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市“敬老工程”建設和管理情況調研報告
為認真貫徹黨的17大和十七屆五中全會(huì )精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，做好農村五保供養工作，積極推進(jìn)民生工程建設，市老齡協(xié)會(huì )將“515敬老工程”建設和管理作為今年重點(diǎn)調研課題。為此成立了專(zhuān)題調研組，調研組在XX縣召開(kāi)了專(zhuān)題座談會(huì )，聽(tīng)取了市、縣兩級民政、財政等部門(mén)的意見(jiàn)，實(shí)地考察了朱巷鎮、楊廟鄉等敬老院，走訪(fǎng)了鄉鎮政府負責人、民政辦主任、敬老院院長(cháng)、部分院民和農村留守老人，廣泛聽(tīng)取了他們的意見(jiàn)。所到之處人們都欣慰地把“515敬老工程”稱(chēng)作農村五保供養的樣本。這個(gè)樣本是怎么建成的?它給農村五保供養工作提供了什么經(jīng)驗以及怎樣進(jìn)一步完善樣本?就此，我們進(jìn)行了認真思考與研討，現將調研情況和建議報告如下：
一、合肥“515敬老工程”的新優(yōu)越
國務(wù)院2006年頒布了《農村五保戶(hù)供養工作條例》，為了貫徹落實(shí)《條例》精神，XX市自2007年起組織實(shí)施“515敬老工程”，即計劃用5年時(shí)間，以福彩公益金投入為主，輔以地方財政支持，動(dòng)員社會(huì )力量參與，力爭籌資1億元左右，加快農村敬老院建設，實(shí)現我市農村五保對象集中供養和集中居住率達到50%以上的目標。近年來(lái)，市委、市政府把“515敬老工程”列為 “三十三項民生工程”之一，以大建設的力度強力推進(jìn)農村敬老院建設，以提高集中供養率為突破口，全面提升五保供養水平。我市現有農村五保對象30007人，散居供養標準為每人每年500～3360元，集中供養標準為每人每年2640～4560元,高于省定1200元標準�！拔灞９B標準、敬老院床位總數、集中供養能力、管理服務(wù)水平、敬老院規模檔次和整體水平”五個(gè)全省第一。我市實(shí)施“515敬老工程”在全省產(chǎn)生良好的示范效應，2009年榮獲中華慈善突出貢獻(項目)獎，2010年榮獲“全國五保供養工作先進(jìn)單位” 、“全國五保供養工作創(chuàng )新獎”。XX縣包公鎮敬老院榮獲“全國模范敬老院”稱(chēng)號。
我市“515敬老工程”項目堅持“全國領(lǐng)先，全省第一，合肥特色”的規劃建設原則。項目高起點(diǎn)設計，高質(zhì)量建設，功能齊全，達到院容環(huán)境園林化、設施設備人性化、服務(wù)管理規范化。在布局上，要求每個(gè)鄉鎮建立一所規模在200張床位以上、基本滿(mǎn)足當地實(shí)際需要的五保供養服務(wù)機構。在建筑上，每個(gè)縣區各具特色，具有開(kāi)展日常工作所必需的居住用房和輔助用房。建有用于康體保健等方面的功能室，配備了必要的農副業(yè)生產(chǎn)用地。在設備上，做到“四通”，即通電、通水、通路、通電話(huà)和網(wǎng)絡(luò )設施。在資金上，市級福彩公益金和財政支持規模在200張床位以上的敬老院建設，對新增建五保床位按照10000元/張進(jìn)行資助，對改建的床位按照5000元/張資助。同時(shí)要求縣區財政每張床位不低于20%配套資金。
截至2010年底，全市實(shí)施“515敬老工程”項目60個(gè)，實(shí)現鄉鎮全覆蓋。市、縣區、鄉鎮總投資2.25億元，其中市本級投資9543萬(wàn)元;占地面積2186畝，總建筑面積28.21萬(wàn)平方米，五保床位總數達14193張，其中新增10644張，占75%。五保對象集中供養能力大幅提高，由2007年的8%提高到現在的50%。
一座座嶄新、整潔的敬老院錯落有致地分布在我市三縣鄉村，園林般的環(huán)境、賓館化的住宿，輔之以餐廳、娛樂(lè )室、衛生室、菜地、畜禽舍，好似世外桃園，上規模、上檔次、嶄新、整潔的敬老院成為我市農村一道亮麗的風(fēng)景。實(shí)現過(guò)去單純“吃有糧、穿有衣、住有房”的傳統溫飽型敬老院，向多功能福利型敬老院轉變。那些或老、或殘，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源又無(wú)法定贍養、撫養、扶養人的老人們成了新型敬老院的院民，享受著(zhù)吃、穿、住、醫、葬全方位的生活照顧和物質(zhì)幫助，頤養天年，其樂(lè )融融。朱巷鎮、楊廟鄉、包公鎮敬老院還有數位老人喜結連理。被訪(fǎng)老人都齊聲感謝黨、感謝政府，感激之情溢于言表。
二、合肥“515敬老工程”的主要做法
(一)“515敬老工程”的創(chuàng )建樣本
一是突出一個(gè)“早”字，強化組織保障。市委、市政府把“515敬老工程”作為民生重點(diǎn)工程，明確要求以省會(huì )城市的高標準，早謀劃、早實(shí)施、早出成果，形成了“政府統一領(lǐng)導、部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)、縣區全面負責、鄉鎮具體實(shí)施”的工作機制。分管市長(cháng)高度重視，親自過(guò)問(wèn)。各縣區政府主要領(lǐng)導親自抓規劃、抓部署、抓落實(shí)，協(xié)調建設用地和規劃立項，落實(shí)建設資金，加大了全市“515敬老工程”建設工作領(lǐng)導力度，確保了建設項目快速實(shí)施。
二是落實(shí)一個(gè)“細”字，層層分解目標。每年明確鄉鎮(街道)敬老院建設年度任務(wù)，層層簽訂目標責任書(shū)，細化分解任務(wù)。市民政局定期召開(kāi)“515敬老工程”協(xié)調聯(lián)絡(luò )會(huì )議和請分管副市長(cháng)主持召開(kāi)全市工作調度會(huì )，及時(shí)了解和掌握實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，細化措施，尤其是對各項基礎工作的細化。如項目申報、資金發(fā)放、工程各個(gè)環(huán)節質(zhì)量監理等，真抓實(shí)干，確保年終各項任務(wù)順利完成。
三是狠抓一個(gè)“嚴”字，規范制度管理。首先是嚴抓目標管理，出臺了《XX市農村五保供養服務(wù)機構建設實(shí)施意見(jiàn)》等一系列文件，加強考核和督促檢查。其次嚴抓進(jìn)度管理。堅定不移地落實(shí)責任書(shū)，加強調度，加大力度，確保進(jìn)度。項目建設嚴格實(shí)行“七制”，即縣區政府分管負責人負總責制、項目法人制、招投標制、集中采購制、資金使用審核制、建設監理制、竣工驗收制;項目管理實(shí)行“六個(gè)統一”，即統一規劃立項、統一勘探設計、統一招標監理、統一資金管理、統一審計決算、統一名稱(chēng)標識。
四是注重一個(gè)“快”字，加強督查力度。建立通報制度。按月進(jìn)行工程項目綜合通報，同時(shí)將資金到位與工程進(jìn)度分別進(jìn)行專(zhuān)項通報，報送市、縣區主要領(lǐng)導。市民政局從每一個(gè)敬老院選址、規劃方案制定，到建筑風(fēng)格、室內布局的設計，從資金籌措、資源整合、工程建設質(zhì)量到管理機構設置、規章制度建立都全程跟蹤指導督辦。
五是確保一個(gè)“實(shí)”字，加大資金投入。市民政局通過(guò)積極調整支出結構，壓縮一般性支出，將新增福彩公益金重點(diǎn)向“515敬老工程”傾斜。市財政2007年安排預算資金2500萬(wàn)元，2008年預算安排4743萬(wàn)元。2009年市財政安排預算資金2300萬(wàn)元，新增床位約4000張。2010年省市安排專(zhuān)項資金3000萬(wàn)元。同時(shí)縣區20%配套資金足額到位。
(二)“515敬老工程”的管理樣本
“515敬老工程”建設是基礎，管理是保障。只有建管并舉，才能全面發(fā)展。對此，我市對“515敬老工程”提出“四個(gè)一流”的標準，即“基礎設施一流、規范管理一流、服務(wù)水平一流、生活保障一流”，通過(guò)抓管理、建制度、強服務(wù)、搞創(chuàng )收，全面提升五保供養水平。
一是散居五保規范化。全市散居五保對象進(jìn)行100%入戶(hù)調查，可以隨時(shí)申請入住敬老院，“愿進(jìn)則進(jìn)，愿進(jìn)全進(jìn)”，不愿入住也全部納入鄉鎮敬老院管理，一戶(hù)一檔;建立散居五保對象包保責任制和監護制度，每個(gè)五保對象落實(shí)2個(gè)包保責任人、1個(gè)監護人，由鄉鎮政府與五保對象、包保責任人簽定包保責任書(shū)，各縣區建立以鄉鎮為單位的五保對象包保責任人臺卡，明確責任，動(dòng)態(tài)管理;建立對五保對象巡視走訪(fǎng)制度，至少半月巡訪(fǎng)一次，每次巡訪(fǎng)情況要有記錄。這在全省乃至全國都是創(chuàng )舉，省民政廳在2009年將此作為重點(diǎn)經(jīng)驗向全省推廣。
二是敬老院管理星級化。市政府第108號專(zhuān)題會(huì )議紀要，要求必須按院民與工作人員10：1的比例配備工作人員;工作人員生活補助、五保供養服務(wù)機構經(jīng)費，必須列入縣、鄉鎮財政預算，解決了敬老院人員經(jīng)費問(wèn)題。出臺了《XX市農村五保供養制度實(shí)施辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強全市敬老院規范管理的通知》等，加強敬老院安全防范和規范管理，建立健全院長(cháng)任期目標責任制、財務(wù)和實(shí)物管理制度、供養人員守則等，制度上墻規范管理;協(xié)調公安部門(mén)出臺了《關(guān)于辦理農村地區集中供養的“五保戶(hù)”人員農轉非戶(hù)口的通知》，使全市集中供養五保戶(hù)，先轉為城鎮戶(hù)口，再納入城市低保范圍，按照“一類(lèi)人員”全額補助，其供養經(jīng)費按現行城市低保金渠道解決。和市老教委聯(lián)合出臺了《關(guān)于在全市農村敬老院中開(kāi)展老年教育的通知》，在敬老院設立老年大學(xué)分校;定期舉辦敬老院院長(cháng)培訓班，定期對工作人員進(jìn)行職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓，熱情服務(wù)，周到料理，提高管理服務(wù)水平。
三是五保醫療科學(xué)化。市政府第31號常務(wù)會(huì )議紀要同意，市民政局、市財政局、市勞動(dòng)和社會(huì )保障局、市衛生局聯(lián)合出臺《關(guān)于解決我市五保戶(hù)醫療問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》(合民〔2009〕122號)。規定所有鄉鎮敬老院都設立衛生室;按照“按人預算，統一使用，定點(diǎn)醫療”的原則，五保對象門(mén)診實(shí)行包干制，標準為每人每年120元。三縣五保住院、特殊病門(mén)診在鄉鎮衛生院住院治療的，新農合基金報銷(xiāo)90%，在縣定點(diǎn)醫療機構住院治療的，新農合基金報銷(xiāo)75%;市區五保對象住院、特殊病門(mén)診取消門(mén)檻費，全年醫療費用封頂1.2萬(wàn)元。五保對象住院護理費用由各縣區政府安排專(zhuān)項資金解決，基本解決了五�？床【歪t問(wèn)題。
四是五保文化多樣化。敬老院建立圖書(shū)室、棋室、體育健身設施及老年大學(xué)等，與文化單位經(jīng)常開(kāi)展送戲、送電影進(jìn)敬敬老院活動(dòng)。成立院務(wù)管理委員會(huì )，由工作人員和供養人員組成。建有院務(wù)、財務(wù)公開(kāi)欄。以院民意愿為導向，把“以人為本”的服務(wù)理念融入與院民的親情交流中。對院民進(jìn)行生活安全、保健常識教育，提高自我服務(wù)能力，開(kāi)展互助互濟、五好院民等評比活動(dòng)。院民每月發(fā)零用錢(qián)，集體過(guò)生日，患病及時(shí)就醫，開(kāi)展文化共享，讓五保老人笑起來(lái)。
五是五保幫扶社會(huì )化。市委辦公廳、市政府辦公廳《關(guān)于轉發(fā)市民政局等七部門(mén)<關(guān)于在全市開(kāi)展結對幫扶農村敬老院活動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)>的通知》精神，市里成立結對幫扶農村敬老院活動(dòng)協(xié)調組，全市70個(gè)市直機關(guān)、單位與敬老院一對一結對幫扶。各縣、區協(xié)調組織所屬機關(guān)、鄉鎮街道積極跟進(jìn)，形成市、縣區、鄉鎮街道“三級聯(lián)動(dòng)”，充分發(fā)揮各方面的優(yōu)勢，調動(dòng)全社會(huì )的力量，推動(dòng)我市農村五保工作又好又快發(fā)展。
六是服務(wù)保障精品化。在加大敬老院建設規模的基礎上，要求每個(gè)縣區打造一所規范化管理樣板敬老院。組織三縣四區學(xué)習“荻港經(jīng)驗”，組織開(kāi)展了敬老院院長(cháng)培訓，以點(diǎn)帶面，加強敬老院規范管理，全面提升敬老院的院容院貌及管理水平，目前有半數精品敬老院項目已初見(jiàn)成效。
七是敬老院發(fā)展園林化。由鄉鎮無(wú)償劃撥土地，組織有勞動(dòng)能力的院民參加蔬菜種植、家禽飼養等力所能及的勞動(dòng)，既鍛煉了身體，陶冶了情操，又增加了收入，改善了生活。
八是敬老院當家人專(zhuān)業(yè)化。從調研情況看，各鄉鎮選用了一批極具敬業(yè)、奉獻精神，富有愛(ài)心的當家人，其中XX區南崗鎮敬老院面向全省公開(kāi)招聘敬老院院長(cháng)。盡管他們待遇低、工作累、后顧之憂(yōu)也沒(méi)能解決，但是他們服從組織，以院為家，善待老人，深得院民們的信任和愛(ài)戴。
三、完善合肥“515敬老工程”的幾點(diǎn)建議
雖然我市敬老院建設、管理及運行總體推進(jìn)平穩，但是也存在著(zhù)一些困難和問(wèn)題，成為制約“ 515敬老工程”良性推進(jìn)和健康發(fā)展的因素。主要表現在以下幾個(gè)方面：
(一)機構性質(zhì)不明。目前全市所有“515敬老工程”建設的敬老院均沒(méi)有明確其單位性質(zhì)，用基層同志的話(huà)說(shuō)：敬老院是“村不村、鄉不鄉”，既沒(méi)有人事部門(mén)的認定，也沒(méi)有工商部門(mén)的認定，就是民政部門(mén)自身也無(wú)法認定其性質(zhì)，由于多年來(lái)沒(méi)有合法身份，敬老院不能在基層信用社開(kāi)設獨立帳戶(hù)，而各敬老院每月都有數目不小的資金往來(lái)，導致財務(wù)管理方面存在諸多漏洞，許多不是辦法的辦法也應運而生，不利于敬老院管理和資金正常運轉，使敬老院負責人在日常工作中感到非�？鄲�。
(二)政策落實(shí)不夠。各縣區在貫徹落實(shí)市政府第108號專(zhuān)題會(huì )議紀要方面還做得不夠，或是沒(méi)有按要求配備工作人員;或是沒(méi)有把工作人員生活補助、五保供養服務(wù)機構經(jīng)費列入財政預算;現有的敬老院工作人員工資福利待遇偏低，尤其是他們的養老保險沒(méi)能解決，后顧之憂(yōu)沒(méi)能消除。
(三)管理經(jīng)費不足�！�515敬老工程”在工程建設上，各級政府對于基建工程中的主體投入很大。然而，按照現行價(jià)格，省、市兩級共擔一張床位補貼10000元，縣級配套2000元，而實(shí)際建設中，每張床位需要15000元左右，因此建設資金尚有缺口。而敬老院建好之后，配套服務(wù)設施也是一筆龐大的開(kāi)支。一個(gè)標準間的配備大約需要3千元，100個(gè)標準間就是30萬(wàn)元;全院20個(gè)太陽(yáng)能熱水器大約需要5萬(wàn)元;人員工資每年需要15萬(wàn)元;此外，拉圍墻、蓋值班室、蓋畜禽舍，配備廚房、餐廳設備，建沼氣池、建水塔，植樹(shù)種草等等所需經(jīng)費更是高達80—100萬(wàn)元。因此，各鄉鎮在敬老院建設和配套上都要負債150萬(wàn)元左右，大多不堪重負。
2009年4月，市委、市政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，號召黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì )團體與農村敬老院開(kāi)展結對幫扶，不少單位給結對敬老院送去了物質(zhì)和精神上的幫助，有些幫扶的力度還很大。通過(guò)幫扶活動(dòng)，在某種程度上完善了農村敬老院服務(wù)設施、美化了院容院貌。然而，市財政對市直機關(guān)統一執行國庫支付后，結對幫扶資金無(wú)法落實(shí)，款物支持難以實(shí)現，客觀(guān)上阻礙了結對幫扶活動(dòng)的開(kāi)展。
2009年5月，市民政局、財政局、勞動(dòng)和社會(huì )保障局和衛生局聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于解決我市五保戶(hù)醫療問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》，對于門(mén)診和住院、特殊病門(mén)診都有較為詳細的規定，基本解決了農村五保對象的看病問(wèn)題。但是，對“護理費用”只是作了原則性規定：“五保對象住院產(chǎn)生的護理費用由各縣區政府安排專(zhuān)項資金解決”。但是各縣均沒(méi)有或是無(wú)力做到這一條，而敬老院里多為老弱病殘、瘸瞎瘋癱，常有住院病號需要照料，有時(shí)護理費用甚至超過(guò)治療費用，這些費用也已成為各敬老院一筆不小的負擔。
作為民生工程的“515敬老工程”，目的在于讓改革開(kāi)放的成果惠及農村最弱勢的五保供養對象，讓他們的生活不低于甚至稍高于相同區域的農民。對于這樣一個(gè)群體，政府花大力氣為他們建起了明亮、舒適的敬老院，同樣還應該花費人力、物力和財力把這些機構管理好，讓他們老有所養、老有所樂(lè )。要消除視他們?yōu)槔圪�、為負擔的錯誤思想，而應該積極想方設法把這項民生工程實(shí)施好。有鑒于此，我們提出建議如下：
1、當前，迫切需要解決的是機構性質(zhì)、人員、經(jīng)費、運行等等一系列問(wèn)題。明確機構性質(zhì)、管理經(jīng)費和人員工資及養老保險、財產(chǎn)管理、組織建設、人事管理、法律責任等等，使這項偉大的民生工程有人建，有人管;建得好，管得更好，真正為民造福。
2、我市通過(guò)“515敬老工程”建設，全市56個(gè)鄉鎮今年實(shí)現全覆蓋。鑒于各縣鄉鎮在建院和設施配套過(guò)程中均不同程度負債，縣級財力有限，建議市財政要安排資金用以獎代補的形式補充“515敬老工程”建設和管理經(jīng)費之不足。
3、隨著(zhù)時(shí)間推移和社會(huì )進(jìn)步，農村五保老人的數量會(huì )越來(lái)越少。社會(huì )老齡化進(jìn)程的加快，使得養老事業(yè)不再是夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，而是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。建議可以在傳統型計劃供養的同時(shí)，積極探索創(chuàng )新型市場(chǎng)化供養的新路子。在保障本區域五保對象需求的前提下，對近城、近郊的敬老院試行雙軌制，實(shí)行“一院兩制”。尤其是那些既有新建、又有改擴建且新老敬老院毗鄰的鄉鎮敬老院，可以讓新院繼續供養農村五保老人，而老院則可以接收城市老人入住，按標準收費。這樣既緩解了城市養老機構的嚴重不足，也補充了農村養老機構的經(jīng)費不足。
4、在敬老院管理中，要充分發(fā)揮院務(wù)管理委員會(huì )民主管理、民主監督的作用，還要積極探索新形式下院務(wù)管理的新模式，建議可在各縣區打造精品敬老院的基礎上，探索在敬老院成立黨組織的可能性，由黨員院長(cháng)擔任書(shū)記，開(kāi)展一些健康有益的活動(dòng)，組織院民們學(xué)習、鍛煉、勞動(dòng)、娛樂(lè )，讓院民們不僅物質(zhì)上安享天年，精神上也能得到慰藉，不僅“老有所養”，而且“老有所樂(lè )”、“老有所教”。在條件成熟的時(shí)候，還可以把敬老院院長(cháng)崗位作為大學(xué)生村官鍛煉的平臺。
5、建立政府財政投入機制。各級政府是五保供養工作的責任主體，因此面對敬老院資金不足的情況，必須加大財政對五保供養工作的投入，加快建立和完善公共財政體制。一是將敬老院管理資金足額列入財政預算，實(shí)行剛性約束，并逐年有所增加，建立起五保供養財政投入資金的動(dòng)態(tài)增長(cháng)機制。二是各級政府在安排年度資金預算時(shí)，除正常項目外，應安排一定比例的資金，以獎代補，建立敬老院管理激勵機制。三是鑒于目前XX市、區、縣之間發(fā)展不平衡的現狀，市級財政要加大對困難區縣財政的支持力度。
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