養老金空賬額每年增數千萬(wàn) 現已超3.5萬(wàn)億元
“近年來(lái)個(gè)人賬戶(hù)的“空賬”額更是以每年數千萬(wàn)的速度快速增長(cháng)，到2014年底已超過(guò)3.5萬(wàn)億。即使把城鎮職工基本養老保險積累的所有資金用于填補個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人賬戶(hù)仍然會(huì )有較大空額。”
“2014年職工養老保險累計結余額為3.18萬(wàn)億，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍用了一個(gè)比喻形象地說(shuō)明了當前基本養老保險基金的財務(wù)狀況：‘這就好比說(shuō)一個(gè)人口袋里有10元錢(qián)，可他還有一張11元的欠條在別人口袋里。’”
“2014年，職工養老保險的個(gè)人賬戶(hù)記賬累計額達到40974億元，比2013年增加了5865億元，增長(cháng)率為16.71%。”
“截至2014年年底，全國所有做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)省份累計結余為5001億元，比2013年底增加了847億元，增長(cháng)率為20.39%。”
日前召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議已將養老保險改革列入今年的六大重點(diǎn)改革之一，提出要“加快養老保險制度改革，完善個(gè)人賬戶(hù)，堅持精算平衡，提高統籌層次”。
《第一財經(jīng)日報》從我國人力資源和社會(huì )保障部的相關(guān)人士處獲悉，該部正在制定基礎養老金全國統籌方案，如果順利的話(huà)，今年內就會(huì )出臺。
這一切的背后則是我國近年來(lái)個(gè)人賬戶(hù)的“空賬”額以每年數千萬(wàn)的速度遞增，個(gè)人賬戶(hù)的空賬額在2014年底超過(guò)3.5萬(wàn)億元。
養老金“空賬”正成為國家財政所面臨的重大風(fēng)險之一。
3.5萬(wàn)億空賬的風(fēng)險
去年12月26日，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布了《中國養老金發(fā)展報告2015》(下稱(chēng)《報告》)。
《報告》稱(chēng)，個(gè)人賬戶(hù)累計記賬額快速增長(cháng)，即使把城鎮職工基本養老保險積累的所有資金用于填補個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人賬戶(hù)仍然會(huì )有較大空額。
個(gè)人賬戶(hù)記賬累計額減去各省做實(shí)的累計結余就是“空賬”。截至2014年底，個(gè)人賬戶(hù)的空賬額超過(guò)3.5萬(wàn)億元。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍用了一個(gè)比喻形象地說(shuō)明了當前基本養老保險基金的財務(wù)狀況：“這就好比說(shuō)一個(gè)人口袋里有10元錢(qián)，，可他還有一張11元的欠條在別人口袋里。”
李珍說(shuō)，許多人很樂(lè )觀(guān)，說(shuō)養老保險有滾存結余，所以近期財務(wù)狀況良好�？墒菂s忽視了制度希望積累起來(lái)的個(gè)人賬戶(hù)資金卻被使用去發(fā)放當期養老金，養老保險制度整體為負債。
“空賬”是怎么形成的?
這或許和現行制度有關(guān)。中國養老保險社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的結構，本質(zhì)上是創(chuàng )建了一個(gè)前所未有的混合型部分積累制，也就是“現收現付制加個(gè)人積累制”的模式，其初衷是將社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)的優(yōu)勢發(fā)揮出來(lái)，目的是實(shí)現預期穩定和多繳多得。
在制度的實(shí)際執行中，由于沒(méi)人承擔從現收現付制向部分積累制的轉制成本，個(gè)人賬戶(hù)繳費不得不用于保障當期養老金的發(fā)放，從而形成了“空賬”。
“統賬結合”制度是中國的一個(gè)創(chuàng )舉，這個(gè)制度表面上看起來(lái)是和世界銀行建議的“三支柱”模式類(lèi)似，實(shí)際上卻有根本的不同。
但是，中國的養老保險制度與世界銀行“三支柱”不同的.是，將第一支柱和第二支柱捆綁在一起，形成了一個(gè)混合制度。
李珍認為，基本養老保險中設置強制性的個(gè)人賬戶(hù)引發(fā)了許多問(wèn)題，從理論上來(lái)說(shuō)，個(gè)人賬戶(hù)強調的是精算公平，而作為統籌的社會(huì )保險強調的是社會(huì )公平，將個(gè)人賬戶(hù)內置于社會(huì )保險之內，導致社會(huì )保險的價(jià)值觀(guān)和運行機理都是沖突的。
不少受訪(fǎng)人士認為，雖然20多年過(guò)去了，當年的預警都已經(jīng)成為現實(shí)——養老費率居高難降，企業(yè)不堪重負;個(gè)人賬戶(hù)大規�？召~運行，由于是空賬，個(gè)人賬戶(hù)基金不得不以最低利率來(lái)計息，這成為退休人員收入不斷降低的主要原因之一。
引發(fā)養老待遇降低
李珍2011年就開(kāi)始研究個(gè)人賬戶(hù)對退休收入的影響。她說(shuō)，個(gè)人賬戶(hù)是否能提供有效保障取決于它的收益率能否盯住工資增長(cháng)率。
她的研究顯示，過(guò)去的十幾年年平均工資增長(cháng)率為13.41%，而個(gè)人賬戶(hù)只能按照一年期銀行利率計息，計息率僅為2.66%，這就意味著(zhù)一個(gè)按社會(huì )平均工資100%繳費18年(1997~2014年)的人，其個(gè)人賬戶(hù)只積累了46146元，如果是男職工，此時(shí)退休每月從中只能拿到332元;如果是女職工，每月則更是只能拿到236.65元。
按照2014年全國退休人員平均養老金2061元來(lái)計算，每個(gè)月能從個(gè)人賬戶(hù)中拿到的錢(qián)只占到月收入的11%到15%之間，退休人員大部分的收入還是來(lái)自統籌資金。
從今天養老金的構成來(lái)看，個(gè)人賬戶(hù)顯然達不到38.5%的目標，甚至也達不到2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養老保險制度的決定》(38號文)所希望的24.2%的目標。
李珍表示，個(gè)人賬戶(hù)既沒(méi)有增進(jìn)效率，也沒(méi)有解決人口老齡化情況下退休收入保障的問(wèn)題，卻引發(fā)了退休收入的下降，長(cháng)期來(lái)看必然對制度的財務(wù)平衡產(chǎn)生壓力。
中國社科院世界社保研究所所長(cháng)鄭秉文曾表示，連年上調養老金，模糊了個(gè)人賬戶(hù)的邊界，個(gè)人賬戶(hù)多繳多得的精算功能降到了歷史最低點(diǎn)，“賬戶(hù)養老金”的權重相對于“基礎養老金”(即統籌基金形成的養老金)也降到了最低點(diǎn)。
“只有到退潮時(shí)，才知道誰(shuí)在裸泳”這句話(huà)同樣適用在這些年養老保險基金的運行上。過(guò)去十多年財政收入好時(shí)所采取的行政化上漲養老金的辦法在如今經(jīng)濟新常態(tài)下已經(jīng)行不通了。一些地區養老保險收支壓力巨大。
基本養老保險制度根本性的改革已經(jīng)迫在眉睫。去年12月，我國人社部社會(huì )保險研究所所長(cháng)金維剛在清華的一個(gè)論壇上表示，養老保險基金雖然總量上收大于支，但局部地區當期仍然存在收不抵支的問(wèn)題。目前主要是動(dòng)用歷年累積結余和財政補助來(lái)確保發(fā)放。
“做空”“做實(shí)”雙雙不通
對于“空賬”所引發(fā)的風(fēng)險，財政部門(mén)非常警惕。但現實(shí)情況是，空賬的規�；蛟S并沒(méi)有得到有效的控制。
事實(shí)上，從2001年開(kāi)始的做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)早就難以為繼了。2001年中央決定由遼寧省實(shí)施個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)，2008年盡管已經(jīng)擴大到了13個(gè)省份，但此后再也沒(méi)有省份愿意加入。
專(zhuān)家們認為，試點(diǎn)進(jìn)行不下去的原因，一方面是地方政府積極性不高，由于轉型成本的解決沒(méi)有法制化、力度有限，中央財政僅對少數幾個(gè)省進(jìn)行數量有限的配比補貼，東部發(fā)達地區的試點(diǎn)省份完全由地方財政解決。
另一方面，各級政府都意識到將財政資金存在個(gè)人賬戶(hù)，將變成永遠都不可能收回的“沉沒(méi)成本”。擴大補貼規模等于將更多的財政資金置于貶值風(fēng)險之中。
遼寧省是中國最早進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)的省份，它從2001年開(kāi)始做實(shí)，但是到2010年，中央財政對遼寧做實(shí)試點(diǎn)的補貼處于暫時(shí)中止狀態(tài)，并特批遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶(hù)基金借支發(fā)放養老金，到2014年借款額達到了700多億。
遼寧省停止“做實(shí)”成為個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)試點(diǎn)過(guò)程的一次重要事件。雖然從目前來(lái)看，大部分參與做實(shí)試點(diǎn)的地區仍然在繼續推進(jìn)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)工作，全國做實(shí)的累計結余為5001億元，2014年也達到20%以上的增長(cháng)率，然而，“做實(shí)”已經(jīng)不是主流。
于是，“做空”的觀(guān)點(diǎn)開(kāi)始盛行。簡(jiǎn)而言之，“做空”就是以后個(gè)人賬戶(hù)中沒(méi)有真實(shí)資金，而是對個(gè)人繳費進(jìn)行記賬，把繳費和收益都計入賬戶(hù)，作為未來(lái)發(fā)放的依據。
然而，“做空”的建議并沒(méi)有被決策層最終采納。目前分析，原因有二，一是“做空”相當于將當代政府的責任推給了未來(lái)政府，二是“做空”在一定程度上是養老保險的私有化，將大大削弱養老保險失去社會(huì )共濟功能。
個(gè)人賬戶(hù)待剝離?
個(gè)人賬戶(hù)的取舍并不是第一次擺在決策者面前。早在2000年，全國統一的“統賬結合”制度運行兩年多之后，時(shí)任國務(wù)院總理的朱镕基就開(kāi)始交代有關(guān)部門(mén)研究是否取消個(gè)人賬戶(hù)。
雖然“怎么分”還存在很大的爭議，但“統賬分離”已經(jīng)成為一些專(zhuān)家學(xué)者的主流意見(jiàn)。與學(xué)界不同，決策部門(mén)在個(gè)人賬戶(hù)的未來(lái)走向還沒(méi)有做出明確的表態(tài)。
南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授林治芬認為，職工養老保險個(gè)人賬戶(hù)從社會(huì )養老保險中分離出來(lái)，讓參保人建立自愿性?xún)π铕B老制度，會(huì )減少因政府干預產(chǎn)生的扭曲，會(huì )對多層次養老金制度的健全產(chǎn)生正面影響。
清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì )保障研究中心楊燕綏建議，整合現行職工養老保險個(gè)人賬戶(hù)、企業(yè)年金個(gè)人賬戶(hù)、商業(yè)保險個(gè)人賬戶(hù)、消費積分轉換養老金，進(jìn)入國民個(gè)人養老儲蓄賬戶(hù)(含機關(guān)事業(yè)單位)，制定稅收政策，委托受托人管理。
林治芬則認為，應該實(shí)行“統賬分管”，即對社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)這樣兩種性質(zhì)不同且運行規律也不同的基金實(shí)行分賬管理，在基金收入方分賬的基礎上，將養老金支出方也分開(kāi)為統籌和個(gè)賬各自負擔。
林治芬表示，“統賬分管”之后，個(gè)人賬戶(hù)必須“記實(shí)”。這樣就可以搞清楚這些年來(lái)政府在養老金上的債務(wù)到底是多少，而不是像現在的“糊涂賬”。
然而，是否能真正實(shí)現基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金從混賬模式到分賬管理，還要看全國統籌是采取“統收統支”還是“調劑金”制度。如果是后者，那么到時(shí)候個(gè)人賬戶(hù)能否獨立，仍然是個(gè)未知數。
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