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關(guān)于進(jìn)一步加強我市危舊房改造工作的調查報告
隨著(zhù)“三年一中變”任務(wù)即將順利完成，我市的城市環(huán)境面貌發(fā)生了顯著(zhù)變化，取得了令人矚目的成就。按照省委、省政府的要求，“2010年一大變”工作也要同步部署推進(jìn)。我室在對“2010年一大變”工作進(jìn)行前期調查研究的過(guò)程中，發(fā)現我市老城區的危舊房屋問(wèn)題比較嚴重，較大影響了廣州中心城市的環(huán)境面貌。為此，我室專(zhuān)門(mén)組織調研組，對我市危舊房改造工作情況、存在問(wèn)題進(jìn)行調查研究，并先后赴上海、北京、福州等城市進(jìn)行學(xué)習考察，研究探索進(jìn)一步加強我市危舊房改造工作的政策措施�，F將有關(guān)情況及我們的建議報告如下：
一、我市危改工作的基本情況及面臨的主要問(wèn)題和困難
從上個(gè)世紀80年代開(kāi)始，我市在公房租金收入中提取一定比例實(shí)施危改工作。20年來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導下，經(jīng)過(guò)各有關(guān)部門(mén)的共同努力，我市危改工作取得了一定的成績(jì)。據統計，1990年我市完成危改投資2100萬(wàn)元，而2000年則達到2.3億元，相當于1990年10倍多;1990年我市完成拆遷面積僅約數千平方米，而2000年完成拆遷面積近10萬(wàn)平方米，相當于1990年數十倍。1999年，市政府明確提出了力爭用2年半至3年時(shí)間完成1997年登記在冊的23萬(wàn)平方米危險房屋的排危搶險工作的目標，并制訂了相應的改造工作步驟、優(yōu)惠政策和具體措施。目前，32片危改責任地塊的23萬(wàn)平方米危房(涉及改造總面積70萬(wàn)平方米)的改造任務(wù)已基本完成，其中，成片拆除危房12萬(wàn)平方米(總拆遷面積35萬(wàn)平方米)，維修加固危房11萬(wàn)平方米。僅市一級就累計投入資金約4.6億元，全面完成了交電新村、西華路等10片地塊18萬(wàn)平方米的成片拆遷工作，共拆除危房7萬(wàn)平方米，約6200戶(hù)近2萬(wàn)人從原來(lái)低矮、潮濕、擁擠、危險程度較高的危舊房中搬出，被安置到環(huán)境優(yōu)美、配套完善的棠雅苑、棠德花園、陽(yáng)光花園等多處安置小區，戶(hù)均面積從改造前的24平方米增加到33平方米，人均居住面積從改造前的9.8平方米增加到13.3平方米;同時(shí)完成了沙河墟地街等4個(gè)項目的維修加固工作，維修加固危房、嚴重損壞房面積共54268平方米。
據不完全統計，我市目前實(shí)有房屋面積13578萬(wàn)平方米，其中各級房管部門(mén)的經(jīng)管房屋2011萬(wàn)平方米，占房屋總量的14.8%。另?yè)蟹抗懿块T(mén)經(jīng)管房屋的安全普查結果，我市在基本完成23萬(wàn)平方米危房的改造任務(wù)后，仍然存在危房26.4萬(wàn)平方米，嚴重損壞房80萬(wàn)平方米，一般損壞房402萬(wàn)平方米，分別占總數的1.42%、4.3%和21.6%。此外，85.2%未列入房管部門(mén)經(jīng)管的房屋中，包括絕大部分的私房、企業(yè)用房、宗教用房、學(xué)校用房等，同樣存在相當數量的危舊房屋。我市危舊房屋的形勢仍然相當嚴峻，改造任務(wù)依然相當繁重。
造成我市存在如此數量眾多的危舊房屋，以及其增長(cháng)勢頭仍在蔓延的主要原因：一是使用年限長(cháng)。我市的危舊房屋普遍建于三、四十年代，有相當部分甚至建于清末民初時(shí)期，到現在已經(jīng)大大超過(guò)了其使用年限。二是建造標準低。由于當時(shí)客觀(guān)條件和技術(shù)水平的局限，我市的危舊房屋建造普遍采用磚墻、磚木、預制板式結構，使用年限短，抗震、抗風(fēng)能力差。三是自然條件的影響。我市氣候潮濕多雨，常有臺風(fēng)襲擊，而我市老城區大多地質(zhì)條件較差，地表下存在較厚的淤泥沖積層，地勢低洼，排水設施落后，房屋水浸情況相當普遍，對危舊房屋的損壞相當嚴重。四是違章亂搭亂建。多年來(lái)，危舊房屋房屋的業(yè)主、住戶(hù)為了解決居住問(wèn)題，違章亂搭亂建的現象非常普遍，進(jìn)一步加快了危舊房屋的損毀速度。五是政策導向的消極作用。一方面，由于我國長(cháng)期實(shí)行低租金制的房屋租賃政策，無(wú)論是經(jīng)管房或私房，其租金收入都不足以對危舊房屋進(jìn)行有效的修繕和改造;另一方面，我市實(shí)行房屋拆遷“拆一還一”的補償政策，對廣大危舊房屋業(yè)主，尤其是私房業(yè)主起到一定的消極作用，他們寧愿等待拆遷，得到一套新房的補償，也不愿意掏錢(qián)進(jìn)行修繕、改造，造成了危改工作嚴重滯后。六是開(kāi)發(fā)建設的負面影響。一方面，我市舊城區有相當部分地塊被劃了紅線(xiàn)，但至今還是征而不拆，房屋業(yè)主與征用單位互相推諉，致使其中的危舊房屋得不到最起碼的養護;另一方面，老城區基建、市政工程的基礎施工，致使周邊的危舊房屋壓沉壓裂，加速了危損速度。這種情況在荔灣區尤為普遍，如陳家祠廣場(chǎng)旁邊的龍塘西地塊，多為建于60年代磚木、混合結構房屋，近年來(lái)由于附近康王地下商業(yè)城施工，造成房屋因地陷致危、裂縫滿(mǎn)布，但居民無(wú)法搬出，情況相當危急;寶華路的寶華中約地塊，由于周邊五元名都、文昌閣的施工，相當數量百年樓齡的房屋岌岌可危，僅靠密集的樁頂承重，住戶(hù)(相當部分是孤寡老人)每日在木樁間起居飲食，生活環(huán)境異常惡劣。
雖然我市危改工作取得了一定的成績(jì)，特別是經(jīng)過(guò)近3年的大規模改造建設，基本完成了23萬(wàn)平方米危房的改造任務(wù)。但在實(shí)踐來(lái)看，也面臨著(zhù)不少問(wèn)題和困難，主要是：
首先，對危改工作的重要性、迫切性和艱巨性認識不足，缺乏明確的總體思路。由于種種原因，當前對危改工作存在兩種錯誤或片面的認識：一是對我市的危舊房屋總體情況及其產(chǎn)生的原因缺乏了解，認為我市經(jīng)過(guò)這么多年的舊城改造，特別是經(jīng)過(guò)近3年大規模的危房改造建設，危房的現存數量已經(jīng)不多，不足為患，無(wú)須再加大危改工作力度;二是對危改工作的實(shí)施情況不甚了解，認為制訂優(yōu)惠政策，加大對危房工作的扶持力度，會(huì )沖擊正常的房地產(chǎn)市常這些認識上的偏差，導致我市危改工作的總體思路一直得不到明確，未能結合城市總體規劃和舊城改造的需要，研究制定相應的總體規劃、實(shí)施計劃和政策措施，指導危改工作的順利推進(jìn)。
其次，危改工作缺乏強有力的組織領(lǐng)導機構和工作機制，部門(mén)工作不協(xié)調。我市危改工作由于缺乏強有力的組織領(lǐng)導機構和工作機制，有關(guān)部門(mén)在思想認識上的偏差和其他原因，相應的配套政策措施難以跟進(jìn)，協(xié)調難度較大，致使危改部門(mén)在工作實(shí)踐中遇到不少困難和阻力，在一定程度上阻礙了危改工作的發(fā)展。
第三，危改政策不配套、不落實(shí)。一方面，我市至今沒(méi)有一部關(guān)于危改的地方性法規，也沒(méi)有一套較為完善的危改政策體系，而一些與危改工作密切相關(guān)的現行法規、政策，由于沒(méi)有充分考慮到危改工作的迫切性和特殊性，導致危改工作實(shí)踐中碰到不少操作性的困難。如《廣州市城市房屋拆遷管理條例》中關(guān)于拆遷期限、補償安置等方面的規定，明顯不適應危改工作的需要，加大了危改成本和工作難度。另一方面，作為迄今為止我市唯一的市一級危改工作專(zhuān)門(mén)文件，市政府1999年頒發(fā)的《廣州市危房改造工作實(shí)施方案》，明確規定了危改項目的拆遷政策、優(yōu)惠政策、資金來(lái)源和安置小區用地保障等方面的政策措施，但從實(shí)踐看，除了免收國有土地使用權出讓金、免收配套設施建設費兩項優(yōu)惠政策得到較好落實(shí)外，其他各項規定或者因為與其他的現行法規、政策有所抵觸，或者因為缺乏相應的實(shí)施細則和具體措施，在不同程度上都存在落實(shí)較難或不完全落實(shí)到位的情況，給危改工作的順利推進(jìn)帶來(lái)極大壓力和困難。
第四，危改資金缺口較大。按照我市現行的做法，僅僅依靠從全市經(jīng)管房租金收入中提取20%(每年約4000-5000萬(wàn)元)作為危改資金，遠遠不能滿(mǎn)足全市危改工作的需要。在近幾年的工作實(shí)踐中，由于危情告急，在《廣州市危房改造工作實(shí)施方案》規定的銀行低息貸款、住宅小區銷(xiāo)售所得、危改項目拍賣(mài)等籌資方式無(wú)法實(shí)施的情況下，市、區危改部門(mén)為了確保完成改造任務(wù)，不得不一方面通過(guò)住房公積金貸款等途徑，另一方面通過(guò)引入開(kāi)發(fā)商參與改造等方式，解決改造資金不足的問(wèn)題。這些做法，在特定的條件下對危改工作的推進(jìn)起到了一定的積極促進(jìn)作用，但在當前我市的政策框架下，也帶來(lái)了不少問(wèn)題和負面效應：住房公積金貸款實(shí)施危改，違背國家有關(guān)政策;引入開(kāi)發(fā)商參與危改，由于在很多關(guān)鍵的具體環(huán)節上缺乏相關(guān)的政策規范，如準入條件、開(kāi)發(fā)主體、資金監控、享受危改優(yōu)惠政策、施工管理等等，容易導致工程“爛尾”或開(kāi)發(fā)難以為繼。市、區危改部門(mén)近3年內與開(kāi)發(fā)商合作實(shí)施的11個(gè)危改項目，除了一德路地塊項目能夠順利完成以外，其他的都先后由于各種原因出現工程“爛尾”或開(kāi)發(fā)難以為繼現象，如福今東地塊項目是唯一一個(gè)由開(kāi)發(fā)商全資投入的危改項目，至今開(kāi)發(fā)商已投入超過(guò)1.5億元，一期工程拆遷安置完成后，由于我市建筑施工管理政策的變化而導致停工，已挖好的面積達10000多平方米、深達10多米的基坑長(cháng)時(shí)間暴露在外，對附近的居民區、幼兒園構成了極大的安全威脅;二期工程也由于拆遷糾紛而無(wú)法推進(jìn)。
二、進(jìn)一步加強我市危舊房改造工作的幾點(diǎn)建議
危舊房改造工作牽涉老百姓的切實(shí)利益，是一項十分重要的“民心工程”。進(jìn)一步加快推進(jìn)危改工作，改善城市環(huán)境面貌和人民群眾的生活環(huán)境，對于我市率先基本實(shí)現現代化、建設現代化中心城市，順利實(shí)現“2010年一大變”目標，起到十分重要的作用。
(一)統一思想，提高認識。
進(jìn)一步加強我市危舊房改造工作，是各級黨委、政府和有關(guān)部門(mén)義不容辭的神圣職責，要從講政治的高度，進(jìn)一步統一思想，提高認識，充分認識危改工作的重要性、緊迫性和艱巨性，將危改工作作為實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的具體行動(dòng)，擺上重要的議事日程。建議學(xué)習上海的經(jīng)驗，通過(guò)黨代會(huì )、人代會(huì )和市委工作會(huì )議等形式，明確提出我市危舊房改造的總體目標和要求，并把這項工作列為“2010年一大變”的一項重要任務(wù)，作為各級黨委、政府和各有關(guān)部門(mén)未來(lái)幾年的一項中心工作，不斷加大工作力度，切實(shí)抓緊抓好，確保抓出成效。
(二)加強領(lǐng)導，明確職責。
危舊房改造工作是一項情況復雜、涉及面廣、政策性強的社會(huì )系統工程，需要計劃、財政、地稅、規劃、建設、國土房管、市政園林、城管綜合執法、環(huán)衛、人防、公安、工商、供水、供電、供氣、電信、郵政等有關(guān)部門(mén)的密切配合、共同努力，才能順利推進(jìn)。建議參照北京、上海等城市的做法，成立我市危舊房改造工作聯(lián)席會(huì )議制度或領(lǐng)導小組，由市政府分管副市長(cháng)、副秘書(shū)長(cháng)任聯(lián)席會(huì )議召集人(組長(cháng)、副組長(cháng))，各有關(guān)職能部門(mén)參加，定期或不定期召開(kāi)會(huì )議審議危改工作總體規劃及年度實(shí)施計劃，研究、協(xié)調解決危改工作有關(guān)重大問(wèn)題等。聯(lián)席會(huì )議(領(lǐng)導小組)辦公室設在市危房改造建設管理所，主要職責是承擔聯(lián)席會(huì )議(領(lǐng)導小組)的日常工作，負責起草全市危改工作總體規劃及年度實(shí)施計劃，做好需要審議或協(xié)調的有關(guān)問(wèn)題的前期工作，對危改項目進(jìn)行全過(guò)程的管理、監督。具體包括：根據全市房屋實(shí)際情況，負責編制危舊房改造中長(cháng)期規劃，制定改造方案并組織實(shí)施;負責組織具相應資質(zhì)的設計單位編制危舊房區域控制性詳細規劃草案;草擬危舊房改造專(zhuān)項法規、政策并貫徹落實(shí);調動(dòng)區、街參與危改工作的積極性，對區、街危改部門(mén)實(shí)施行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導;組織辦理全市危舊房成片改造的規劃、用地、拆遷及其建設手續;依法對危改工作的違法違章行為進(jìn)行處理;監督各區房管、危改部門(mén)依法行政，依照既定的計劃、方案完成危改工作任務(wù);負責跟蹤落實(shí)聯(lián)席會(huì )議(領(lǐng)導小組)各項決定等。
(三)完善法規，加強執法。
一是修改完善《廣州市城市房屋拆遷管理條例》。目前我市實(shí)行的“拆一還一，不補差價(jià)”的拆遷補償政策，對危改工作的推進(jìn)起到了較大的制約作用。據統計，僅回遷房?jì)r(jià)一項，就使危改項目拆遷總成本上升了16%，極不利于危改項目的良性發(fā)展。不久前，xx頒布了最新修訂的《城市房屋拆遷管理條例》，其中最核心的內容是進(jìn)一步明確了“產(chǎn)權等價(jià)交換”的拆遷補償原則，也就是在拆遷補償中，分別對被拆房屋和安置房進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，差價(jià)部分多還少補。建議貫徹xx《條例》精神，盡快修改完善《廣州市城市房屋拆遷管理條例》，科學(xué)確定合理的回遷、永遷差價(jià)補償標準和拆遷貨幣補償標準，以降低成本，推動(dòng)危舊房改造以至舊城改造工作的良性發(fā)展。二是加快研究制訂《廣州市危舊房改造管理條例》。危舊房改造過(guò)程中的拆遷工作相比一般的房屋拆遷，在拆遷期限、補償方式等方面具有一定的特殊性。為了促進(jìn)我市危改工作的健康發(fā)展，需要研究制訂專(zhuān)門(mén)的地方性法規加以規范。建議加快研究制訂《廣州市危舊房改造管理條例》，將危改實(shí)踐工作中碰到的危房鑒定、危改地塊確認、強制搬遷、補償方式機標準、改造開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策、監督機制、法律責任等問(wèn)題，以法律形式固定下來(lái);同時(shí)，學(xué)習香港及國外的先進(jìn)經(jīng)驗，以法律的形式強制性要求房屋業(yè)主定期對達到一定年限樓齡的危舊房屋進(jìn)行安全鑒定，對屬于危房或不符合有關(guān)房屋安全標準的，要求業(yè)主自行修繕，或由有關(guān)部門(mén)強制性進(jìn)行修繕，并通過(guò)法律途徑追討修繕費用。
(四)摸清情況，制定規劃。
建議對全市范圍內的危房、嚴損房、一般損壞房和超過(guò)使用年限的舊房(包括公房、私房，住宅、非住宅)開(kāi)展一次全面的清查、摸底工作，分門(mén)別類(lèi)，一一造冊登記，建立起全市危舊房屋動(dòng)態(tài)信息庫。根據城市發(fā)展的要求，以及房屋危險程度的輕重緩急，由規劃部門(mén)根據規劃的要求，劃定各危改地塊“紅線(xiàn)”，確定規劃設計要點(diǎn)，由市、區危改部門(mén)會(huì )同有關(guān)職能部門(mén)制訂我市危舊房改造總體規劃以及年度實(shí)施計劃，報市危改工作聯(lián)席會(huì )議(領(lǐng)導小組)批準實(shí)施。這項工作所需的勞務(wù)費、房屋安全鑒定費等有關(guān)費用，由市、區財政撥出專(zhuān)門(mén)經(jīng)費或通過(guò)建立危改專(zhuān)項資金解決。
(五)提供貸款，改善住房。
為了使危改的拆遷戶(hù)有能力購買(mǎi)安置房(包括回遷房、永遷房或另購住房)，建議借鑒北京市的做法，向危改區拆遷戶(hù)提供較低利率、較長(cháng)還款期的政策性住房公積金貸款，即危改地塊的所有拆遷戶(hù)，可以以回遷房、永遷房或另購住房為抵押，參照房改的有關(guān)政策，申請政策性住房公積金貸款。
(六)疏散人口，改善住房。
進(jìn)一步加快我市危舊房改造工作，不僅要解除危房對人民群眾財產(chǎn)安全的威脅，改善城市環(huán)境面貌和人民群眾生活環(huán)境，還要通過(guò)危改，疏散舊城區人口，降低舊城區人口密度，進(jìn)一步改善人民群眾的住房條件。建議學(xué)習上海的經(jīng)驗，研究制定有關(guān)政策措施，將危改工作與盤(pán)活解困房、安居房和解決空置商品房問(wèn)題結合起來(lái);同時(shí)，落實(shí)《廣州市危房改造工作實(shí)施方案》有關(guān)精神，按照規劃的要求，在我市城鄉結合部和城市組團中建設一批交通便利、配套完善、環(huán)境較好的危改安置小區，以促進(jìn)危改工作的發(fā)展。
(七)明確思路，完善機制。
要從根本上解決我市危舊房改造問(wèn)題，關(guān)鍵是明確思路、完善機制。既要按照“尊重歷史、實(shí)事求是”的原則，妥善解決好歷史遺留問(wèn)題，積極創(chuàng )造條件推動(dòng)已拆平地塊的施工建設，確保市政府1999年提出的23萬(wàn)平方米在冊危房改造任務(wù)的～完成;又要適應當前形勢發(fā)展的要求，研究確定我市危舊房改造工作的總體思路和運作機制。
1、明確危改工作總體思路。根據我市“北優(yōu)、南拓、東進(jìn)、西調”的總體發(fā)展戰略和舊城區改造建設的總體規劃，為了保留和體現廣州歷史文化名城風(fēng)貌，我市危改工作要堅持修繕維護與拆遷改造并重的指導思想。對于大部分體現嶺南文化特色的危舊房屋，主要由市、區危改部門(mén)根據房屋危險程度的輕重緩急和實(shí)際需要，先通過(guò)加固、修繕和內部改造實(shí)施排危槍險，再按照“修舊如舊”進(jìn)行“穿衣戴帽”整飾。對于部分確實(shí)沒(méi)有保留價(jià)值或房屋破損嚴重、非拆不可的危舊房屋，由市、區危改部門(mén)作為項目業(yè)主，通過(guò)招投標組織有資質(zhì)的拆遷單位實(shí)施統一拆遷，按危改拆遷補償安置辦法進(jìn)行統一安置，拆平地塊作為政府土地儲備，按照規劃的要求需要進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設的，按有關(guān)規定進(jìn)入土地有形市場(chǎng)，由市國土部門(mén)結合市場(chǎng)的情況，通過(guò)招標、拍賣(mài)方式進(jìn)行國有土地使用權出讓?zhuān)椖康拈_(kāi)發(fā)建設享受危改優(yōu)惠政策;需要改變土地用途，進(jìn)行城市道路、廣嘗公園、綠地等公共設施建設的，由有關(guān)部門(mén)組織建設。
2、建立危改專(zhuān)項資金。危舊房改造工作屬于政府行為，是政府城市建設工作的重要組成部分。建議建立我市危改專(zhuān)項資金，資金來(lái)源：一是保留從經(jīng)管房租金提取一定比例(每年4000-5000萬(wàn)元)用于危改的原渠道不變，二是全市每年的城市建設資金切塊，三是危改地塊拍賣(mài)收益，四是危改安置小區的銷(xiāo)售收益。危改專(zhuān)項資金實(shí)行預算管理和封閉運作模式，專(zhuān)項用于全市危舊房屋的修繕、整飾、改造、拆遷、安置和危改安置小區的建設工作。根據市危改部門(mén)的初步匡算，目前我市現存的26萬(wàn)平方米危房，按照危房面積占需改造總面積1/3算，總拆遷量為78萬(wàn)平方米，以平均每平方米拆遷安置成本4000元計，理論上共需投入拆遷資金31.2億元，按5年完成每年需6.24億元。建議市政府在下一個(gè)財政年度在城市建設資金中撥出5億元作為危改專(zhuān)項資金的啟動(dòng)資金，以后每年由市危改工作聯(lián)席會(huì )議(領(lǐng)導小組)，根據當年的改造計劃以及上年度的資金使用情況、危改地塊招標拍賣(mài)收益情況和危改安置小區銷(xiāo)售收益情況，研究確定城市建設資金切塊部分的具體數額。
3、完善危改工作機制。危改工作作為一項社會(huì )系統工程，不僅需要市委、市政府強有力的領(lǐng)導，市各有關(guān)部門(mén)的密切配合、共同努力，還需要充分調動(dòng)區、街的積極性，發(fā)揮他們在危改工作中的作用，建立健全上下協(xié)調、左右聯(lián)動(dòng)的危改工作機制。市確定的危改項目，除了市危改專(zhuān)項資金的投入外，所在的區、街也要投入配套資金，配合危改部門(mén)做好宣傳教育和思想政治工作，確保危改項目的順利推進(jìn);各區要按照市的統一部署，每年確定一批危改項目，多渠道籌集資金進(jìn)行危舊房屋的修繕、整飾和拆遷改造工作。此外，各級宣傳部門(mén)和新聞機構要加大對危改工作的宣傳力度，增強全社會(huì )對危改的支持和理解，營(yíng)造人人關(guān)心、共同參與危改的良好社會(huì )～氛圍。
專(zhuān)此報告，請指示。
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