淺析歐美反規避貿易的救濟模式

內容摘要：通常認為反規避是反傾銷(xiāo)的重要延伸和發(fā)展，然而反規避在一些國家的立法和實(shí)踐中也被運用于防止規避反補貼稅。美國采取了淡化防止反傾銷(xiāo)規避和防止反補貼規避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但也存在不少問(wèn)題。我國在進(jìn)行相關(guān)立法時(shí)必須結合SCM和ADA的要求，汲取美國的經(jīng)驗和教訓，妥善處理好兩者之間的關(guān)系。
　　關(guān)鍵詞：反傾銷(xiāo)，反補貼，反規避
　　
　　一、反規避問(wèn)題的由來(lái)
　　反規避(anti-circumvention)問(wèn)題最早可以追溯到20世紀80年中后期歐共體針對“改錐案”(screwdriver)的立法。為了給制止規避行為以明確的法律依據，歐共體1761/87號條例中首次直接規定了反規避條款，開(kāi)創(chuàng )了對反傾銷(xiāo)的規避行為直接以原反傾銷(xiāo)令征收反傾銷(xiāo)稅的先河。隨著(zhù)出口商規避行為方式的翻新，歐共體反規避立法的內容也隨之不斷完善，不僅在2423/88號條例中制定了專(zhuān)門(mén)的、較為全面的反規避條款，其后的2193/92號條例、3283/94、384/96號條例還對此做了進(jìn)一步發(fā)展。目前，歐盟反規避立法的最新發(fā)展反映在461/2004號條例之中，新條例對384/96號條例作了很多實(shí)質(zhì)性的修改，使現行歐共體的反傾銷(xiāo)法具有更透明性和可操作性。
　　按照歐盟461/2004號條例的規定，原來(lái)規定的簡(jiǎn)單組裝等規避方式擴大到了以下幾種具體的規避方式：在不改變涉案產(chǎn)品基本特征的情況下，使產(chǎn)品歸入不同的海關(guān)稅號，從而避免適用反傾銷(xiāo)措施；通過(guò)第三國轉運至歐共體；涉案出口商之間或生產(chǎn)商之間改變銷(xiāo)售渠道或銷(xiāo)售模式，從而通過(guò)低稅率的出口商來(lái)出口高稅率的生產(chǎn)商或出口商的產(chǎn)品�？傊�，新條例不僅強調了規避行為發(fā)生時(shí)，無(wú)論相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品是被統一征收反傾銷(xiāo)稅，還是享受個(gè)別關(guān)稅待遇，都必須受反規避條款的約束，而且對發(fā)生于共同體之外的規避行為的處理，以及授予豁免的程序規則都進(jìn)行了發(fā)展完善。
　　美國對出口商規避反傾銷(xiāo)稅的行為也是早有戒意，其反規避立法的前期實(shí)踐源自于商務(wù)部和國際貿易委員會(huì )(ITC)擴大反傾銷(xiāo)稅令適用范圍的空前舉措。此后，隨著(zhù)出口商規避反傾銷(xiāo)稅令行為方式的變化以及美國貿易保護主義的抬頭，美國的反規避立法也日趨完善。目前，美國反規避立法的有關(guān)規定主要集中在《1988年綜合貿易與競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下簡(jiǎn)稱(chēng)OTCA)第1319節、1320節、1321節、1323節、1326節和1327節，1994年《烏拉圭回合協(xié)定法》(Uruguay Round Agreements Act，以下簡(jiǎn)稱(chēng)URAA)230(a)、以及按照OTCA和URAA修訂的美國《1930年關(guān)稅法》第780節、第781節等相關(guān)條款之中。上述內容集中反映在統一編纂的《美國法典》(United States Code u.s.c)第19章第1677節。
　　美國反規避實(shí)體法不僅明確規定了須防范的四種典型規避行為：在美國組裝規避、第三國組裝規避、輕微改變產(chǎn)品的規避、后期改進(jìn)產(chǎn)品的規避，而且美國法律中包含反規避性質(zhì)的其它措施主要有：下游產(chǎn)品監督、虛構國外市場(chǎng)價(jià)值、短生命周期產(chǎn)品條款、加工后的農產(chǎn)品、相當于租賃的銷(xiāo)售。與反規避實(shí)體法規定相比，美國反規避程序法規定并不明確，但是，與反傾銷(xiāo)立法的其他部門(mén)的程序法比較而言，反規避程序立法更強調商務(wù)部的行政作用，而虛化司法復議的意義�？傮w上看，美國反規避法的主要特色是反規避法律形式上是一個(gè)復雜而嚴密的網(wǎng)絡(luò )體系且更新速度較快。
　　由于烏拉圭回合多邊貿易談判最終未能通過(guò)《鄧克爾草案》(Dunkel Text)中的反規避條款，因而世界貿易組織現行規則體系中并無(wú)統一的國際反規避立法。盡管歐盟和美國反規避立法較為完備和周密，但兩者之間也存在不少差異，而包括中國在內的不少?lài)�家僅從原則上規定了根據需要可以采取反規避行動(dòng)，至于反規避的實(shí)體規則和具體程序規則存在空白之處，還有為數不少的國家則根本沒(méi)有反規避立法。這種反規避立法“貧富不均”和“參差不齊”的狀況，使得對反規避措施難免會(huì )產(chǎn)生大相徑庭的理解，甚至在此領(lǐng)域內產(chǎn)生糾紛和沖突也是在所難免的。所以，對反規避措施進(jìn)行客觀(guān)辨證的分析意義重大。
　　二、反傾銷(xiāo)法與反補貼法之反規避立法模式
　　規避通常是一個(gè)廣為運用的概念，國際貿易中除了規避反傾銷(xiāo)稅以外，還存在著(zhù)規避反補貼稅以及規避其它反對不公平貿易措施的情形。就反傾銷(xiāo)法上的反規避與反補貼法上的反規避的關(guān)系而言，除了美國以外的絕大多數國家的法律并未專(zhuān)門(mén)做出規定。究其原因，從現象上可歸因于實(shí)踐中反傾銷(xiāo)措施運用的超高頻率與反補貼措施運用的較低頻率，本質(zhì)上講，由于補貼實(shí)際上往往是引起傾銷(xiāo)的一個(gè)重要原因，也即，補貼的一個(gè)重要結果往往是導致受補貼產(chǎn)品向國外傾銷(xiāo)，再加上反傾銷(xiāo)措施具有形式合法、易于實(shí)施、既能有效排除外國產(chǎn)品的侵害，又不易遭致他國報復的優(yōu)點(diǎn)。例如，歐盟在反傾銷(xiāo)法中規定的反規避措施基本可以將出口商的規避行為一網(wǎng)打盡，因為“現行歐盟反傾銷(xiāo)法關(guān)于規避的定義采用的是歸納的方法，其目的是為了使定義包括所有形式的規避”。相比之下，補貼的形式多種多樣，很多補貼隱蔽性很強，很難收集到充分的證據和資料，況且反補貼實(shí)際上是針對政府行為或政府授權行為，極易遭致他國的報復，故對來(lái)自國外的受補貼產(chǎn)品，西方國家曾頻繁地以反傾銷(xiāo)調查代替反補貼調查。
　　目前，一個(gè)值得注意的新動(dòng)向是，不僅國際上反補貼案件的調查數量正在悄悄增長(cháng)，而且出現了進(jìn)口國政府對同一產(chǎn)品同時(shí)進(jìn)行反傾銷(xiāo)調查和反補貼調查的現象。例如，2004年4月28日，加拿大邊境服務(wù)署(CBSA)就決定對原產(chǎn)于中國和中國臺北的鋼制緊固件同時(shí)進(jìn)行反傾銷(xiāo)調查和反補貼調查。
　　但是，傾銷(xiāo)和補貼的性質(zhì)畢竟是不同的，傾銷(xiāo)是公司行為，而補貼是政府行為或政府授權行為，反傾銷(xiāo)措施和和反補貼措施并不能等同視之。事實(shí)上，WTO相關(guān)協(xié)議也從國際法層面明確了反傾銷(xiāo)措施和反補貼措施的采用至少存在如下差異：
　　第一，根據WTO《補貼和反補貼協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)SCM)的相關(guān)規定，反補貼行動(dòng)只能針對禁止性補貼和對其他成員的經(jīng)濟利益產(chǎn)生了不利影響的“可申訴的補貼”，對于諸如不具有專(zhuān)向性的補貼和雖然具有專(zhuān)向性，但屬于政府對科研、落后地區和環(huán)保的補貼等這類(lèi)不可申訴的補貼，其他成員一般不得采取反補貼措施，而WTO《反傾銷(xiāo)協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)ADA)對反傾銷(xiāo)并不存在這種“區別對待”的情形。
　　第二，SCM第27條詳細具體地規定了反補貼采用時(shí)對發(fā)展中國家的特殊優(yōu)惠待遇，例如，對原產(chǎn)地為發(fā)展中國家的產(chǎn)品進(jìn)行反補貼調查時(shí)，發(fā)展中國家成員可獲得優(yōu)惠待遇，聯(lián)合國確認的最不發(fā)達的國家和人均GDP不足1000美元的發(fā)展中國家成員可以免受出口補貼的紀律約束等等；而ADA僅僅從原則上強調使用反傾銷(xiāo)措施時(shí)，發(fā)達國家應對發(fā)展中國家予以“特別考慮”，在征收反傾銷(xiāo)稅會(huì )影響發(fā)展中國家根本利益的情形時(shí)，此前應盡力尋求“建設性補救的可能性”。
　　既然反傾銷(xiāo)調查并不能完全代替反補貼調查，尤其是受補貼的產(chǎn)品不存在傾銷(xiāo)或傾銷(xiāo)幅度較低時(shí)，反傾銷(xiāo)措施則根本無(wú)法代替反補貼措施的采用，反補貼在特定情形下仍然是進(jìn)口國保護本國產(chǎn)業(yè)必不可少的重要工具之一，目前全球反補貼調查數量不斷增長(cháng)的事實(shí)也充分證明了這一點(diǎn)，據不完全統計，全球已經(jīng)發(fā)起過(guò)300多起反補貼調查。所以，反規避立法中在規定防止規避反傾銷(xiāo)稅的同時(shí)，做出防止規避反補貼稅的規定仍然是必要的，關(guān)鍵是在規范時(shí)如何處理好兩者之間的關(guān)系。美國在處理反傾銷(xiāo)法上的反規避與反補貼法上的反規避的關(guān)系時(shí)基本采取了等同視之的辦法。美國OTCA第1321節(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第781節)列明的標題就是“反傾銷(xiāo)和反補貼稅命令規避行為的防止”，該節在認定通過(guò)美國組裝的規避、通過(guò)第三國的組裝規避、輕微改變產(chǎn)品的規避和后期改進(jìn)產(chǎn)品的規避四種規避反傾銷(xiāo)稅形式的同時(shí)，都明確了以這四種形式規避依據關(guān)稅法第706節或第303節發(fā)布的反補貼稅的防止要求。
　　在OTCA未列明標題的其他有關(guān)反規避的規定中也大都對防止規避反傾銷(xiāo)稅和防止規避反補貼稅作了等同性的規定：在OTCA第1320節(《1930年關(guān)稅法》1988年修正文本第780節)關(guān)于“下游產(chǎn)品監督”的規定中，其中(a)條(1)款(c)項指出：提出監督要求應具體說(shuō)明“懷疑征收反傾銷(xiāo)稅和反補貼稅已造成零部件的出口轉向該下游產(chǎn)品的生產(chǎn)和向美國出口的增加”；該法第1327節關(guān)于“相當于租賃的銷(xiāo)售”的規定中，要求行政當局在確定租賃是否相當于銷(xiāo)售時(shí)應考慮“租賃交易是否可能導致規避反傾銷(xiāo)稅和反補貼稅”。該法第1326節在有關(guān)“加工后的農產(chǎn)品”條款中雖然未明確提及規避反傾銷(xiāo)稅和反補貼稅的問(wèn)題，但是從立法背景看，得到參議院認同和被參眾兩院協(xié)商委員會(huì )協(xié)議保留的眾議院關(guān)于“加工后的農產(chǎn)品”的議案提及“在涉及加工后農產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)和反補貼調查中，如果存在下列兩種條件，國際貿易委員會(huì )就可以將未加工的農產(chǎn)品的生產(chǎn)商或種植主作為加工后產(chǎn)品的國內產(chǎn)業(yè)的一部分包括在內：(1)加工后農產(chǎn)品通過(guò)簡(jiǎn)單的連續生產(chǎn)線(xiàn)而產(chǎn)自未加工農產(chǎn)品；(2)未加工農產(chǎn)品的生產(chǎn)商和加工后農產(chǎn)品的生產(chǎn)商之間基于可能包括價(jià)格、市場(chǎng)增殖或其他經(jīng)濟相互關(guān)系的相關(guān)經(jīng)濟因素而存在極其一致的經(jīng)濟利益(不論他們基于何種法律關(guān)系)”。
　　另外，在OTCA第1324節就出現“關(guān)鍵情勢”可追溯性征稅的規定中，明確了規避潛在反傾銷(xiāo)稅或反補貼稅可以作為是否存在“關(guān)鍵情勢”的重要標準之一，也即，國際貿易委員會(huì )在做出最終肯定性裁決時(shí)必須審查由于規避反傾銷(xiāo)或反補貼稅命令的努力而造成進(jìn)口浪潮發(fā)生的可能性。如果國際貿易委員會(huì )在綜合考慮其它因素后做出了最終肯定性裁決，商務(wù)部在其最終裁決中認定了“關(guān)鍵情勢”，則反傾銷(xiāo)稅或反補貼稅就應追溯性地適用于初步反傾銷(xiāo)稅或反補貼稅裁決前90日內進(jìn)口的未清關(guān)貨品。不難看出，這種把可能性用作重要標準的做法，一定程度上反映了美國反規避法貿易保護主義的傾向。
　　值得注意的是，OTCA中防止規避反傾銷(xiāo)稅的規定也并不是都當然適用于防止規避反補貼稅，其中OTCA第1319節關(guān)于“虛構國外市場(chǎng)價(jià)值的規避”和第1323節關(guān)于“短生命周期產(chǎn)品”條款就只能適用于防止規避反傾銷(xiāo)稅而不能適用于防止規避反補貼稅。
　　三、美國反規避立法模式存在的問(wèn)題及啟示
　　美國上述淡化防止反傾銷(xiāo)規避和防止反補貼規避差異的立法模式，固然有其合理和方便之處，但可能會(huì )引發(fā)下列問(wèn)題：

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