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城管執法狀況調研報告
摘要：城管需要組織起草本市有關(guān)城市管理綜合行政執法方面的地方性法規、規章草案，研究提出完善本市城市管理綜合行政執法體制的意見(jiàn)和措施。
我們從全省依法行政檢查中發(fā)現，**市城管綜合行政執法局在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導下，創(chuàng )新理念，積極探索符合城市實(shí)際的運行機制和執法方式，變強制執法為剛柔相濟，靈活采用柔性執法手段，為尋找減少和化解社會(huì )矛盾新機制，實(shí)現執法者與執法對象的和諧，達到良好的行政執法效果作了有益的嘗試。為了了解他們的具體做法，我們在**市政府法制辦的協(xié)助下，對**市城管綜合行政執法局行政執法工作情況進(jìn)行了調查研究，現將調研情況及分析報告如下：
一、基本做法和特點(diǎn)
1.創(chuàng )新執法理念，消除特權思想，樹(shù)立服務(wù)意識。
**市城市管理綜合行政執法局自20xx年12月8日掛牌成立之始，**市委、市政府就提出"高標準組建、高起點(diǎn)亮相、高素質(zhì)執法"的要求。市執法局的領(lǐng)導班子一致認為，要想實(shí)現高要求的目標，必須創(chuàng )新執法理念。他們通過(guò)外出學(xué)習和實(shí)踐總結，形成了"以人為本，執法為民"的理念，確立了"把城市管理與為人民服務(wù)統一起來(lái)，將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)的過(guò)程中實(shí)現管理目標"的執法工作指導思想，并以此衡量行政執法的質(zhì)量和效果。兩年多來(lái)，他們通過(guò)建立內部管理制度和外部監督機制，聘請有社會(huì )影響的人士和政協(xié)委員監督執法隊伍和執法活動(dòng)，使執法隊伍中傳統的特權觀(guān)念受到重重制約，并完全轉變?yōu)樨熑我庾R和服務(wù)意識，為實(shí)行柔性執法，實(shí)現良好的執法效果，奠定了堅實(shí)的基礎。
2.內強素質(zhì)，外樹(shù)形象，強化行政執法的親和力。
城管執法涉及到市容環(huán)衛、規劃、建筑市場(chǎng)、綠化、市政公用、工商行政、公安交通、交通運政、房屋拆遷等方面，執法對象的廣泛性和復雜性，給執法工作的開(kāi)展帶來(lái)了很大的困難。一些城市的城管執法單位為完成執法任務(wù)，采取簡(jiǎn)單粗暴的方式，進(jìn)行"掃蕩式"、"封殺式"、"鐵面式"執法，有的甚至臨時(shí)聘用能打會(huì )武的社會(huì )人員參與執法，嚴重損害了城管執法的社會(huì )形象。其結果是執法環(huán)境遭到破壞，抗法事件不斷發(fā)生，反而給執法工作帶來(lái)了更大的阻力和困難。**市城管執法局通過(guò)學(xué)習考察和實(shí)踐，認識到要落實(shí)依法行政，推動(dòng)行政執法工作的開(kāi)展，必須改善執法環(huán)境，樹(shù)立新型的城管執法形象。他們及時(shí)提出了"內強素質(zhì)，外樹(shù)形象"的基本思路。首先要求隊伍建設必須嚴格按照公務(wù)員的標準和執法資格條件進(jìn)行人員錄用，解決清理和解聘原各類(lèi)協(xié)管員和其他臨時(shí)人員。他們還適時(shí)組建了"女子執法隊",著(zhù)重招錄大學(xué)本科生、研究生進(jìn)入執法隊伍，增強執法隊伍的親和力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。其次局黨組制定了"每周一學(xué)、每月一題、每季一講、每年一訓"的學(xué)習培訓制度，通過(guò)聘請專(zhuān)家、教授講課，執法現場(chǎng)觀(guān)摩，典型案例剖析，軍事化訓練等方法，提升執法隊伍的素養，樹(shù)立親民、愛(ài)民和執法為民的理念，培養隊伍的責任意識和服務(wù)精神。目前，**城管執法隊伍已在市民心中建立起了較為良好的親和形象，得到了市民的支持和信任。
3.實(shí)行行政服務(wù)，慎用行政處罰，增強執法的人性化。
**市城管綜合行政執法局針對城管執法的特點(diǎn)，提出"將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)的過(guò)程中實(shí)現管理目標".要求執法"三先一慎",即處理違法違章前先敬禮、先說(shuō)教、先幫忙，慎處罰。在日常的執法活動(dòng)中，"只要判斷能用服務(wù)的方式解決問(wèn)題，就絕不使用強制方式去解決，寧可多跑幾趟路，多受一些麻煩，多做幾次服務(wù)也要讓問(wèn)題和諧解決。"如在治理占道經(jīng)營(yíng)零散攤群點(diǎn)的執法中，他們不是簡(jiǎn)單地取締封殺或罰款處罰，而是積極提供服務(wù)。首先從便民出發(fā)，聯(lián)系場(chǎng)地，尋找市場(chǎng)空閑資源，或新開(kāi)市場(chǎng)，或對占道攤點(diǎn)統一規范，搞好服務(wù)后在引導占道經(jīng)營(yíng)戶(hù)"進(jìn)店面、進(jìn)居民小區、進(jìn)市場(chǎng)(超市)"規范經(jīng)營(yíng)。既實(shí)現了改善市容面貌的目的，又保障了經(jīng)營(yíng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)權益。通過(guò)服務(wù)把"取締"變"安置",取得了很好的社會(huì )效果。針對城市建筑垃圾清運中治理難的問(wèn)題，他們專(zhuān)門(mén)成立了"建筑垃圾處置服務(wù)中心",幫助建筑工地制定建筑垃圾處置方案，合理制定拉運線(xiàn)路，指導建筑工地設置洗車(chē)臺和硬化出入口路面，還適時(shí)提供清掃人員和沖洗設施，同時(shí)輔以動(dòng)態(tài)巡查，使垃圾渣土清運管理大為改善。為了擴大服務(wù)范圍，他們于去年三月開(kāi)通了統一的12319服務(wù)熱線(xiàn)，調動(dòng)了社會(huì )公眾共同參與執法管理活動(dòng)。
4.實(shí)行行政指導，減緩執法的對抗性。
行政指導是指行政主體在其職責范圍內，依據國家法律或政策，對特定相對人運用勸告、說(shuō)服、建議、示范等非強制行政手段，引導相對人遵守或服從法律，以實(shí)現預期的行政目的的行為。行政指導是市場(chǎng)經(jīng)濟國家行政管理民主化的要求和趨勢，是對傳統的行政強制的有益補充。
**城管執法局在日常執法中，事事以勸導為先，規定了小商販首次違法違章接受勸告立即糾正不予處罰;農民臨時(shí)進(jìn)城銷(xiāo)售農副產(chǎn)品違法違章只勸導不處罰;殘疾人員及下崗職工違反城管規定勸告幫助不處罰;警告有效，不再處罰。他們還印制了《不再違章保證書(shū)》，違章人員承諾不再違章并簽了保證書(shū)的，也不再處罰。再如，在處理藏族群眾在市區繁華路口叫賣(mài)刀具飾品的過(guò)程中，公安部門(mén)不便管，他們積極承擔起管理職責，采用行政指導的方式，起草具有行政指導性的《致藏族朋友的一封信》，并請來(lái)當地民族學(xué)院的老師和同學(xué)當翻譯，與藏族群眾溝通和交流。
首先對藏族朋友來(lái)**經(jīng)商表示熱情歡迎，同時(shí)宣傳**市開(kāi)展創(chuàng )衛活動(dòng)的情況和國家相關(guān)法律法規，指導他們規范經(jīng)商，并想方設法為他們經(jīng)商活動(dòng)提供幫助。藏族商販深受感動(dòng)，上百名在街頭游蕩的藏族商販有的進(jìn)入市場(chǎng)，有的自愿撤離街道。在治理馬路攤點(diǎn)中，執法隊在管理和服務(wù)的同時(shí)，出臺指導性新舉措，倡導居民住宅小區和醫院、公園等公共場(chǎng)所積極設立瓜果、蔬菜、便餐等方便市民生活的攤點(diǎn)，引導夜間不營(yíng)業(yè)的院內市場(chǎng)，吸納周邊占道夜市。通過(guò)靈活運用行政指導方式，大大減少了執法的對抗性，緩解了社會(huì )矛盾。我們在**市街道隨機詢(xún)問(wèn)了一位正在執法的隊員平日是如何進(jìn)行執法管理的，她不假思索地回答了四個(gè)字"勸導、宣傳".可見(jiàn)在**市柔性化的執法方式已成主導。
5.實(shí)行行政契約，建立執法的互動(dòng)性。
行政契約，又稱(chēng)行政合同，它是行政主體為實(shí)現一定的行政目的，依據法律和政策與相對人在意思表示一致的基礎上達成的協(xié)議。行政契約同樣不象行政命令那樣強硬，也不同于民事合同表達的是自由意愿。它是一種彈性靈活的新型行政管理手段。在城市拆遷和建筑垃圾管理中，他們與建筑工地或拆遷單位簽訂《市區建筑垃圾管理責任書(shū)》，針對居住區"野廣告"治理難的問(wèn)題，他們與小區物業(yè)或管理單位簽訂《居民居住區"野廣告"治理責任書(shū)》，明確各方的權利和義務(wù)，將執法任務(wù)轉變?yōu)橄鄬θ说暮贤x務(wù)，增強了相對人的責任感和主動(dòng)性，使執法主體與相對人之間形成了一種良性的互動(dòng)關(guān)系，保障了執法目標任務(wù)的順利實(shí)現。
6.實(shí)行行政獎勵，調動(dòng)執法的公眾參與性。
行政獎勵作為國家和政府對為國家和社會(huì )作出重大貢獻的單位和個(gè)人給予表彰和獎勵的手段，在調動(dòng)和激發(fā)公眾的積極性和創(chuàng )造性上發(fā)揮了重要的行政作用。**市城管綜合行政執法局在行政執法中嘗試使用行政獎勵，使市民積極支持城管執法，共同營(yíng)造出執法的良好社會(huì )效應。他們制定出《有獎投訴辦法》，與公示電話(huà)一并制成卡片向公眾散發(fā)，對制止或舉報違反城管法規行為的人員均給予100至150元的獎勵。同時(shí)對在城管執法工作中表現好的單位和個(gè)人還給予各種精神獎勵。通過(guò)獎勵，樹(shù)立榜樣，弘揚正氣，既激勵了公眾的參與熱情，又彌補了執法力量不足的實(shí)際困難。
7.實(shí)行行政扶助，提升執法的感召性。
行政扶助是國家和政府對社會(huì )困難群體和成員給予物質(zhì)或非物質(zhì)幫助和支持的行政行為。它體現了國家的責任和關(guān)愛(ài)。**市城管綜合行政執法局結合履行行政扶助義務(wù)，推動(dòng)行政執法的開(kāi)展。去年三月，殘疾人員宋國漢因不滿(mǎn)拆遷賠償規定，拒不搬離其在人行道上開(kāi)設的廢品收購站。執法隊員利用平日與其建立起的感情，多次與其溝通談心，了解其生活情況后，通過(guò)多方協(xié)調籌措了3000多元資助于他，并一處一處為其尋找新的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，直到其滿(mǎn)意。在關(guān)愛(ài)和誠心的感召下，宋國漢終于同意搬遷，執法隊員又利用休假日，幫其將堆積如山的廢品徹底清運，過(guò)后又多方協(xié)調幫其解決再就業(yè)問(wèn)題，使這一有名的問(wèn)題戶(hù)成為城管執法的支持者和擁護者。轄區某村道路改造，需要大量磚石回填路基，他們得知后，立即尋找拆遷工地，指導工地將建筑渣土拉運過(guò)去，變廢為寶，節省了村里的開(kāi)支，村民代表送來(lái)錦旗和感謝信，感謝政府的支持和幫助。他們還積極組織為災區捐款，許多群眾親切地稱(chēng)執法隊員是他們的貼心人。
8.實(shí)行行政調解，促進(jìn)執法的和諧穩定性。
調解是我國民間解決紛爭的傳統方式，它有利于各方當事人在和諧的氣氛下，通過(guò)協(xié)商解決糾紛和矛盾，促成社會(huì )的穩定發(fā)展。實(shí)踐中，調解方式越來(lái)越多地引入到了行政管理活動(dòng)中。**市城管綜合行政執法局在處理城市拆遷補償、夜市及施工工地噪聲擾民等糾紛中，積極采用行政調解，平等對待各方當事人，努力溝通各方意見(jiàn)，通過(guò)積極疏導協(xié)調，尋找共同點(diǎn)，解決分歧點(diǎn)，主持達成共識，化解紛爭，使城管中的糾紛反復率大為降低，有力地促進(jìn)了執法的和諧穩定。
9.規范執法，剛柔相濟，確保執法的嚴肅性。
過(guò)去，剛性執法一統形勢，講嚴格執法就產(chǎn)生簡(jiǎn)單粗暴，講文明執法又導致執法不作為。為走出執法不是過(guò)嚴就是過(guò)寬的怪圈，他們提出"規范執法",將規范執法作為城管領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的有效抓手，要求堅持嚴格執法，靈活采用柔性方式，實(shí)現執法效果和執法目的的有機統一。他們認為，只有規范執法，才能既落實(shí)嚴格執法，又體現文明執法，促成兩者的統一。他們建立完善執法責任管理制度，成立了局依法行政領(lǐng)導小組，制定《行政執法過(guò)錯追究暫行辦法》、《重大行政執法案件審理暫行規定》、《規范執法流程圖》，印制了《執法人員紀律規定》卡，實(shí)行"一崗雙責".通過(guò)制度建設，他們明確了從隊員到局長(cháng)的職權責任范圍，規范了行政執法的程序、法律文書(shū)以及自由裁量行為。重大案件必須集體討論表決，對不屬職權范圍內的案件必須及時(shí)移交，確保了執法的有效性和嚴肅性。
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二、實(shí)際效果和影響
通過(guò)引入柔性執法方式，在**市各行政執法機關(guān)和廣大市民中樹(shù)立起了具有親和力和感召力的嶄新形象，城管執法的社會(huì )公信力大幅提升，行政執法工作也相應地取得了顯著(zhù)的成績(jì)，并得到了社會(huì )各界的高度贊揚。兩年多來(lái)，全局沒(méi)有發(fā)生一起因執法不當引起的影響社會(huì )穩定的事件;沒(méi)有發(fā)生一起因執法不當引起的行政訴訟;沒(méi)有發(fā)生一起因執法不當引起的傷害事件。20xx年人大、政協(xié)會(huì )議期間，該局共收到32份代表建議和委員提案，沒(méi)有一件是反映該局執法人員紀律作風(fēng)的。實(shí)踐證明，行政強制并不是保證法律貫徹實(shí)施的唯一手段，靈活采用柔性的執法方式，剛柔相濟，規范執法，是實(shí)現良好的執法效果，提高城管執法水準的一條科學(xué)發(fā)展之路。
三、存在的問(wèn)題及建議
1.柔性執法方式還僅停留在創(chuàng )新探索階段，有時(shí)僅是因案件需要而為之，未能形成完整的體系和制度。應當廣泛開(kāi)展信息收集和調研工作，制定出系統的程序和辦法，確立其在行政執法中應有的法律地位。
2.對柔性執法缺乏專(zhuān)門(mén)的和系統的宣傳，未能產(chǎn)生連慣性影響效應。應當抓好典型，有針對性地對適易采用柔性執法的行政執法部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，以適應現代文明社會(huì )發(fā)展的需要。
3.缺乏指導性意見(jiàn)和鞏固措施。沒(méi)有相應的配套措施和宏觀(guān)方向性指導，就有可能使已經(jīng)樹(shù)立起的執法形象和形成的經(jīng)驗成果得不到持續性地改進(jìn)和發(fā)展。
4.城管執法來(lái)源于《行政處罰法》，它是一種新型的執法制度，涉及部門(mén)較多，對于這種"相對集中行政處罰權"的設立，其立法本意是解決行政執法體系中存在的多頭執法、職權交叉、重復處罰、執法擾民和行政執法機構膨脹等問(wèn)題。但是權力的集中也導致了執法主體之間和執法主體與執法對象的矛盾集中。如何正確界定職能，協(xié)調權力重新分配后的矛盾，保障行政執法運轉暢通，急需國家和省級政府通過(guò)制定規范，以建立一套科學(xué)合理、責任明晰、關(guān)系協(xié)調、運轉有效、監督有力的城管執法制度體系。
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