合理界定新農保制度的方法
一、如何有效發(fā)揮商業(yè)保險在新農保制度實(shí)施中的作用
《指導意見(jiàn)》指出，新農保制度要與家庭養老、土地保障、社會(huì )救助等其他社會(huì )保障政策相配套，保障農村居民老年基本生活。這可以看做是在制度結構方面上的政策或機制之間的協(xié)調。為了保證新農保的可持續發(fā)展，新農保制度的運行不僅要做到與其他社會(huì )保障政策或機制在結構方面的統籌，而且要合理利用其他政策或機制以支持自身的可持續發(fā)展。農村社會(huì )養老保險具有一定的特殊性，這就是農村居民收入風(fēng)險的特點(diǎn)決定了農村社會(huì )養老保險制度實(shí)施中商業(yè)保險能發(fā)揮的特殊作用。在新農保實(shí)施過(guò)程中，商業(yè)保險的作用主要表現在以下兩個(gè)方面：一是它可以通過(guò)保證農民的收入而成為新農保制度實(shí)施的重要配套機制，這可以看做商業(yè)保險支持新農保制度可持續發(fā)展的作用表現；二是商業(yè)保險尤其是商業(yè)養老保險所提供的相關(guān)保障能夠彌補新農保制度在保障水方面的不足，因而成為新農保制度的補充，這可以看做商業(yè)保險在制度結構方面的作用。
個(gè)人繳費是新農�；鸬闹匾獊�(lái)源之一，而農民的個(gè)人收入是個(gè)人繳費的基礎，如果農民收入不足，繳費能力必然受到限制，不利于新農保的順利運行。應該看到，農民收入與城鎮職工工資收入二者的風(fēng)險結構和特點(diǎn)存在差異。一般來(lái)說(shuō)，城鎮職工工資收入所面對的主要風(fēng)險是市場(chǎng)風(fēng)險，企業(yè)作為一個(gè)市場(chǎng)主體化解風(fēng)險的能力要明顯大于個(gè)人，這使得城鎮職工工資收入水平比較穩定；而農村居民的收入不僅有市場(chǎng)風(fēng)險乃至政策風(fēng)險，如農產(chǎn)品銷(xiāo)路不暢等，而且有自然風(fēng)險，如天災等，農村以家庭為單位的經(jīng)營(yíng)模式使得其化解風(fēng)險的能力較小，導致其收入不穩定，農村居民比較容易陷入貧困狀態(tài)。商業(yè)保險可以在化解農村居民收入風(fēng)險、保障農村居民收入穩定方面發(fā)揮重要的作用，為農村居民參加新農保提供有力支撐。例如，農村居民可以參加農產(chǎn)品保險，增強其化解自然風(fēng)險的能力，保障其收入的穩定性，增強其向新農保的繳費能力。
目前，新農保所能提供的保障水平較低。因此，一方面，要隨著(zhù)經(jīng)濟和社會(huì )的發(fā)展，適度提高新農保的保障水平；另一方面，要用多層次的養老保障制度體系來(lái)保障農村居民養老權益。新農保是農村養老保障體系的重要層次，可以在保障農村居民老年生活方面發(fā)揮重要作用，商業(yè)保險可以作為我國農村養老保障制度體系的補充層次，此外，還要要發(fā)揮家庭養老、土地養老和養老救助的作用，構建農村多層次的養老保障制度體系。
二、如何合理界定新農保制度的適用人群與范圍
《指導意見(jiàn)》所規定的新農保參保范圍即適用人群為年滿(mǎn)16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民。在制度具體實(shí)施過(guò)程中，參保范圍的設定應該充分考慮到社會(huì )保障制度發(fā)展的一般規律和我國具體國情�！拘罗r�！敝贫仍谶\行中要不斷完善,提高農村的養老保障待遇,普遍解決農民工對養老金】
一般來(lái)說(shuō)，有城鄉差別的社會(huì )保障制度建立和實(shí)施過(guò)程中，對覆蓋范圍的規定往往將農、林、牧、漁作為一個(gè)部類(lèi)來(lái)考察，這是由它們的性質(zhì)具有內在一致性決定的。從國際經(jīng)驗看，無(wú)論是目前已擁有城鄉統一的社會(huì )保障制度體系的主要國家，在其制度發(fā)展初期實(shí)施城鄉差別的'社會(huì )保障制度時(shí)對參保范圍的設定，還是目前仍然實(shí)施城鄉差別的社會(huì )保障制度的主要國家對制度適用人群的界定，一般都是采取將農、林、牧、漁作為一個(gè)整體來(lái)實(shí)施�？梢哉f(shuō)，在城鄉差別社會(huì )保障制度設計和執行中，將農、林、牧、漁作為一個(gè)部類(lèi)整體是合理的選擇。
《指導意見(jiàn)》中參保范圍所規定的農村居民可以看做是從事農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)的人群集合體。但是，各地在制度的具體實(shí)施過(guò)程中，一定要根據本地實(shí)際情況，充分考慮到上述各類(lèi)人員的從業(yè)特點(diǎn)，在遵循新農保制度本質(zhì)特征的基礎上，適度靈活地推行新農保制度，為有效保障農村居民養老權益奠定基礎。
另外，還應該注意在農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)以及其他行業(yè)之間轉換職業(yè)的人員的新農保制度的合理安排。如最近幾年，我國在不同地區采取了退耕還林、退牧還林還草、休漁等積極行動(dòng)，這使得一些人在農業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)以及其他行業(yè)之間轉換職業(yè)。在新農保制度的實(shí)施過(guò)程中，要充分考慮到退耕還林、退牧還林還草、休漁等活動(dòng)所涉及的農村居民的參�？沙掷m性問(wèn)題，為此類(lèi)人員養老權益的保障提供制度支持和財力保障。此外，我國是一個(gè)多民族國家，各民族之間存在著(zhù)地域、經(jīng)濟、社會(huì )以及民族傳統文化的差別。因此，在新農保實(shí)施的過(guò)程中，要充分考慮到少數民族地區的社會(huì )經(jīng)濟狀況、民族傳統文化等，將新農保制度的基本原則和根本特點(diǎn)與少數民族地區的民族傳統文化等方面有機結合起來(lái)，不能在各民族之間實(shí)行“一刀切”的政策。只有充分考慮到各民族特點(diǎn)的新農保制度才是有效發(fā)揮保障農村居民養老權益的機制，只有符合各民族傳統文化和社會(huì )經(jīng)濟狀況等的新農保制度才是可持續發(fā)展的制度。
三、如何處理新農保制度與農村其他社會(huì )保障制度間的關(guān)系
農村社會(huì )保障制度體系是一個(gè)整體系統，新農保制度是這個(gè)整體系統的一個(gè)重要子系統。作為農村社會(huì )保障制度體系的一部分，新農保制度不可能孤立運行，它的可持續發(fā)展不僅與其制度自身的健康運行相關(guān)，而且與其他農村社會(huì )保障制度的發(fā)展緊密相連。建設農村社會(huì )保障制度要有全局眼光，要在不斷完善新農保制度自身的同時(shí)，通過(guò)整合相關(guān)農村社會(huì )保障制度，協(xié)調制度之間的關(guān)系，優(yōu)化農村社會(huì )保障制度體系，降度運行成本，提高制度運行效率。
新農保與農村社會(huì )救助制度之間的整合與協(xié)調要加以重視。農村五保制度是我國農村社會(huì )救助制度之一，五保制度規定對生活沒(méi)有依靠的老年農民保吃、保穿、保燒、保葬。作為農村五保覆蓋群體之一，生活沒(méi)有依靠的老年農民是五保制度的受益者之一，農村居民被新農保制度覆蓋以后，均至少可以領(lǐng)取基礎養老金。如果一部分老年農民既符合享受五保待遇的資格，同時(shí)又可以領(lǐng)取到基礎養老金，那么他們就能夠獲得雙份待遇。這樣，農村五保按當地村民的一般生活水平標準所提供的待遇和新農保所提供的基礎養老金之和的水平會(huì )超過(guò)該地區農村的一般生活水平。這不僅使得領(lǐng)取雙份待遇的老年人所獲得的社會(huì )保障水平偏高，而且給養老資源在老年農村居民中的公平分配造成負面影響。因此，應當整合新農保制度和農村五保制度，促進(jìn)農村社會(huì )保障制度體系的健康發(fā)展。一方面，應大力發(fā)展農村社會(huì )服務(wù)事業(yè)，將農村五保制度為其覆蓋對象所提供的服務(wù)整合入農村社會(huì )服務(wù)體系；另一方面，應該規定，參加新農保制度的生活沒(méi)有依靠的老年人僅享受新農保制度所提供的養老金，而不再享受農村五保的待遇。通過(guò)上述兩個(gè)方面的措施既可以為生活沒(méi)有依靠的老年人提供適度的社會(huì )養老金，又可以為其生活的各個(gè)方面提供專(zhuān)業(yè)化的社會(huì )服務(wù)，有利于切實(shí)保障其老年權益。需要指出的是，由于新農保制度和農村社會(huì )服務(wù)的發(fā)展是一個(gè)長(cháng)期過(guò)程，因此，新農保和農村五保制度的整合是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。
新農保與農村計劃生育家庭獎勵扶助制度的整合也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。我國農村計劃生育家庭獎勵扶助制度建立的目的，旨在通過(guò)獎勵扶助提高只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩或子女死亡現無(wú)子女的農村居民，超過(guò)60歲以后應對老年風(fēng)險的能力，促進(jìn)計劃生育政策的順利實(shí)施，由于其與農村居民養老問(wèn)題密切相關(guān)，可以將其看作我國農村社會(huì )保障體系的構成部分。應該看到，符合農村計劃生育家庭獎勵扶助條件的農村居民確實(shí)為計劃生育政策的實(shí)施作出了貢獻，同時(shí)，為了計劃生育政策繼續順利實(shí)施，應當對符合享受計劃生育家庭獎勵扶助條件的農村老年居民予以獎勵，對其老年生活進(jìn)行保障�？紤]到新農保制度與現有計劃生育家庭獎勵扶助制度在功能上具有交叉性，為了降度的碎片化程度，可將農村計劃生育家庭獎勵扶助制度整合入新農保制度，為符合獎勵扶助條件的農村居民支付較高水平的養老金。具備獎勵扶助條件的農村老年居民所享受的養老金水平，應該符合新農保制度�；镜脑瓌t，他們所享受的養老金水平高于未享受計劃生育獎勵扶助的農村老年居民所享受的養老金水平的差額部分，應該以能夠補償他們與未享受計劃生育獎勵扶助的農村老年居民之間家庭保障水平的差距為限，不應過(guò)高。
新農保與家庭養老之間的協(xié)調倍值關(guān)注。隨著(zhù)我國農村社會(huì )經(jīng)濟的變遷，農村家庭養老的功能會(huì )逐漸弱化，而社會(huì )化養老機制在農村養老中發(fā)揮的作用將會(huì )越來(lái)越大。新農保制度會(huì )逐漸成為我國農村養老保障體系的核心機制，但是家庭養老應該始終是我國農村養老保障體系的一部分。在新農保實(shí)施的過(guò)程中，要充分考察新農保與家庭養老之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，使二者協(xié)調發(fā)展。
必須指出的是，新農保制度與農村五保制度、農村計劃生育家庭獎勵扶助制度、家庭養老三個(gè)方面的整合或協(xié)調應該統籌兼顧、合理安排，以促進(jìn)新農保制度的可持續發(fā)展。
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