“政策是現代社會(huì )治理的基本工具”，［1］當前我國社會(huì )是一個(gè)深受公共政策影響的社會(huì )。而任何公共政策的產(chǎn)生，不能不說(shuō)都是由社會(huì )問(wèn)題所引發(fā)的。當社會(huì )問(wèn)題出現時(shí)，公眾總是寄希望引起政府的足夠重視并促使其采取相應的措施，而政府往往通過(guò)政策輸出的形式實(shí)現對社會(huì )問(wèn)題的消解。因此，公共政策被認為是政府解決社會(huì )問(wèn)題的基本路徑，是政府實(shí)現對社會(huì )有效治理的重要工具。

　　公共政策研究者在論及公共政策時(shí)，基本都強調其對社會(huì )問(wèn)題消解的功能和價(jià)值。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，隨著(zhù)一些公共政策的持續執行，我們卻忽視了一個(gè)事實(shí)：公共政策也是社會(huì )問(wèn)題產(chǎn)生的顯著(zhù)原因。公共政策在消解社會(huì )問(wèn)題的同時(shí)，又制造次生社會(huì )問(wèn)題的例子在我國普遍存在。例如，我國在20世紀80年代為了防止草場(chǎng)退化和沙化所制定的“草場(chǎng)承包”政策，在執行后卻出現草場(chǎng)資源碎片化的現象，難以實(shí)現對草場(chǎng)的統一管理，導致草場(chǎng)的進(jìn)一步退化和沙化；隨著(zhù)我國計劃生育和獨生子女政策的執行，我國“失獨家庭”和普遍“421家庭結構”的出現使得家庭的養老問(wèn)題逐漸凸顯；我國城鄉二元戶(hù)籍政策的形成和實(shí)施，流動(dòng)人口管理問(wèn)題和“三留人員”問(wèn)題逐漸成為人們廣泛關(guān)注的社會(huì )問(wèn)題。除此之外，我國一些旨在消解社會(huì )問(wèn)題的公共政策也都出現了引起新的社會(huì )問(wèn)題的現象，如收入分配政策與貧富差距問(wèn)題、城市化與“城市病”問(wèn)題、產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)境問(wèn)題、土地政策與失地農民問(wèn)題等等。

　　可見(jiàn)，公共問(wèn)題的產(chǎn)生與公共政策生成之間有著(zhù)直接的關(guān)系。因此，從公共政策視角看待社會(huì )問(wèn)題的成因，這不僅能夠拓展我們原有對社會(huì )問(wèn)題“何以形成”的知識圖譜，也能夠使我們更謹慎于公共政策可能蘊含的風(fēng)險。當前我國公共政策理論研究中對此還未充分重視。本文所要探討的，就是基于當前我國公共政策的實(shí)踐活動(dòng)，審視和反思社會(huì )問(wèn)題的政策成因，剖析解決社會(huì )問(wèn)題的公共政策緣何又會(huì )引致新的社會(huì )問(wèn)題的出現，而對此必須要從社會(huì )問(wèn)題是如何被納入我國政府的公共政策議程以及如何轉化為公共政策內容以及如何被執行的政策過(guò)程中去分析。只有這樣，才能夠更好地把握社會(huì )問(wèn)題是如何在公共政策輸出中被不斷建構起來(lái)的或者是隱性蘊含在公共政策之中。

　　一、當前我國社會(huì )問(wèn)題解決的政策路徑。

　　隨著(zhù)我國社會(huì )的改革變遷，尤其是進(jìn)入轉型時(shí)期以來(lái)，社會(huì )發(fā)展逐漸觸及深層的體制和制度弊端，社會(huì )矛盾不斷摩擦升級，同時(shí)科技進(jìn)步給社會(huì )公眾生活帶來(lái)的未來(lái)不可預知性也不斷增強，這使得政治、經(jīng)濟和社會(huì )等各個(gè)領(lǐng)域存在的風(fēng)險和威脅呈現遞增趨勢，宣告著(zhù)我國風(fēng)險社會(huì )的來(lái)臨。在風(fēng)險社會(huì )中，社會(huì )問(wèn)題突破了傳統邊界，變得更加紛繁復雜。傳統意義上我國社會(huì )問(wèn)題所產(chǎn)生的危害性后果，社會(huì )公眾通過(guò)感官是能夠自我體察和認知的，其危害性程度能夠被每個(gè)遭受其后果的社會(huì )個(gè)體所定義，也容易被處于危害境遇之外的人所理解并引起共識，如失業(yè)問(wèn)題、住房問(wèn)題、犯罪問(wèn)題等；而我國非傳統意義上社會(huì )問(wèn)題的出現，社會(huì )公眾對其危害性的知覺(jué)就很成問(wèn)題，“完全超出了人類(lèi)的直接感知能力”，［2］需要依賴(lài)于相應的專(zhuān)業(yè)知識才能夠發(fā)現其存在并判斷其危害。

　　但即便如此，受制于專(zhuān)業(yè)知識積累的限制，有些非傳統社會(huì )問(wèn)題所產(chǎn)生的危害也可能不會(huì )及時(shí)和完全地被意識到，即出現了社會(huì )學(xué)家貝克所說(shuō)的“不知道的未知”，［3］如轉基因問(wèn)題、放射性問(wèn)題和霧霾問(wèn)題等。當前，我國社會(huì )問(wèn)題就是傳統社會(huì )問(wèn)題與非傳統社會(huì )問(wèn)題的重疊交織，加劇了社會(huì )的可治理難度�？傮w來(lái)看，社會(huì )問(wèn)題是“公眾的問(wèn)題，即不是個(gè)人的困擾，而是社會(huì )中許多人遇到的公共麻煩”，［4］這意味著(zhù)社會(huì )問(wèn)題的存在導致社會(huì )相當一部分人的利益受到挑戰�；�于此，解決社會(huì )問(wèn)題就成為了社會(huì )公眾普遍認可的必然選擇。但是由于社會(huì )問(wèn)題所產(chǎn)生的危害是群體性的，置身危害之外的社會(huì )公眾或是漠不關(guān)心或是有限參與，而身處危害之中的社會(huì )公眾則是力量松散且能力不夠，這都決定社會(huì )難以聚合足夠的能量實(shí)現對社會(huì )問(wèn)題的有效解決。

　　在代議制的治理語(yǔ)境下，社會(huì )公眾多仰仗政府機構這種“集體保護網(wǎng)”來(lái)應對各種社會(huì )問(wèn)題。經(jīng)過(guò)社會(huì )公眾的不滿(mǎn)、社會(huì )利益集團的呼吁、大眾傳播媒介的宣傳以及社會(huì )有識之士的積極推動(dòng)，社會(huì )問(wèn)題的關(guān)注度不斷提升并演變?yōu)樯鐣?huì )熱點(diǎn)問(wèn)題，促使政府加以解決。而政府中的精英們最為習慣使用的并最有效率的方式就是將社會(huì )問(wèn)題納入政策路徑的解決過(guò)程中來(lái)。

　　二、政策過(guò)程視角下社會(huì )問(wèn)題的政策成因。

　　政策過(guò)程要經(jīng)歷政策議程設立、政策方案設計、政策方案抉擇、政策方案輸出、政策方案的執行、政策方案的調整與終結等階段。政策過(guò)程的每一個(gè)階段都可能成為制造新的社會(huì )問(wèn)題的環(huán)節。一直以來(lái)，我國的政策過(guò)程明顯呈現出“黨政主導”的傾向和態(tài)勢，這是黨政的地位和作用在我國謀求發(fā)展和穩定過(guò)程中不斷確立和強化的結果。建國后，面對地理差異大、民族構成多樣、發(fā)展程度低且地區差異高、社會(huì )秩序不穩等經(jīng)濟社會(huì )變革的現實(shí)基礎，以黨政為核心的治理結構成為了推動(dòng)我國改革變遷的最強動(dòng)力，也是改革變遷得以穩定開(kāi)展的最重要保障。

　　由于以黨政為核心的治理結構在我國所取得的驚人發(fā)展成果，這使得我國的改革變遷逐漸慣性地依賴(lài)于黨政力量。而作為推進(jìn)改革變遷重要工具的公共政策，不可避免地就形成了“黨政主導”政策過(guò)程的局面。因為這樣，在我國的政策系統中，對于一個(gè)社會(huì )問(wèn)題的認知和解決，往往體現出這樣的特點(diǎn)：不僅是從純粹的知識和技術(shù)層面進(jìn)行的，強調對社會(huì )問(wèn)題的知識和技術(shù)干預，而是還要兼顧政治因素的考量；不僅受制于社會(huì )各方力量博弈結果的影響，而且更多地還體現著(zhù)黨和國家的意志；不僅融入著(zhù)公共倫理關(guān)懷，而且更受到“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”治理思維的影響。政策議程的設立是公共政策過(guò)程的第一個(gè)階段，即對社會(huì )問(wèn)題的界定并將其納入政策議程的階段，是社會(huì )問(wèn)題轉化為政策問(wèn)題的過(guò)程。反言之，“政策問(wèn)題建構就是對社會(huì )問(wèn)題進(jìn)行認識和管理的過(guò)程�！保�5］

　　由于社會(huì )問(wèn)題的紛繁復雜，因而必須要對進(jìn)入政策系統的社會(huì )問(wèn)題準確地進(jìn)行界定，避免在相應的公共政策形成之前就犯下“問(wèn)題建構錯誤”。若社會(huì )問(wèn)題在界定過(guò)程中就存在偏差和錯誤，那么所形成的公共政策就很可能隱藏著(zhù)政策風(fēng)險，進(jìn)而衍生出新的社會(huì )問(wèn)題。而要準確界定社會(huì )問(wèn)題，首先必須基于客觀(guān)事實(shí)對其進(jìn)行審視，包括對問(wèn)題的成因進(jìn)行歸總、對問(wèn)題的惡性程度進(jìn)行判定、對問(wèn)題的消極后果進(jìn)行確認以及對問(wèn)題解決的前景進(jìn)行預期等�？梢哉f(shuō)，脫離以客觀(guān)事實(shí)作為社會(huì )問(wèn)題界定的基礎，那么問(wèn)題就可能被改變，或被夸大或被縮小，甚至是被隱匿起來(lái)，尤其對于非傳統意義上的社會(huì )問(wèn)題更是如此。實(shí)際上，政府往往具備更多地知識和技術(shù)優(yōu)勢能夠準確把握社會(huì )問(wèn)題的全貌，而普通的社會(huì )公眾則缺少基本知識和技術(shù)途徑的支撐，而在尋求知識和技術(shù)幫助時(shí)又因為成本高昂而被迫放棄，這往往導致有關(guān)社會(huì )問(wèn)題的客觀(guān)事實(shí)被政府所左右。

　　建國后，我國一直片面把“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”和“穩定壓倒一切”作為指導一切改革發(fā)展的重要參照標準，并成為了決定各級政府官員政績(jì)的關(guān)鍵指標，進(jìn)而不斷內化成為各級政府在制定公共政策時(shí)所追求的“元目標”。因此，在政策過(guò)程中，當所認為的社會(huì )問(wèn)題的解決與所追求的“元目標”相互沖突時(shí)，各級政府官員在界定社會(huì )問(wèn)題時(shí)就會(huì )故意忽視或隱瞞社會(huì )問(wèn)題的惡性程度，或者回避有關(guān)社會(huì )問(wèn)題的關(guān)鍵信息，其意圖就在于即使存在社會(huì )問(wèn)題也不會(huì )對經(jīng)濟發(fā)展構成阻礙，同時(shí)也不會(huì )因為引發(fā)社會(huì )的高度不安而導致社會(huì )的不穩定。雖然具有知識和技術(shù)力量的政府體制外的專(zhuān)家學(xué)者以及具有問(wèn)題意識及信息傳播聚集能量的新聞媒體同樣是問(wèn)題界定的參與者，能夠補充和修正政府對社會(huì )問(wèn)題的客觀(guān)事實(shí)的界定結果，但是在“黨政主導”的政策過(guò)程中的政績(jì)觀(guān)扭曲的黨政領(lǐng)導在問(wèn)題界定上卻發(fā)揮著(zhù)決定性作用，掌握著(zhù)社會(huì )問(wèn)題建構的話(huà)語(yǔ)權，這使其難有發(fā)揮作為和影響力的空間�；�于此，對社會(huì )問(wèn)題本身的“建構錯誤”基礎上所形成的公共政策效果往往是差強人意的。一直以來(lái)，我國各級政府關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的界定以及所形成的相關(guān)環(huán)境政策，若放置在上述的反思之中，可以發(fā)現就是基于經(jīng)濟發(fā)展的考慮而對環(huán)境問(wèn)題不夠重視的結果，忽視了環(huán)境問(wèn)題的嚴重性，導致所形成的公共政策的治理效果也難以發(fā)揮真實(shí)作用。另外，要準確的界定社會(huì )問(wèn)題，還必須要基于社會(huì )價(jià)值的角度對其進(jìn)行詮釋�！笆聦�(shí)追問(wèn)”決定社會(huì )問(wèn)題的客觀(guān)狀況，而“價(jià)值追問(wèn)”則決定看待和解決社會(huì )問(wèn)題應該擁有的立場(chǎng)。

　　從應然層面來(lái)說(shuō)，在社會(huì )問(wèn)題的界定中，必須要從社會(huì )價(jià)值角度對其進(jìn)行審視，這直接決定著(zhù)政府是否站在社會(huì )公眾的立場(chǎng)來(lái)建構“他們的”問(wèn)題，是否重視社會(huì )問(wèn)題所造成的社會(huì )危害并關(guān)注社會(huì )問(wèn)題解決的社會(huì )意義，使得社會(huì )問(wèn)題的界定最終能夠禁得住“是否有利于公共利益”的價(jià)值追問(wèn)。而在社會(huì )問(wèn)題界定中社會(huì )價(jià)值的生成，不僅需要政府本身的價(jià)值自覺(jué)，更需要社會(huì )公眾能夠在問(wèn)題界定中具備表達其價(jià)值立場(chǎng)并且不被忽視的充分能量。然而，由于我國一直缺乏成熟的公民社會(huì )，在“黨政主導”的政策過(guò)程中社會(huì )公眾對于社會(huì )問(wèn)題的界定往往處于被“邊緣化”狀態(tài)，政府在問(wèn)題界定中過(guò)大的權能導致其更多偏重從政治價(jià)值、經(jīng)濟價(jià)值和管理價(jià)值的角度來(lái)決定對待社會(huì )問(wèn)題的立場(chǎng)，而社會(huì )價(jià)值在各種價(jià)值取舍中常常被忽視掉了。

可以說(shuō)，對于社會(huì )價(jià)值的忽視也是導致公共政策引致新的社會(huì )問(wèn)題出現的成因。例如，基于我國城市外來(lái)人口問(wèn)題所形成的外來(lái)人口管理政策，由于作為弱勢群體的外來(lái)人口在問(wèn)題界定中的“缺位”，政府更多地是基于秩序生成的管理價(jià)值的角度對城市外來(lái)人口問(wèn)題進(jìn)行認知，將其更多地與影響社會(huì )治安聯(lián)系起來(lái)，卻忽視了外來(lái)人口的基本權利保障問(wèn)題，造成所形成的公共政策的初衷和目標多是針對對外來(lái)人口的管制。隨著(zhù)政策的不斷執行，外來(lái)人口的子女教育、社會(huì )保障和平等就業(yè)等逐漸成為了不斷被討論和關(guān)注的社會(huì )問(wèn)題。政策方案的設計、抉擇與輸出是政策過(guò)程的第二個(gè)階段，包括對解決社會(huì )問(wèn)題各種備選方案的提出、從備選方案中抉擇唯一的解決方案、政策方案正式向社會(huì )公布等政策環(huán)節，可以將其統稱(chēng)為公共政策的制定階段。政策是解決問(wèn)題的方案，制定公共政策的過(guò)程就是決定運用各種政策資源形成對社會(huì )問(wèn)題的具體解決方案的過(guò)程。要探討公共政策的制定中為何會(huì )產(chǎn)生新的社會(huì )問(wèn)題，就需要從過(guò)程維度的決策程序和結果維度的具體政策內容中進(jìn)行分析。

　　決策程序的合理性是保證政策質(zhì)量的前提。猶如社會(huì )問(wèn)題界定階段一樣，我國在公共政策制定階段同樣呈現出“黨政主導”的局面，由政府自上而下產(chǎn)生相應的公共政策，對于政策本身的合法性、合理性、可行性和可控性的認定往往是由政府單獨做出的。由于缺乏多元化的政策風(fēng)險評估主體，當政策存在嚴重的社會(huì )風(fēng)險時(shí)，難以通過(guò)“社會(huì )倒逼”的方式在制定公共政策的過(guò)程中對其進(jìn)行糾正。目前，雖然在制定公共政策過(guò)程中采取了聽(tīng)證制度，但是有些地方政府在具體操作中卻存在著(zhù)“對聽(tīng)證會(huì )的動(dòng)員宣傳不夠、聽(tīng)證事項及相關(guān)信息透明度不夠、有可能被利益集團的成員不恰當利用、聽(tīng)證的臨時(shí)性和隨意性大且對聽(tīng)證意見(jiàn)缺乏成熟的回應制度等問(wèn)題，聽(tīng)證會(huì )易于走過(guò)場(chǎng)，流于形式�！保�6］

　　因此，在公共政策制定階段，由于決策程序的諸多不合理，常常導致有些政策風(fēng)險在制定過(guò)程中沒(méi)有被發(fā)現或被重視，甚至是在明知有風(fēng)險的前提下政府仍將其付諸實(shí)施，而這樣的政策一旦被實(shí)施，政策風(fēng)險的存在就成為了制造或者擴大一些社會(huì )問(wèn)題的重要原因。另外，政策內容的合理性是保障政策質(zhì)量的關(guān)鍵。面對一個(gè)具體的社會(huì )問(wèn)題，政府在制定公共政策時(shí)，往往會(huì )形成不同的備選方案，這些備選方案是面向該社會(huì )問(wèn)題的不同的解決思路和策略，其內容呈現出針對該問(wèn)題解決的不同的價(jià)值取向、資源投入、預期收益以及政策彈性等。對于備選方案的抉擇過(guò)程，就是對每個(gè)備選方案的利弊進(jìn)行權衡后進(jìn)行選擇的過(guò)程，但可能由于政府官員的價(jià)值取向偏差、信息局限以及自身能力素質(zhì)等原因導致所抉擇的方案并非是解決社會(huì )問(wèn)題的最理想方案，甚至是與社會(huì )公眾的長(cháng)遠利益相背離的，這樣的政策出臺就難以達到預期的效果，同時(shí)也會(huì )引發(fā)新的社會(huì )問(wèn)題。政策方案的執行、政策方案的調整與終結是政策過(guò)程的最后階段，是與公共政策制定階段相對獨立但又相互銜接和依賴(lài)的階段，是將所制定的政策方案付諸實(shí)施，實(shí)現對社會(huì )問(wèn)題解決的過(guò)程。

　　隨著(zhù)政策的不斷執行，政策方案效果不斷得以呈現和釋放，而經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明一些政策方案雖然通過(guò)執行過(guò)程逐漸實(shí)現了對目標社會(huì )問(wèn)題的解決，但是由于在政策制定階段的認知局限而出現未能充分預測和考慮到的因素和情形，或者由于在政策制定階段的價(jià)值偏差所忽視或放任的一些潛在的隱患和后果，在執行過(guò)程中又不斷衍生出諸多新的社會(huì )問(wèn)題；而一些政策方案則由于在執行過(guò)程中的偏離或扭曲而致使新的社會(huì )問(wèn)題的出現。從應然層面上來(lái)看，當政策在執行過(guò)程中同時(shí)伴生新的社會(huì )問(wèn)題時(shí)，基于政策現有的“收益—風(fēng)險”的綜合評估，必須對政策的可行性進(jìn)行重新審視。如果政策所引致的社會(huì )問(wèn)題形成的“風(fēng)險等級高且可控性弱，同時(shí)社會(huì )公眾對后果容忍度逐漸變弱時(shí)”，［7］這樣的政策就必須及時(shí)進(jìn)行調整甚至終結。然而，我國的實(shí)際情況卻是：諸多被執行的公共政策，雖然早已經(jīng)被人們發(fā)現與一些社會(huì )問(wèn)題形成之間的內在關(guān)聯(lián)性，且未來(lái)繼續執行所形成的問(wèn)題風(fēng)險將更大，但是必要的政策調整或者終結在很長(cháng)時(shí)期內始終沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，政策依然在持續執行。

　　為什么會(huì )如此？合理的解釋是，在“黨政主導”的政策過(guò)程中的政策調整或終結的權力普遍掌控在黨政主體手中，黨政主體對政策效果的評判以及所秉持的政策價(jià)值立場(chǎng)是判斷或決定政策是否調整或終結的依據。在政策執行過(guò)程中，當黨政主體認定政策存在的合理性時(shí)，往往會(huì )利用科學(xué)和技術(shù)專(zhuān)家關(guān)于一項公共政策的綜合評定報告或是統計數據為政策繼續執行的必要性提供支撐，向公眾傳遞和展示政策所造成的社會(huì )問(wèn)題并沒(méi)有他們想象中嚴重。在價(jià)值中立的外衣之下，在科學(xué)和技術(shù)的神圣武裝之下，科學(xué)和技術(shù)專(zhuān)家關(guān)于政策風(fēng)險的“結論”往往使人不能質(zhì)疑，甚至是利益受損的政策對象在“結論”面前也開(kāi)始懷疑自己價(jià)值要求的正當性，這就使得政策得以繼續執行。然而，當“價(jià)值中立”的科學(xué)和技術(shù)面對“不能摒棄掉價(jià)值判斷”的公共政策時(shí)，讓科學(xué)和技術(shù)理性完全排擠掉價(jià)值判斷，讓科學(xué)和技術(shù)專(zhuān)家的話(huà)語(yǔ)權掩蓋和取代政策對象的話(huà)語(yǔ)權，對政策看似客觀(guān)性的評價(jià)實(shí)質(zhì)上就不夠客觀(guān)了。更何況是，有時(shí)科學(xué)和技術(shù)專(zhuān)家受制于黨政主體的明示或者暗示，其對政策的評判或是統計數據也并不能完全呈現出政策的所有“事實(shí)”，而只是服務(wù)于黨政主體政策意志的“道具”而已。在政策執行過(guò)程中，缺少話(huà)語(yǔ)權的政策對象，對于政策的調整或是終結始終是一個(gè)局外身份，社會(huì )問(wèn)題隨著(zhù)政策的持續執行而不斷惡化。

　　三、當前我國社會(huì )問(wèn)題的政策成因反思。

　　按照代議制治理的框架及其邏輯，公眾在對社會(huì )問(wèn)題治理不可行的情況下為了維護和增進(jìn)自身的利益通過(guò)建立政府來(lái)承擔相應的治理任務(wù)，而政府治理目的就在于利用自身的專(zhuān)業(yè)化完成公眾關(guān)于社會(huì )問(wèn)題解決的委托�？梢哉f(shuō)，在現代社會(huì )治理進(jìn)程中，政府一直被認為是解決社會(huì )問(wèn)題的最基本選擇。這意味著(zhù)，政府對于社會(huì )問(wèn)題的解決有著(zhù)難以取代的優(yōu)勢，至少迄今為止是如此。而作為精英的政府人員在解決社會(huì )問(wèn)題時(shí)最為習慣而且最行之有效的方式就是運用政策工具。那么，從我國的現實(shí)情況來(lái)看，如何理解我國政府在制定公共政策去解決社會(huì )問(wèn)題的同時(shí)又在制造新的社會(huì )問(wèn)題？

　　當然，在政策過(guò)程中，我們不能說(shuō)政府主觀(guān)愿望上有不斷制造社會(huì )問(wèn)題的追求，因為這樣無(wú)政府主義就會(huì )成為人們質(zhì)疑和批評政府的理論武器，政府終將喪失合法性。但是，客觀(guān)結果與主觀(guān)愿望相反，這就表明“黨政主導”的政策過(guò)程包含著(zhù)某些自動(dòng)引發(fā)和制造問(wèn)題的機制。從代議制治理下公共政策所應追求的價(jià)值取向來(lái)看，作為政府治理工具的公共政策必須要能夠代表和增進(jìn)作為權力所有者的公眾的公共利益。而要保障公共利益的實(shí)現，政府必須在政策過(guò)程中對政策全流程進(jìn)行基于符合社會(huì )價(jià)值的必要性審查。

　　但是，我國“黨政主導”的政策過(guò)程所呈現出的黨政主體牢牢把持和控制政策的局面，黨政主體成為了政策過(guò)程建構的唯一主體，而作為權力實(shí)際擁有者的公眾在政策過(guò)程中只是名義上享有政策建構權，但實(shí)際上卻被排斥在政策過(guò)程之外，甚至有時(shí)缺乏能夠對抗和反對不合理政策的充足能量和有效途徑。如前文所述，由于壟斷了政策過(guò)程建構權，黨政主體在政策過(guò)程中的知識和技術(shù)霸權以及價(jià)值偏差的交織影響都常常致使政策價(jià)值和社會(huì )價(jià)值背離、政策效果與公眾所期待的效果背離，而這樣的政策過(guò)程又缺乏來(lái)自社會(huì )力量的有效修正，進(jìn)而導致危害公共利益的社會(huì )問(wèn)題通過(guò)政策而產(chǎn)生。由此可見(jiàn)，黨政主體實(shí)質(zhì)上唯一擁有政策建構權常常是我國因公共政策而形成社會(huì )問(wèn)題的關(guān)鍵性致因。因此，要消解為解決社會(huì )問(wèn)題所形成的公共政策可能會(huì )引致新的社會(huì )問(wèn)題出現的消極后果，必須要實(shí)現政策建構權向社會(huì )的回歸和擴展，強調政策過(guò)程的社會(huì )建構，拓展社會(huì )公眾在政策過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權和行動(dòng)空間。社會(huì )建構下的政策過(guò)程，就是要讓社會(huì )公眾成為政策過(guò)程的真正主體，使作為權力行使者的政府和權力擁有者的公眾在合作行動(dòng)中最終能夠促成經(jīng)得住社會(huì )價(jià)值拷問(wèn)、符合解決社會(huì )問(wèn)題實(shí)際需要以及充分考慮和抑制政策風(fēng)險的公共政策的生成。對于我國而言，良好的政府質(zhì)量和社會(huì )質(zhì)量是社會(huì )建構下政策過(guò)程形成所不可缺少的支持性條件。政府質(zhì)量是一個(gè)廣義政府意義上的政府質(zhì)量，包括“現代代議制度、現代行政制度和現代司法制度，在中國還包括現代政黨制度建設�！保�8］

　　從政府質(zhì)量角度思考社會(huì )建構下的政策過(guò)程，必須首先關(guān)注當下政府治理理念的改變，應該始終以社會(huì )價(jià)值作為衡量和抉擇政府行為的前提條件，應重視和強調三點(diǎn)：社會(huì )利益的保護、社會(huì )利益的改善和社會(huì )利益的最大化實(shí)現。在政府治理理念轉變之外，還需要在政府治理實(shí)踐層面進(jìn)行一系列以政府質(zhì)量提升為目的的改革，重點(diǎn)是進(jìn)行基礎制度的完善和注重參與的政府治理變革�；�礎制度的完善強調廣義政府在政府與社會(huì )、政府與公眾之間關(guān)系的建構上重視推進(jìn)尊重公民權利和公民意愿的法律和制度設計、完善公共權力行使的違法審查機制和問(wèn)責機制、加強政府權力社會(huì )監督的法治建設、將政策過(guò)程的社會(huì )建構納入法治范疇等，在社會(huì )管理和建設過(guò)程中要重視與社會(huì )協(xié)同治理下社會(huì )力量的培育和壯大；注重參與的政府治理變革是指通過(guò)社會(huì )參與、社會(huì )意見(jiàn)吸納、社會(huì )智慧利用等途徑促進(jìn)政府治理中共識、共享、秩序和策略的形成，為此政府需要不斷通過(guò)提高治理的開(kāi)放性和拓寬參與渠道為社會(huì )參與提供有力支撐。

　　可以說(shuō)，基礎制度的完善和注重參與的政府治理變革，是經(jīng)濟社會(huì )轉型期政府質(zhì)量提升的關(guān)鍵，能夠推動(dòng)政府治理體系和治理能力的現代化，使之符合現代政府的治理要求并具備現代政府的治理能力。有了政府質(zhì)量的提升，當始終強調社會(huì )價(jià)值和重視社會(huì )參與成為政府治理的新常態(tài)，社會(huì )建構下政策過(guò)程的形成就有了現實(shí)的基礎。從社會(huì )質(zhì)量角度思考社會(huì )建構下的政策過(guò)程，是在實(shí)現社會(huì )整體進(jìn)步和發(fā)展的條件下使社會(huì )不斷獲取影響和決定政策過(guò)程的話(huà)語(yǔ)權和行動(dòng)能力。

　　社會(huì )建構下政策過(guò)程的形成所要求的社會(huì )質(zhì)量，內在的包括三個(gè)方面的內容：社會(huì )參與積極性提升基礎上政策參與的拓展、社會(huì )整合基礎上社會(huì )能量的增強、社會(huì )智慧增長(cháng)基礎上政策過(guò)程的增效。社會(huì )參與積極性提升基礎上政策參與的拓展是社會(huì )公眾認知到在政治與行政生活中的主動(dòng)參與是維護和實(shí)現自身利益的必然選擇，從游離于政策過(guò)程之外對整個(gè)政策過(guò)程漠不關(guān)心的“消極參與”轉變?yōu)椤胺e極參與”，為此還能夠不斷在政策參與中主動(dòng)培養自身的參與技能并積累參與知識，逐步形成品質(zhì)保證和自覺(jué)遵守的參與模式，這就要求社會(huì )本身在公民社會(huì )成長(cháng)下通過(guò)民主教育、權利意識的啟發(fā)以及各種公共生活的參與等途徑有意識地培養和訓練公眾的參與精神；社會(huì )整合基礎上社會(huì )能量的增強是通過(guò)促進(jìn)異質(zhì)的社會(huì )個(gè)體在公共事務(wù)合作治理中的相互接觸、交流、碰撞與融合，構筑起相互的認同感和信任感，使每個(gè)社會(huì )個(gè)體轉變?yōu)椤袄�益共享、責任共擔和有社�?huì )公益感的社會(huì )成員”，［9］在合作過(guò)程中使松散社會(huì )越發(fā)趨向于整合，實(shí)現社會(huì )自身力量的不斷積聚和壯大，進(jìn)而在政策過(guò)程中能夠以充足的能量與政府抗衡和博弈，不被政府所任意忽視或是排斥在政策過(guò)程之外；社會(huì )智慧增長(cháng)基礎上政策過(guò)程增效是隨著(zhù)教育水平提升、知識傳播媒介廣泛被社會(huì )利用、實(shí)踐經(jīng)驗不斷累積等過(guò)程使社會(huì )個(gè)體不斷實(shí)現知識、技能和經(jīng)驗的增長(cháng)和積累，在政策過(guò)程參與中通過(guò)社會(huì )智慧資源的融入，與政府共同形成最優(yōu)的政策方案，或者及時(shí)洞悉和彌補政府所制定政策方案中的偏差和漏洞。

　　可以說(shuō)，在社會(huì )參與積極性提升、社會(huì )能量增強和社會(huì )智慧增長(cháng)等要素推動(dòng)下所帶來(lái)的社會(huì )質(zhì)量的提升，是社會(huì )本身進(jìn)步和發(fā)展的重要標志，更是社會(huì )建構下政策過(guò)程形成所不可或缺的。沒(méi)有社會(huì )質(zhì)量的提升，社會(huì )建構下政策過(guò)程的形成就只是一種治理的幻景和想象，即使政府將其作為治理策略和目標，而社會(huì )本身若是在政策過(guò)程中表現得力量分散、態(tài)度消極且智慧資源儲備不充分，真正擁有和具備在政策過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權和行動(dòng)能力則無(wú)從談起，在政策過(guò)程中也就難以有所作為。

　　總之，社會(huì )建構下政策過(guò)程的形成為我國制定更能夠規避政策風(fēng)險的公共政策、減少公共問(wèn)題的政策成因提供了一種有益的邏輯思路和行動(dòng)框架�；�于對政府質(zhì)量和社會(huì )質(zhì)量的狀況依賴(lài)，社會(huì )建構下政策過(guò)程理想狀態(tài)的達成并非一朝一夕之事。值得欣喜的是，各級政府已經(jīng)開(kāi)始越發(fā)關(guān)切社會(huì )公眾的政策態(tài)度、重視社會(huì )公眾的政策參與并強調對社會(huì )公共利益的保護，如在“決策前舉行各種座談會(huì )、聽(tīng)證會(huì )以及下基層調查研究收集民情、民意”，［10］在重大政策和重點(diǎn)項目中前置性引入社會(huì )穩定風(fēng)險評估，在重大決策事項中建立終身責任追究制度及責任倒查制度對侵害公共利益的決策行為進(jìn)行問(wèn)責等；就社會(huì )而言，非政府組織、民間智庫和獨立學(xué)術(shù)機構等社會(huì )團體和普通社會(huì )公眾與各級政府在政策過(guò)程中互動(dòng)博弈也越發(fā)頻繁，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò )和媒體公開(kāi)地批評政策不足或者政策過(guò)程的不合理，通過(guò)形成獨立的政策研究報告、調查報告和政策方案等形式向政府提供政策建議，通過(guò)充分利用政府所提供的政策參與渠道和機會(huì )積極表達自身的政策立場(chǎng)等。這表明，當前我國被黨政主體主導且封閉的政策過(guò)程已經(jīng)打破，政策方案選項的優(yōu)化“最終將取決于體制內外更廣泛的協(xié)商和共識構建�！保�11］可以說(shuō)，政策過(guò)程已經(jīng)顯露出朝向社會(huì )建構的一些傾向和特質(zhì)。隨著(zhù)政府質(zhì)量和社會(huì )質(zhì)量的提升，社會(huì )建構下政策過(guò)程形成的基礎也將日將成熟和牢固。

　　參考文獻：

　�。�1］張康之，向玉瓊．科學(xué)語(yǔ)境中的政策問(wèn)題建構［J］．南京農業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版）．20xx，（05）：68．

　�。�2］成伯清．“風(fēng)險社會(huì )”視角下的社會(huì )問(wèn)題［J］．南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)．人文科學(xué)．社會(huì )科學(xué)），20xx，（02）：133．

　�。�4］朱力．社會(huì )問(wèn)題的理論界定［J］．南京社會(huì )科學(xué)，1997，（12）：12．

　�。�5］張康之、向玉瓊．確定性追求中的政策問(wèn)題建構［J］．浙江社會(huì )科學(xué)，20xx，（10）：40．

　�。�6］孫永怡．我國公民參與公共政策過(guò)程的十大困境［J］．中國行政管理，20xx，（01）：45．

　�。�7］孟曉敏、張新亮．基于風(fēng)險管理視角的公共政策風(fēng)險評估及應對［J］．西南石油大學(xué)學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版），20xx，（02）：31－33．

　�。�8］趙春盛、崔運武．當前中國社會(huì )問(wèn)題的政策生成及其反思［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報，20xx，（05）：55．

　�。�9］（英）肯尼斯紐頓．社會(huì )資本與民主［J］．馬克思主義與現實(shí)，20xx，（02）：47－51．

　�。�10］羅依平．深化我國政府決策機制改革的若干思考［J］，政治學(xué)研究，20xx，（04）：39．

　�。�11］王紹光、樊鵬．中國式共識型決策：“開(kāi)門(mén)”與“磨合”［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，20xx：155．