試析對我國土地征收補償水平的思考
論文摘要：我國土地征收補償標準低、范圍窄，不僅損害了農民的利益，而且影響中國經(jīng)濟的長(cháng)期穩定發(fā)展。根據“特別犧牲說(shuō)”，在征地中應當確立按照“所有權人所失去的，而不是征收者所得到的”作為補償原則。在我國特定的土地制度下，農村土地的市場(chǎng)價(jià)值不是征地中“所有權人所失去的”，因而不應成為補償的標準。農民在擁有土地時(shí)享受到的利益才是土地被征收后“失去的”內容。因此，需要正確評估失地農民的利益損失，按照農民在征地中“所失去的”為依據制定補償標準和范圍，才是保護農民利益的適合國情的有效方法。
論文關(guān)鍵詞：土地征收 補償水平 補償原則
一、我國土地征收補償水平的現狀
1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著(zhù)物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上，與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現有規定，不僅那些難以量化的非經(jīng)濟上的損失未列入補償的范圍，而且那些可以量化的財產(chǎn)上的損失，比如殘余地分割的損害、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失等通常所受的損失，以及其他因征地所產(chǎn)生的必要費用，如臨時(shí)租房費用、律師或專(zhuān)家的代理費用等具有客觀(guān)價(jià)值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償的范圍。事實(shí)上，殘留地和相鄰土地受損很常見(jiàn)，比如被征收的土地可能導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規模，造成土地利用效率的損失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相鄰土地的生產(chǎn)力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農作物的產(chǎn)量，額外增加農地投入成本等。我國土地征收補償范圍過(guò)窄，無(wú)法補償被征地人所遭受到的全部損失，勢必導致農戶(hù)生活水準的下降，從而侵犯相關(guān)當事人的權利。
2.征地補償標準低。與補償范圍過(guò)窄同時(shí)存在的問(wèn)題是補償標準過(guò)低�！锻恋毓芾矸ā返�47條規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數計算。每一個(gè)需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》規定土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有，真正能夠到達農民手中的只有安置補助費，按照現有的規定，失地農民能拿到的安置補助費最多只有土地年產(chǎn)值的4至6倍，如果地少人多，那么每個(gè)農戶(hù)拿到的補償費會(huì )更低。因此，雖說(shuō)經(jīng)修訂后的補償標準較原來(lái)提高了許多，但對失地農民來(lái)說(shuō)，仍然過(guò)低，試想，如果土地不被征收，農民可以在集體土地上承包經(jīng)營(yíng)至少20多年（許多農村的新一輪承包才開(kāi)始幾年），這就意味著(zhù)他們可以從土地上獲得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收補償額顯然不足以彌補農民的損失，不足以保障發(fā)展再生產(chǎn)。土地是農民的命根子，它不僅是農民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎，而且在目前農村社保體系尚未建立、勞動(dòng)力轉移又面臨困境的情況下，更具有重要的保障功能和歸依功能，對社會(huì )的穩定和經(jīng)濟的發(fā)展存在著(zhù)廣泛的潛在影響，農民一旦失去土地，就意味著(zhù)失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現了農村土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對于農村土地本身所具有的養老保障、醫療保險、最低生活保障、子女就學(xué)等社會(huì )保障價(jià)值功能，以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償均未能充分體現，充其量只能滿(mǎn)足于解決失地農民眼前的經(jīng)濟利益，對于土地本身承載的各種價(jià)值功能體現明顯不足。
二、提高我國土地征收補償水平的理論思考
明確征地補償制度的理論基礎，有助于合理地認識對被征收人補償行為的性質(zhì)和責任，合理的理論基礎也是依法確立公正的補償范圍、補償標準和補償原則的理性依據。目前，世界各國的征地補償理論依據大致有以下幾種：既得權說(shuō)、恩惠說(shuō)、社會(huì )職務(wù)說(shuō)、不當得利說(shuō)、社會(huì )保險說(shuō)、公共負擔平等說(shuō)和特別犧牲說(shuō)等。在諸多學(xué)說(shuō)中，“特別犧牲說(shuō)”具有較強說(shuō)服力，在實(shí)際當中為大多數人們所接受。該學(xué)說(shuō)的倡導者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認為，一方面隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的發(fā)展，國家機能與日俱增，國家公法上活動(dòng)損害公民權利的現象時(shí)常發(fā)生，而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的，故無(wú)法終止其活動(dòng)。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然，但出于公平正義的要求，這種犧牲必須公平。若有不公平情形，片面令人民承擔，則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產(chǎn)權都不是絕對的，其內容和行使都要受到一定內在的或社會(huì )的限制，但這種限制不能超出內在的限度。在他看來(lái)，使特定的、無(wú)義務(wù)的且無(wú)應課以負擔特殊事由的人，造成其財產(chǎn)上或人身上的損害，便意味著(zhù)使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點(diǎn)與國家課以人民一般的負擔是不相同的。因此，這種犧牲不應該由他個(gè)人來(lái)負擔，而必須由公眾平均負擔。辦法是通過(guò)國家從公眾的稅收——國庫中支付，給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負擔的形式，有組織地予以平均化，即經(jīng)由損害補償而轉嫁給國民全體。他特別強調，由于在公法領(lǐng)域中，“賦予”與“剝奪”全集于單一國家，所以國家予特定人以利益時(shí)，應征收費用，對特定人的財產(chǎn)為損害時(shí)，亦應予以相應的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神，并求得國家公益與個(gè)人利益之間的協(xié)調。
“特別犧牲說(shuō)”理論可以對行政補償制度的存在進(jìn)行較合理的法理解釋?zhuān)瑫r(shí)還可以對補償原則及標準提供法理依據。該理論認為基于公共利益需要而實(shí)施的征收等行為，實(shí)際造成了特定社會(huì )主體為了社會(huì )公共利益承擔了其他社會(huì )主體未曾擔負的負擔，構成了特別犧牲，從社會(huì )的角度來(lái)看這是不公平的，因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說(shuō)，對這些社會(huì )主體進(jìn)行行政補償是因為“特別犧牲”的存在，其目的是為了消除他們所承擔的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時(shí)決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內容，補償結果必須要達到完全消除“特別犧牲”的程度，因為，如果沒(méi)有消除全部的“特別犧牲”，不管剩余多少，程度如何，類(lèi)別怎樣，都意味著(zhù)“特別犧牲”仍然存在，按照“特別犧牲說(shuō)”的理論，就仍然需要給予補償，直至“特別犧牲”完全消除為止�？梢�(jiàn)，補償的發(fā)生和進(jìn)程完全由“特別犧牲”來(lái)掌控：“特別犧牲”產(chǎn)生，補償進(jìn)行，“特別犧牲”消失，補償停止；“特別犧牲”大，則補償多，“特別犧牲”小，則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價(jià)，是從被征收者的角度進(jìn)行的衡量，也就是說(shuō)，被征收者的得失內容與程度是決定補償范圍和規模的最根本因素。因此，補償的原則應當確定為按照“所有權人所失去的，而不是征收者所得到的”來(lái)進(jìn)行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情，它與補償的原因及目標無(wú)關(guān)，自然也不應成為衡量補償高低的杠桿，權利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償的原因和決定補償多少的標尺。
要確定我國農民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地帶給農民的利益有哪些，農民在擁有土地時(shí)享受到的利益實(shí)際上就是土地被征收后“失去的”內容。我國農村土地對于農民而言，承載著(zhù)非常多的利益，它不僅帶給農民經(jīng)濟收益，還可以為農民解決就業(yè)安置和提供社會(huì )保障，發(fā)揮著(zhù)極其重要的作用。首先，經(jīng)濟收益。雖然越來(lái)越多的研究表明，農民非農就業(yè)所獲得的收入已成為農民收入增長(cháng)的主體，增加農民非農收入是解決農民增收問(wèn)題的主要途徑。但是，值得注意的是，雖然農民的農業(yè)收入所占比重逐漸下降，但從對農戶(hù)純收入的貢獻來(lái)看，目前貢獻最大的仍是農業(yè)家庭收入，2004年的貢獻率高出非農收入近兩個(gè)百分點(diǎn)。農業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)收入包括農業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入，其中的每一分收入都與土地資源緊密相連，都是土地權利的經(jīng)濟表現，即農民對土地所擁有的權利是其獲得農業(yè)收入的權利基礎。由此可見(jiàn)，土地是農民創(chuàng )造財富的重要資源，可以帶給農民巨大的經(jīng)濟收益，在現階段仍具有較強的經(jīng)濟收益功能。其次，就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性，即它能為勞動(dòng)者帶來(lái)經(jīng)濟收入，從而可以為勞動(dòng)者提供就業(yè)崗位。按照一般規律，土地對勞動(dòng)力的承載能力有限，即它所提供的就業(yè)崗位本應有限。隨著(zhù)農業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，會(huì )產(chǎn)生大量的農業(yè)剩余勞動(dòng)力。在沒(méi)有制度性障礙的情況下，這些勞動(dòng)力應該流向城市的非農業(yè)部門(mén)，在那里尋找就業(yè)崗位，解決他們的就業(yè)問(wèn)題。但是，在我國，這種流動(dòng)受到人為阻礙，致使土地對勞動(dòng)力的承載能力被無(wú)限擴大，大量剩余勞動(dòng)力在無(wú)法進(jìn)入或留在非農業(yè)部門(mén)就業(yè)的情況下，會(huì )選擇留在或回到農業(yè)部門(mén)就業(yè)，因為我國制度規定農民可以長(cháng)期使用土地，所以只要農民需要，土地就可以安置他們就業(yè)，我國土地的就業(yè)安置功能被極大強化。第三，社會(huì )保障。我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是以集體所有為法律基礎，以家庭占有和耕種為實(shí)現形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，全村每個(gè)人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著(zhù)生產(chǎn)效率的損失，但是卻具有一種內在的社會(huì )保障功能。首先，土地是一種“平易近人”的生產(chǎn)資料，它沒(méi)有很高的進(jìn)入門(mén)檻，即使與受訓練極少的勞動(dòng)力組合在一起，也能為勞動(dòng)者提高足夠的食品。其次，土地作為一種資產(chǎn)，可以通過(guò)土地市場(chǎng)帶來(lái)收入。就算那些喪失勞動(dòng)能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活�？梢�(jiàn)，土地可以作為農村失業(yè)和養老保障的基礎。均分土地雖然要付出生產(chǎn)效率方面的代價(jià)，但是它帶給農民最大的好處就在于其具有極強的社會(huì )保障功能。
三、提高我國土地征收補償水平的政策建議
1.擴大征地補償范圍。按照我國有關(guān)法律規定，目前征收農民土地的補償范圍僅包括土地補償費、勞動(dòng)力安置補助費、土地附著(zhù)物及青苗補償費三項，遠遠不能彌補農民失去賴(lài)依生存的土地而帶來(lái)的損失。征地補償范圍較窄，直接限制了征地補償標準的提高。因此，要真正提高征地補償標準，使被征地農民的損失得到充分補償，必須擴大現行的征地補償范圍。筆者認為，除了現行補償的三項費用以外，根據我國的現實(shí)國情和國家財政的承受能力，還應增加以下幾項補償項目：第一，剩余土地損失補償。一整塊土地擁有完整的價(jià)值，但如果被分割為大小不等的多塊，各塊的價(jià)值有可能大大降低。在征收農民土地的實(shí)際操作中，經(jīng)常會(huì )出現農民的土地因征收而被分割為大大小小的多塊土地，這些因征地而造成的剩余土地往往既不適合繼續耕種農作物，又不適合從事其他的用途，結果只能是荒置；同時(shí)，一般被征收的土地都是用于從事工程建設或資源開(kāi)發(fā)，這又會(huì )對剩余的土地造成損害。以上這些損失在現行的補償范圍中沒(méi)有體現。所以，必須修改現行的補償范圍，加入對被征地農民剩余土地的損失補償。第二，相鄰土地的損失補償。土地與土地之間彼此相連，其價(jià)值也受到彼此的影響，一塊土地被征收，必然會(huì )對周?chē)耐恋貛?lái)影響，例如一塊土地被征收建設高速公路，那么它會(huì )對周?chē)噜彽耐恋卦斐稍胍�、尾氣等多方面的污染，從而降低相鄰土地的利用效率。這部分損失在目前的補償范圍中也沒(méi)有體現，這對相鄰土地的所有人是不公平的，從公平的角度出發(fā)，必須對相鄰土地的損失進(jìn)行補償。第三，土地上基礎設施及土地改良花費損失的補償。隨著(zhù)農業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，目前我國大部分農用地不再是簡(jiǎn)單的土地，而是在土地上修建了很多用于農業(yè)生產(chǎn)的基礎實(shí)施以及對農地的質(zhì)量進(jìn)行了深入的改良。這些投入花費了巨大的物質(zhì)財力，是農民對土地的一種投入，在土地被征收時(shí)，這種投入的預期收益也隨之消滅，對被征地農民來(lái)講是一種預期利益的損失，但目前的補償范圍中并未包括這部分損失，顯然是不公平的。第四，遷移費損失的補償。在目前的土地征收中不僅會(huì )導致農民失去土地，同時(shí)也常常伴隨著(zhù)農民搬離原有的住房，需要重新安置居所，這一系列過(guò)程都需要花費人力、金錢(qián)以及時(shí)間，這對被征地農民來(lái)說(shuō)也是一種損失，其費用理應得到補償。上述這些損失很常見(jiàn)，影響也很大，已經(jīng)構成土地權利人所負擔的“特別犧牲”，完全具備補償的必要性。
2.提高征地補償標準。我國目前是按土地原用途進(jìn)行征地補償，補償的計算依據是耕地的年平均產(chǎn)值，國內大多數學(xué)者都不贊同這樣的計算依據。他們認為，在市場(chǎng)經(jīng)濟的條件下，土地由農用地轉為非農用地將會(huì )帶來(lái)非常巨大的經(jīng)濟效益，而以農地年平均產(chǎn)值為依據的計算方式并沒(méi)有反映農地轉為非農地后的預期收益，失去土地的村集體及村民根本無(wú)法享受到土地農轉非產(chǎn)生的巨大收益，被征地人作為土地所有者或使用者的利益在補償中沒(méi)有得到應有的體現。只有按照市場(chǎng)價(jià)值對土地權利人進(jìn)行補償才是公平合理的，才能有效保護失地農民的利益。筆者認為，我國的土地征收不適合按照土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補償，失地農民利益的保護也不適宜通過(guò)征地的市價(jià)補償來(lái)實(shí)現，需要在市場(chǎng)價(jià)值之外探索一條公平征地補償之路，這是由我國特殊的土地制度所決定的。我國村集體所擁有的土地所有權的權利客體是集體所有土地，而集體土地是不可買(mǎi)賣(mài)的，其權利具有不可交易性，因此集體土地對于農村集體和農民而言是沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的。這一點(diǎn)是與西方實(shí)行土地私有制的國家所不同的，在那些國家中，土地所有者可以對土地進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，即他們可以憑借對土地的所有權獲得土地的市場(chǎng)價(jià)值，土地征收使原土地所有者失去的是土地的市場(chǎng)價(jià)值，所以，征地補償需要按照土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行。然而，我國的農村集體和農民不可能憑借對土地的所有權與使用權而獲得土地的市場(chǎng)價(jià)值，土地的市場(chǎng)價(jià)值不可能成為村集體和農民的土地利益之內容，他們在土地征收中損失的只能是土地原用途所帶來(lái)的利益，而不是土地在市場(chǎng)上銷(xiāo)售獲得的經(jīng)濟收益。也就是說(shuō)，我國集體土地被征收后產(chǎn)生的出讓價(jià)格屬于“征收者所得到的”，而不是“所有權人所失去的”，不能構成村集體與農民損失的內容，不是他們所蒙受的“特別犧牲”，因此不能按照土地的市場(chǎng)價(jià)值對其進(jìn)行補償。
我國現有的農民集體土地征收補償標準有兩種：基于統一年產(chǎn)值標準的年產(chǎn)值倍數法和區片綜合地價(jià)。征地統一年產(chǎn)值標準是在一定區域范圍內（以市、縣行政區域為主），綜合考慮被征收農用地類(lèi)型、質(zhì)量、等級、農民對土地的投入以及農產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據測算的綜合收益值。統一年產(chǎn)值標準是計算征地補償費用的主要依據�；谏厦鎸ρa償的理論認識，并結合我國的實(shí)際情況，我國征地補償標準應從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，統一年產(chǎn)值標準應嚴格遵循適當從高原則。第一，確定主要農作物種類(lèi)時(shí)，應直接選擇綜合年產(chǎn)值最高的農作物作為主要農作物種類(lèi)；第二，主要農作物年產(chǎn)量的確定不應選取前三年產(chǎn)量的平均值，而應該以前十年的最高值為基準；第三，主要農作物價(jià)格應該在調查國內市場(chǎng)價(jià)格、國家收購價(jià)格和國際市場(chǎng)價(jià)格的基礎上，選擇三者中較高價(jià)格確定。其次，土地補償費和安置補助費的倍數應全面提高。如前所述，只要土地不被征收，農民就永遠可以從土地上獲得收益，我國現行的土地補償費和安置補助費的倍數根本不足以彌補農民由此損失的土地收益。因此，必須全面提高土地補償費和安置補助費的倍數。同時(shí)，必須以發(fā)展的眼光看待和解決這一問(wèn)題，即在制定補償標準時(shí)，要充分考慮到物價(jià)上漲因素和農業(yè)科技發(fā)展因素，即應當尊重農民對農村土地發(fā)展權的利益分享，未來(lái)土地用途變更③和農業(yè)科技發(fā)展所可能產(chǎn)生的增值應該包含在征地補償之內，征地補償標準的設定必須體現對相關(guān)價(jià)值因素的認可和對農民相關(guān)利益的保護。
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