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城市規劃的引領(lǐng)作用
導語(yǔ)：城市規劃"是研究城市的未來(lái)發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署，是一定時(shí)期內城市發(fā)展的藍圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設和管理的依據，也是城市規劃、城市建設、城市運行三個(gè)階段管理的前提。
城市規劃是指導城市發(fā)展建設的藍圖，是全局性、綜合性、戰略性、前瞻性規劃�！翱疾煲粋�(gè)城市首先看規劃，規劃科學(xué)是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。在新時(shí)期、新常態(tài)背景下，只有以時(shí)代眼光和改革思路，創(chuàng )新規劃理念，改進(jìn)規劃方法，提高規劃的科學(xué)性、實(shí)效性，切實(shí)維護規劃的權威性、嚴肅性，才能充分發(fā)揮城市規劃的戰略引領(lǐng)作用，保障城市健康協(xié)調可持續發(fā)展，才能營(yíng)造良好的城市人居環(huán)境，實(shí)現“城市，讓生活更美好”的目標。
一、符合時(shí)代要求，解決現實(shí)問(wèn)題
現代城市規劃源于英國工業(yè)革命時(shí)期的城市公共衛生問(wèn)題，是國家治理中重要的公共政策之一。城市規劃的主要任務(wù)是：科學(xué)評判城市發(fā)展的內外部條件，針對城市發(fā)展建設中的主要問(wèn)題，合理把握城市發(fā)展趨勢，綜合安排空間資源配置，并對一定時(shí)期內城市土地利用、空間布局和各項建設進(jìn)行統籌安排�？梢�(jiàn)，科學(xué)制定城市規劃的過(guò)程，就是認識城市發(fā)展規律并形成共識的過(guò)程，就是遵循、順應規律，提出可行的解決方案并落實(shí)到行動(dòng)的過(guò)程。
城市規劃涉及面廣、實(shí)踐性強，其理論、內容和方法不是一成不變的。不同國家的城市規劃和規劃管理沒(méi)有統一的模式，同一國家在不同的發(fā)展階段，針對城市發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，規劃的側重點(diǎn)也會(huì )動(dòng)態(tài)地調整。要根據城市發(fā)展建設中的新情況、新問(wèn)題，制定不同的規劃對策，緊扣時(shí)代脈搏，更好地發(fā)揮城市規劃的戰略引領(lǐng)作用。
當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市化和城市發(fā)展也進(jìn)入轉型發(fā)展新時(shí)期。城市發(fā)展模式要從外延式擴張向內涵式提升轉變;發(fā)展主體要從以政府為主導向發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用轉變;發(fā)展動(dòng)力要從單純地依靠工業(yè)化向更加多元、開(kāi)放、特色轉變。在此背景下，要改革完善城市規劃，創(chuàng )新規劃觀(guān)念，改進(jìn)規劃方法，主動(dòng)適應新時(shí)期、新常態(tài)的要求，推進(jìn)城市規劃從主要以目標導向為主的空間擴張型規劃，向管控和底線(xiàn)約束為基礎的綜合型規劃轉變，從由政府管理城市的技術(shù)工具，向協(xié)調各方利益、推進(jìn)公眾參與的公共政策轉變。
二、創(chuàng )新規劃理念，改進(jìn)規劃方法
(一)把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過(guò)程
城市的主體是人，城市規劃的核心也應該是人。城市規劃不僅要關(guān)注人口的規模、數量，更應該關(guān)注人口的結構、分布，滿(mǎn)足不同人群的差異化需求。在舊城改建過(guò)程中，要采用有機更新的方式，避免“大拆大建”;針對老舊城區功能缺失、設施不足、質(zhì)量不高等具體問(wèn)題，開(kāi)展功能修補和生態(tài)修復，提高居住社區人居環(huán)境和各項設施的服務(wù)質(zhì)量，著(zhù)力改善民生。要從城市的整體發(fā)展戰略出發(fā)，妥善處理城市外圍新區與中心城區的關(guān)系，合理確定新區規模和功能定位，營(yíng)造良好的宜居環(huán)境。要全面開(kāi)展城市設計工作，把城市放在大自然中，讓城市居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁，使建筑與環(huán)境之間、建筑與建筑之間更加協(xié)調，避免過(guò)度人工化和布景化。要傳承城市歷史文脈，切實(shí)做好歷史文化遺產(chǎn)和歷史建筑的保護，體現城市的地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌，保留城市特有的“基因”，杜絕“挖山、填湖、砍樹(shù)”等破壞自然的行為。要以節能減排、綠色發(fā)展為目標，把低碳、生態(tài)發(fā)展理念落實(shí)到城市規劃要求中，建設海綿城市、生態(tài)城市、智慧城市，大力發(fā)展綠色交通、綠色建筑，推廣低能耗、微循環(huán)的建設技術(shù)，實(shí)現城市可持續發(fā)展。
(二)將資源環(huán)境綜合承載能力作為城市規劃的前提和基礎
城市規劃應以資源環(huán)境為本底，實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )、生態(tài)效益的統一。編制城市規劃，要開(kāi)展現狀資源環(huán)境條件評估，明確城市的發(fā)展基礎、發(fā)展條件和發(fā)展階段，評判城市資源環(huán)境綜合承載能力。要堅持以資源環(huán)境綜合承載能力為前提，合理預測城市規模，將水資源、土地資源保護等作為約束城市發(fā)展的底線(xiàn)和剛性指標，把保護基本農田放在突出地位，劃定永久基本農田保護線(xiàn)和生態(tài)保護紅線(xiàn)。要優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)，打造生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的“三生”空間。要堅持因地制宜、分類(lèi)指導，在編制城市規劃過(guò)程中，分析制約城市發(fā)展的資源或能源“短板”，如對缺水城市，要堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”;對大城市、特大城市，要劃定永久性城市開(kāi)發(fā)邊界，避免城市“攤大餅”式無(wú)序蔓延，緩解和預防“城市病”。要加強現狀調研，利用大數據建立規劃信息數據庫，開(kāi)展地下管線(xiàn)、交通出行、資源能源供需等的量化分析，為科學(xué)編制城市規劃提供支撐。
(三)堅持城鄉統籌和區域協(xié)調發(fā)展
應立足全局和長(cháng)遠角度謀劃城市發(fā)展定位，把區域協(xié)同發(fā)展的要求從思想、理念轉變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，避免城市各自為政、以鄰為壑、無(wú)序競爭。圍繞國家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(cháng)江經(jīng)濟帶國家重大戰略，做好城市密集地區的規劃，科學(xué)謀劃區域空間的總體布局，要從區域整體角度把握城市發(fā)展趨勢，認識城市的地位作用，明確城市功能定位，統籌交通、基礎設施和公共服務(wù)設施網(wǎng)絡(luò )，促進(jìn)城鎮之間協(xié)調發(fā)展。要按照城市的常住人口口徑預測城市人口規模，規劃城市住房、交通、基礎設施和公共服務(wù)設施建設，統籌考慮外來(lái)人口的需求，為推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化提供規劃保障。要按照工業(yè)反哺農業(yè)、城市反哺農村的要求，推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)一體化，促進(jìn)城市基礎設施向農村延伸，使鄉村居民與城市市民共享改革開(kāi)放成果。城鄉空間是一個(gè)連續的整體，要在總結經(jīng)驗的基礎上，推進(jìn)城市規劃的全域覆蓋，加強對城鄉居民點(diǎn)和全域空間的規劃管理，加強對村鎮建設的指導，避免割裂城鄉關(guān)系。要加強鄉村規劃和綜合環(huán)境整治，保持鄉村特色風(fēng)貌和文化傳統，盡可能在原有村莊形態(tài)基礎上，因地制宜改善村民生活條件，在留住“鄉愁”的同時(shí)，為廣大的城市居民提供游憩、休閑的場(chǎng)所。
(四)建設集約高效、“精明”增長(cháng)的城市
嚴格執行節約土地、集約發(fā)展的規劃原則，按照嚴控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結構的思路，開(kāi)展存量規劃，在控制城市新增用地的同時(shí)，注重對城市建成區內既有存量建設用地的整合改造和功能提升，促進(jìn)存量建設用地挖潛。要逐步優(yōu)化城市建設用地結構，保障棚戶(hù)區改造、軌道交通、公共服務(wù)設施等民生工程的用地供給，嚴格控制新城新區審批和新增工業(yè)用地供給，提高城市建設用地的綜合利用效率。促進(jìn)城市土地混合利用，減少單一功能區，促進(jìn)單一功能的開(kāi)發(fā)區向綜合性的城區轉變，從源頭上減少不必要的交通出行和鐘擺式交通。要結合城市的自然稟賦、區位條件、經(jīng)濟基礎和發(fā)展階段因地制宜、分類(lèi)指導：對密度較高、開(kāi)發(fā)強度大的老舊城區，應疏解功能和人口，著(zhù)重開(kāi)展城市修補、生態(tài)修復;對城市新區和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，應加大配套設施建設力度，提高人口密度和土地開(kāi)發(fā)強度，嚴格控制“寬馬路、大廣場(chǎng)”，促進(jìn)城市緊湊布局，精明增長(cháng)。
三、履行法定程序，健全決策機制
(一)嚴格執行城市規劃法定程序
按照《中華人民共和國城鄉規劃法》，強化城市政府編制城市總體規劃的主體責任，按法定程序和內容要求做好規劃編制組織工作。城市城鄉規劃行政主管部門(mén)要切實(shí)發(fā)揮好牽頭作用，相關(guān)組成部門(mén)要積極配合，全程參與，提供相應的基礎資料和現狀數據。要嚴格按照法定程序，落實(shí)公眾參與、同級人民代表大會(huì )的常務(wù)委員會(huì )審議、上級政府審查審批的有關(guān)規定，做好城市總體規劃上報審批工作。公眾參與意見(jiàn)、專(zhuān)家審查意見(jiàn)和人大審議意見(jiàn)的吸收采納情況，應作為城市總體規劃的附件一并上報。經(jīng)依法批準的城市規劃，應按法定要求及時(shí)予以公開(kāi)。
強化城市規劃的龍頭地位和平臺作用。以城鄉規劃為平臺建立健全“空間全覆蓋、事權不重疊”的空間規劃體系。在國家層面，制定國家空間規劃和空間政策;在區域層面，重點(diǎn)做好城市群(大都市區)規劃，疏解特大城市功能和人口;在市(縣)層面，以城市總體規劃為空間平臺推進(jìn)“多規合一”，實(shí)現同級政府一本規劃、一張藍圖、一個(gè)空間平臺。同時(shí)，通過(guò)構建上下銜接、層級傳導的規劃體系，實(shí)現規劃剛性?xún)热莸目陕鋵?shí)、可實(shí)施、可評判、可監管。
(二)健全完善規劃決策實(shí)施機制
借鑒國內外協(xié)作式、參與式、漸進(jìn)式規劃的經(jīng)驗，保證規劃公開(kāi)透明，完善公眾參與的途徑，充分尊重公眾意見(jiàn)，促進(jìn)規劃從技術(shù)理性走向社會(huì )理性，從精英規劃走向公共政策。要把握城市發(fā)展的階段性特征，兼顧規劃的“剛性”與“彈性”。一方面，提高城市規劃的前瞻性，順應時(shí)代特征和發(fā)展趨勢，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下使規劃適應城市發(fā)展面臨的不確定性;另一方面，明確城市發(fā)展建設的“負面清單”，劃定禁止建設區、限制建設區、適宜建設區和城市水體保護線(xiàn)、綠地系統線(xiàn)、基礎設施建設控制線(xiàn)、歷史文化保護線(xiàn)等需要保護和控制的空間，明確保護要求和保護措施，作為規劃的強制性?xún)热荨?/p>
建立城市政府組織領(lǐng)導的規劃決策機制，樹(shù)立規劃一盤(pán)棋思想，依托城市規劃建立城市空間信息平臺，健全“一張圖”的空間管理手段，加強城市規劃與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、主體功能定位、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規劃的相互協(xié)調與銜接，避免相關(guān)規劃之間內容重疊、管理分割、規劃打架等問(wèn)題。
(三)避免頻繁修改規劃
堅持一本規劃、一張藍圖，保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，持之以恒加以落實(shí)。城市各級政府和相關(guān)部門(mén)，以及駐城市的相關(guān)單位，要自覺(jué)維護規劃的權威性、嚴肅性，尊重規劃、遵守規劃并自覺(jué)維護、執行規劃，服從規劃管理，提升城市整體的規劃建設管理水平。要建立城市規劃執行情況的定期評估和報告制度，完善“前期研究―設計決策―運作實(shí)施―評估反饋”過(guò)程，在規劃實(shí)施過(guò)程中實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據評估狀況對規劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整和依法修改。
加大對城市規劃執行情況的監督檢查，杜絕以權代法、違規審批，加大對違法建設活動(dòng)的懲處力度。針對各層級政府事權明確管理重點(diǎn)，建立中央與地方事權清晰的城市規劃管理體制。要將城市規劃實(shí)施情況納入干部考核和離任審計，杜絕擅自改變規劃的“剛性”內容、隨意改變城市的發(fā)展方向、換一屆領(lǐng)導改一次規劃等情況的發(fā)生，確�！耙粡埶{圖干到底”。
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