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國家養老新政策解讀
社會(huì )養老服務(wù)體系建設規劃(2011-2015年)
為積極應對人口老齡化，建立起與人口老齡化進(jìn)程相適應、與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相協(xié)調的社會(huì )養老服務(wù)體系，實(shí)現黨的十七大確立的“老有所養”的戰略目標和十七屆五中全會(huì )提出的“優(yōu)先發(fā)展社會(huì )養老服務(wù)”的要求，根據《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》和《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規劃》，制定本規劃。
一、規劃背景
(一)現狀和問(wèn)題。
自1999年我國步入老齡化社會(huì )以來(lái)，人口老齡化加速發(fā)展，老年人口基數大、增長(cháng)快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%，加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設的任務(wù)十分繁重。
近年來(lái)，在黨和政府的高度重視下，各地出臺政策措施，加大資金支持力度，使我國的社會(huì )養老服務(wù)體系建設取得了長(cháng)足發(fā)展。養老機構數量不斷增加，服務(wù)規模不斷擴大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2010年底，全國各類(lèi)收養性養老機構已達4萬(wàn)個(gè)，養老床位達314.9萬(wàn)張。社區養老服務(wù)設施進(jìn)一步改善，社區日間照料服務(wù)逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區服務(wù)中心1.2萬(wàn)個(gè)，留宿照料床位1.2萬(wàn)張，日間照料床位4.7萬(wàn)張。以保障三無(wú)、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點(diǎn)，借助專(zhuān)業(yè)化養老服務(wù)組織，提供生活照料、家政服務(wù)、康復護理、醫療保健等服務(wù)的居家養老服務(wù)網(wǎng)絡(luò )初步形成。養老服務(wù)的運作模式、服務(wù)內容、操作規范等也不斷探索創(chuàng )新，積累了有益的經(jīng)驗。
但是，我國社會(huì )養老服務(wù)體系建設仍然處于起步階段，還存在著(zhù)與新形勢、新任務(wù)、新需求不相適應的問(wèn)題，主要表現在：缺乏統籌規劃，體系建設缺乏整體性和連續性;社區養老服務(wù)和養老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出;設施簡(jiǎn)陋、功能單一，難以提供照料護理、醫療康復、精神慰藉等多方面服務(wù);布局不合理，區域之間、城鄉之間發(fā)展不平衡;政府投入不足，民間投資規模有限;服務(wù)隊伍專(zhuān)業(yè)化程度不高，行業(yè)發(fā)展缺乏后勁;國家出臺的優(yōu)惠政策落實(shí)不到位;服務(wù)規范、行業(yè)自律和市場(chǎng)監管有待加強等。
(二)必要性和可行性。
我國的人口老齡化是在“未富先老”、社會(huì )保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉和區域發(fā)展不平衡、家庭養老功能弱化的形勢下發(fā)生的，加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設的任務(wù)十分繁重。
加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設，是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。目前，我國是世界上唯一一個(gè)老年人口超過(guò)1億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長(cháng)，是同期人口增速的五倍多。預計到2015年，老年人口將達到2.21億，約占總人口的16%;2020年達到2.43億，約占總人口的18%。隨著(zhù)人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續增長(cháng)，照料和護理問(wèn)題日益突出，人民群眾的養老服務(wù)需求日益增長(cháng)，加快社會(huì )養老服務(wù)體系建設已刻不容緩。
加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設，是適應傳統養老模式轉變、滿(mǎn)足人民群眾養老服務(wù)需求的必由之路。長(cháng)期以來(lái)，我國實(shí)行以家庭養老為主的養老模式，但隨著(zhù)計劃生育基本國策的實(shí)施，以及經(jīng)濟社會(huì )的轉型，家庭規模日趨小型化，“4-2-1”家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭規模的縮小和結構變化使其養老功能不斷弱化，對專(zhuān)業(yè)化養老機構和社區服務(wù)的需求與日俱增。
加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設，是解決失能、半失能老年群體養老問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì )和諧穩定的當務(wù)之急。目前，我國城鄉失能和半失能老年人約3300萬(wàn)，占老年人口總數的19%。由于現代社會(huì )競爭激烈和生活節奏加快，中青年一代正面臨著(zhù)工作和生活的雙重壓力，照護失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過(guò)發(fā)展社會(huì )養老服務(wù)來(lái)解決。
加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設，是擴大消費和促進(jìn)就業(yè)的有效途徑。龐大的老年人群體對照料和護理的需求，有利于養老服務(wù)消費市場(chǎng)的形成。據推算，2015年我國老年人護理服務(wù)和生活照料的潛在市場(chǎng)規模將超過(guò)4500億元，養老服務(wù)就業(yè)崗位潛在需求將超過(guò)500萬(wàn)個(gè)。
在面對挑戰的同時(shí)，我國社會(huì )養老服務(wù)體系建設也面臨著(zhù)前所未有的發(fā)展機遇。加強社會(huì )養老服務(wù)體系建設，已越來(lái)越成為各級黨委政府關(guān)心、社會(huì )廣泛關(guān)注、群眾迫切期待解決的重大民生問(wèn)題。同時(shí)，隨著(zhù)我國綜合國力的不斷增強，城鄉居民收入的持續增多，公共財政更多地投向民生領(lǐng)域，以及人民群眾自我保障能力的提高，社會(huì )養老服務(wù)體系建設已具備了堅實(shí)的社會(huì )基礎。
二、內涵和定位
(一)內涵。
社會(huì )養老服務(wù)體系是與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平相適應，以滿(mǎn)足老年人養老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會(huì )參與等設施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò )，以及配套的服務(wù)標準、運行機制和監管制度。
社會(huì )養老服務(wù)體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，著(zhù)眼于老年人的實(shí)際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務(wù)需求，兼顧全體老年人改善和提高養老服務(wù)條件的要求。
社會(huì )養老服務(wù)體系建設是應對人口老齡化的一項長(cháng)期戰略任務(wù)，是堅持政府主導，鼓勵社會(huì )參與，不斷完善管理制度，豐富服務(wù)內容，健全服務(wù)標準，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)的養老服務(wù)需求的持續發(fā)展過(guò)程。本建設規劃僅著(zhù)眼于構建體系建設的基本框架。
(二)功能定位。
我國的社會(huì )養老服務(wù)體系主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個(gè)有機部分組成。
居家養老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門(mén)服務(wù)為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務(wù)、老年食堂、法律服務(wù)等服務(wù);對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務(wù)勞動(dòng)、家庭保健、輔具配置、送飯上門(mén)、無(wú)障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務(wù)。有條件的地方可以探索對居家養老的失能老年人給予專(zhuān)項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質(zhì)量。
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