專(zhuān)門(mén)的檢察人才庫，要從業(yè)務(wù)優(yōu)秀能手、業(yè)務(wù)標兵中選取任命。每次巡視組成人員必須堅持隨機性抽取原則，成員不得少于三人。組長(cháng)必要時(shí)可以由上級院分管副檢察長(cháng)擔任巡視檢察組組長(cháng)。筆者認為，巡視檢察組成員，按照特殊情況也可以邀請具有相關(guān)職業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的檢察技術(shù)部門(mén)的工作人員或抽調下一級人民檢察院刑事執行監督檢察部門(mén)的優(yōu)秀檢察業(yè)務(wù)人員參與。更有甚者，務(wù)必可以按照要求，盡量邀請同級公安局、司法局相關(guān)的業(yè)務(wù)人員參與巡視檢察的日常工作，達到群策群力。
二是要積極采取必要的突然性巡視檢察，并做好保密工作。為了了解被巡視單位最真實(shí)的情況，堅持對監管場(chǎng)所進(jìn)行全方位監督內容檢察。對監管場(chǎng)所的執法活動(dòng)巡視檢察時(shí)，必須親臨現場(chǎng)查找問(wèn)題，而不能停留在聽(tīng)匯報，看材料等形式上。要深入到監區、監舍、廠(chǎng)房，查看被監管人生活、學(xué)習、勞動(dòng)等情況，務(wù)必需要與被監管人或監管民警當面一對一的口頭談話(huà)，在固定場(chǎng)合，一對一接受被監管人或者其相關(guān)近親屬的控告、申訴、舉報等日常工作。也可以通過(guò)及時(shí)查看派駐檢察機構和其對應的監獄、看守所所形成的信息聯(lián)網(wǎng)或監控聯(lián)網(wǎng)的微機以及重要的日常監控錄像，幫忙掃除監管盲區。在現實(shí)過(guò)程中，不管如何突然，巡視檢察人員要進(jìn)入場(chǎng)所時(shí)，都要通知當地刑事執行檢察部門(mén)，在當地刑事執行檢察部門(mén)的陪同下才能進(jìn)入監管場(chǎng)所。為了確保巡視檢察具有保密性和突然性，目前要賦予上級院刑事執行檢察部門(mén)對下級部門(mén)有直接的臨檢權，巡視檢察人員憑著(zhù)工作證和介紹信，即可開(kāi)展巡視檢察。
三是要善于運用巡視檢察成果，樹(shù)立監督的權威性。在巡視檢察以后，發(fā)現派出、派駐檢察機構存在問(wèn)題的，巡視檢察組可以根據情況采取批評、教育、責令限期改正等處罰措施。同時(shí)，主動(dòng)向被檢察的監管機關(guān)通報當前巡視檢察的結果，適時(shí)提出正確的檢察意見(jiàn)、建議，同時(shí)及時(shí)通報擔負該監管場(chǎng)所的檢察任務(wù)的人民檢察院。 為了避免一些被巡視單位仍然不會(huì )把監督太當回事，要堅持將檢察結果向被巡視單位的主管部門(mén)進(jìn)行報告。通過(guò)形成綜合巡視檢察報告，督促其主管部門(mén)責令被巡視單位接受整改糾正，樹(shù)立巡視檢察監督的權威性。并要求其主管部門(mén)對于被巡視單位的整改落實(shí)情況定期進(jìn)行回訪(fǎng)反饋。
四是要進(jìn)一步擴大巡視檢察的適用范圍。雖然《關(guān)于上級人民檢察院監所檢察部門(mén)開(kāi)展巡視檢察工作的意見(jiàn)》只界定在對監獄、看守所等監管場(chǎng)所的監督范圍。但筆者認為，在巡視檢察制度設計過(guò)程中，巡視檢察側重于日常的監督，日常監督不僅含對監禁刑的監督，還對非監禁刑的監督，這與刑事訴訟法規定的刑事執行監督的職責相對應。因此在刑事執行監督領(lǐng)域，無(wú)論是自由型的執行監督，或是財產(chǎn)性執行監督，或是死刑執行臨場(chǎng)監督，或是強制醫療執行監督，或是指定居所監視居住執行監督等，巡視檢察。
注釋?zhuān)?/strong>
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