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失業(yè)保險制度淺析
一、失業(yè)保險的覆蓋范圍
失業(yè)社會(huì )保險是對遭受失業(yè)風(fēng)險，暫時(shí)喪失工資收入的失業(yè)者設計的，因而失業(yè)保險覆蓋范圍主要應是勞動(dòng)者。由于條件限制，我國最初的失業(yè)保險只適用于國有企業(yè)職工，這就忽視了對非國有企業(yè)職工的保障。隨著(zhù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和保障能力的提高，我國在1999年《失業(yè)保險條例》中將適用范圍界定為城鎮企業(yè)事業(yè)單位及其職工。城鎮企業(yè)是指國有企業(yè)、城鎮集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮企業(yè)。這就使得更多的勞動(dòng)者能夠參加失業(yè)保險，保障自己的權利，但仍然存在諸多問(wèn)題。
一是未將鄉鎮企業(yè)納入失業(yè)保險范圍。鄉鎮企業(yè)職工以農民職工為主，人員眾多，數量很大，在農村勞動(dòng)力嚴重過(guò)剩，并不是每一個(gè)農民都有足夠土地耕種的情況下，鄉鎮企業(yè)的發(fā)展壯大緩解了這一困境。但鄉鎮企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況極不穩定，一旦這部分農民職工失去工作，而又暫無(wú)其它謀生渠道，又將產(chǎn)生眾多失業(yè)人員。不但使這部分農民生活難以維持，還會(huì )給社會(huì )造成不穩定。此外，還有一批非農民職工在鄉鎮企業(yè)工作，由于鄉鎮企業(yè)不參加失業(yè)保險，使這部分人群的權利也難以得到保障。
二是個(gè)體工商戶(hù)的雇員也未納入保險范圍。目前，我國個(gè)體工商戶(hù)的雇員數目越來(lái)越多，而按照《條例》規定，卻未將這部分雇員納入保障范圍，只是在附則中授權省級人民政府根據當地實(shí)際情況決定是否將有雇員的個(gè)體工商戶(hù)及其雇員納入失業(yè)保險。有的省份在制定本地相關(guān)規定時(shí)，未將有雇員的個(gè)體工商戶(hù)納入范圍。個(gè)體工商戶(hù)的雇員本身就流動(dòng)頻繁，失業(yè)現象時(shí)有發(fā)生，如不參加保險，則生活得不到保障，因此，如何加強立法至關(guān)重要。
三是農民合同制工人不能享受完整的失業(yè)保險待遇。目前，城鎮企業(yè)事業(yè)單位招用了許多具有農業(yè)戶(hù)口的合同制工人。根據《條例》規定，農民合同制工人個(gè)人不繳納保費，原則上是不能享受失業(yè)保險待遇的。但目前用人單位在繳費時(shí)，工資總額中已包括農民合同制工人的工資。因此《條例》規定，單位招用的農民合同制工人連續工作滿(mǎn)一年，本單位已繳納失業(yè)保險費，勞動(dòng)合同期滿(mǎn)未續訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì )保險經(jīng)辦機構根據其工作時(shí)間長(cháng)短，對其支付一次性的補助。而從各地實(shí)施情況看，一次性補助標準都不是很高。這樣規定顯然有失公平，無(wú)論是城鎮戶(hù)口還是農業(yè)戶(hù)口工人，都是為本單位工作的職工，應享受同樣的失業(yè)保險待遇�？煽紤]農業(yè)合同制工人個(gè)人也適當繳費，而失業(yè)后享受城鎮職工同等的失業(yè)保險待遇。
四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業(yè)為了逃避責任，不與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，視職工為“臨時(shí)工”，拒絕為其辦理失業(yè)保險。而實(shí)際上國家對臨時(shí)工的相關(guān)問(wèn)題早有定論：“用人單位如在臨時(shí)性崗位上用工也應當與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同并依法為其建立各種社會(huì )保險�！钡跅l例中對職工的界定不明，使得一些企業(yè)鉆漏洞，職工權益得不到保障。
五是新增失業(yè)群體。目前《失業(yè)保險條例》中所指的失業(yè)人員只限為就業(yè)轉失業(yè)的人員，而在現實(shí)中，尚有一類(lèi)人群是從未參加工作的勞動(dòng)力，其中又有一個(gè)頗為引人注目的群體———大學(xué)生失業(yè)群體。這部分人群沒(méi)盡繳費義務(wù)，原則上是不能享受失業(yè)保險待遇的。但據一些國家的做法，對不能立刻找到工作的大學(xué)畢業(yè)生作特殊規定，給他們發(fā)放失業(yè)津貼。我國是否可借鑒類(lèi)似做法：對其基本生活先做一定保障，幫助其就業(yè)，待其正式工作后，再支付相應保費。當然這種做法會(huì )加大失業(yè)保險基金的支出，而且對當事人的誠信也很難認定。
六是我國農村剩余勞動(dòng)力數量巨大，這其中一部分人進(jìn)入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處于失業(yè)狀態(tài)，但目前卻并未納入失業(yè)保險。
七是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業(yè)事業(yè)單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業(yè)，其他性質(zhì)的企業(yè)及事業(yè)單位參保率不高。
二、失業(yè)保險基金的籌集
《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數并不規范�！稐l例》中規定：“應參保的城鎮企業(yè)事業(yè)單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時(shí)間界定不明，是以上一年度單位工資總額平攤到本年各個(gè)月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法并不統一。
而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重，分析其原因：一是一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善甚至無(wú)力付薪，更不用說(shuō)繳納失業(yè)保險費了；二是有些效益的企業(yè)主觀(guān)上不愿繳費，覺(jué)得本企業(yè)職工失業(yè)不多，如果繳費，是在背別人的包袱；三是強制性不夠。對某些企業(yè)拒不參保，拖欠保費的現象，相關(guān)機構更無(wú)有效措施解決，導致應收未收，基金籌集困難。
三、享受失業(yè)保險待遇的條件
盡管各國都規定了失業(yè)保險的覆蓋范圍，但并非參加失業(yè)保險的人都可享受失業(yè)保險待遇。由于失業(yè)保險制度擔負著(zhù)促進(jìn)就業(yè)的責任，因此各國對失業(yè)保險的資格條件都很?chē)栏�，中國也不例外�！稐l例》中規定，失業(yè)人員要領(lǐng)取失業(yè)保險金，須同時(shí)具備三個(gè)條件。
�。ㄒ唬┮婪▍⒓恿耸I(yè)保險，所在用人單位和本人履行繳費義務(wù)滿(mǎn)一年
此條件規定了勞動(dòng)者的義務(wù)，充分體現了社會(huì )保險的特性。但在現實(shí)中，某些用人單位由于種種原因未能參�；蛲锨繁ＹM，繳費期限不足一年，那么失業(yè)人員是否可以享受失業(yè)保險待遇呢？有的省份規定：“用人單位拖欠保費的，職工失業(yè)后，按累計實(shí)際繳費年限發(fā)放待遇，所欠保費由社會(huì )保險經(jīng)辦機構繼續清繳�！钡匀晃疵鞔_說(shuō)明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應如何處理。
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“非本人意愿”一般指“終止勞動(dòng)合同的，被用人單位解除勞動(dòng)合同的，被用人單位開(kāi)除，除名和辭退的”等。但其中規定并不明確，如職工違反有關(guān)規章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開(kāi)除也能享受失業(yè)保險的話(huà)，顯然是不合理的，因此對“非本人意愿失業(yè)”應詳加規定。
�。ㄈ┮婪ㄞk理了失業(yè)保險登記，并有求職要求的
按照《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》規定，“失業(yè)人員應在終止或者解除勞動(dòng)合同之日起60日內，到經(jīng)辦機構申領(lǐng)失業(yè)保險金。如果超過(guò)這一期限，算自動(dòng)放棄享受失業(yè)保險權利，以前所累計的繳費年限在下次失業(yè)時(shí)不再計算”。此條規定過(guò)于苛刻，如果失業(yè)人員發(fā)生一些特殊情況，不能在規定的60日內（有些省份規定為30日）辦理申領(lǐng)手續，卻因此不能享受相應待遇，顯然其今后生活難以保障�？煞駰l件放寬，減額發(fā)放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業(yè)時(shí)計算。
四、失業(yè)保險待遇給付
我國對失業(yè)保險待遇的給付，項目規定較為詳細，除了按累計繳費年限的長(cháng)短領(lǐng)取不同期限的失業(yè)保險金外，還規定了失業(yè)人員可享受的其它待遇，如：醫療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業(yè)技能培訓費和職業(yè)介紹服務(wù)費等，但這一規定尚不完善。由于失業(yè)保險制度作用不僅在于保障失業(yè)人員失業(yè)期間的基本生活，更重要的是承擔了促進(jìn)就業(yè)的這一重任。因此，應對失業(yè)人員的就業(yè)提供更多措施。目前有些地區已經(jīng)采取了相應方法，如對選擇求職的失業(yè)人員，就業(yè)服務(wù)機構應在60日內提供可供選擇的崗位2次。但這對促進(jìn)就業(yè)來(lái)講卻并不全面�？山梃b其他國家（地區）的一些做法，比如臺灣法規定給予失業(yè)者創(chuàng )業(yè)補助、提前就業(yè)獎勵以及給雇傭失業(yè)工人企業(yè)獎勵。此外，可適當對一些特殊困難的失業(yè)者如傷病失業(yè)者，老年失業(yè)者以及孕婦失業(yè)者等特殊的弱者給予額外失業(yè)補助。
對失業(yè)保險金的標準，我國規定應高于當地居民最低生活保障標準，低于當地最低工資標準，這樣既可以保障失業(yè)人員的生活，又可促進(jìn)其再就業(yè)。從各地執行情況看，有的省份一般標準都在最低工資70%-80%之間，有的省規定為當地低保金的120%，但此項規定并不符合社會(huì )保險的公平效率的原則。一些失業(yè)人員在職時(shí)工資收入較高，自然比低工資收入的勞動(dòng)者繳費要多，而在失業(yè)時(shí)，卻只能領(lǐng)取相同的金額，這顯然并不合理。因此可適當考慮以個(gè)人失業(yè)前收入的一定比例發(fā)放，例如國際勞工公約規定失業(yè)保險金不低于原工資的50%；同時(shí)可以規定一個(gè)最高限額，以避免以前高收入者的失業(yè)金仍然很高，喪失勞動(dòng)積極性。此外，有些失業(yè)人員家庭經(jīng)濟不好，負擔重，可借鑒少數國家的做法，適當調高失業(yè)保險金，以保障其實(shí)際生活水平。
失業(yè)保險待遇給付并不同于養老保險金的給付，它主要是對那些暫時(shí)失去工作的人群給予適當經(jīng)濟幫助，因此，給付并非無(wú)期限的。我國針對累計繳費年限的不同而制訂了不同的領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限，如：累計繳費時(shí)間10年以上的，最長(cháng)能夠領(lǐng)取24個(gè)月的失業(yè)保險金。這樣的規定既鼓勵了單位和個(gè)人的繳費積極性，又能促使失業(yè)人員盡快尋找新的工作。但由于失業(yè)嚴重程度經(jīng)常進(jìn)行變化，而且不同年齡段的失業(yè)人員尋找工作的機會(huì )并不均等，因此，可考慮將失業(yè)保險金的領(lǐng)取期限隨失業(yè)率高低做調整，并針對不同年齡段的失業(yè)人員規定不同的領(lǐng)取期限。
五、失業(yè)保險待遇的停領(lǐng)規定
由于失業(yè)保險主要是保障失業(yè)人員的基本生活及促進(jìn)其就業(yè)，因此，當失業(yè)人員的一些情況發(fā)生變動(dòng)時(shí)，就不能再享受失業(yè)保險待遇了。
《失業(yè)保險條例》規定了以下情形：重新就業(yè)，不過(guò)《條例》并未明確解釋重新就業(yè)的內涵。如果失業(yè)人員只是暫時(shí)打零工算不算重新就業(yè)呢，而且如果重新就業(yè)人員不及時(shí)通報就業(yè)情況，相關(guān)機構很難知道實(shí)際情況，會(huì )加大失業(yè)保險基金的支出；應征服兵役的；移居境外；享受基本養老保險待遇；被判刑收監執行或被勞動(dòng)教養，但當這類(lèi)人群刑滿(mǎn)釋放或勞動(dòng)教養期滿(mǎn)不能立刻找到工作，是否可以繼續享受以前應享受而未享受完的失業(yè)保險待遇呢；無(wú)正當理由拒不接受相關(guān)機構介紹的工作，何為“正當理由”，并未有明確規定，因此實(shí)際操作很困難，可以借鑒國際勞工組織44號公約提出的參照標準：提供的職業(yè)與失業(yè)者的專(zhuān)業(yè)、能力、工作經(jīng)驗相適應，必要時(shí)考慮年齡等。
六、失業(yè)保險基金的統籌層次
根據《失業(yè)保險條例》的規定，失業(yè)保險基金在直轄市和設區的市實(shí)行市級統籌，省、自治區可以集中部分失業(yè)保險基金調劑使用，但仍有的市并未實(shí)行市級統籌，抗風(fēng)險能力弱，而且各省的省級調劑金比例大不相同。因此，應努力提高統籌層次。
七、有關(guān)數據統計不準確
失業(yè)保險是針對失業(yè)人員提供保障措施，因此失業(yè)人員的數量關(guān)系到失業(yè)保險政策的制定和調整。因此，失業(yè)率這一統計指標能否準確和及時(shí)極為重要，但我國失業(yè)率卻不能完全反映我國失業(yè)情況。我國失業(yè)率指的是城鎮登記失業(yè)率，那些在城鎮打工的農民工及農村無(wú)活可干的勞動(dòng)者并未統計在內；而且也并非全部城鎮失業(yè)人員都會(huì )到相關(guān)機構去進(jìn)行失業(yè)登記。根據這樣統計出來(lái)的失業(yè)率制定政策必然影響失業(yè)保險的實(shí)施效果。
參考文獻：
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摘要：中國失業(yè)保險經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展，已相對完善，但隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，社會(huì )結構的調整，已呈現出諸多問(wèn)題。本文將就其現狀作簡(jiǎn)要剖析。
關(guān)鍵詞：失業(yè)；保險制度；分析
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