實(shí)施公平競爭審查制度
近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，旨在有效約束政府行為，預防政府行為對市場(chǎng)競爭形成不當影響。這是在我國《反壟斷法》實(shí)施近8年之后，再次對維護市場(chǎng)公平競爭作出重大的制度性安排，是我國完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟歷程中的里程碑事件，將對我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。
一、維護市場(chǎng)公平競爭是完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的核心
《意見(jiàn)》的出臺對維護市場(chǎng)公平競爭，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟具有重要意義。
歷史地看，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟從國家壟斷的計劃經(jīng)濟脫胎而來(lái)，雖然已歷經(jīng)30多年的轉型發(fā)展，但政府仍深度參與到微觀(guān)經(jīng)濟中，在一定程度上造成我國市場(chǎng)呈現出典型的雙面性特征，即：市場(chǎng)不夠充分和市場(chǎng)充分的領(lǐng)域存在壟斷共存。市場(chǎng)經(jīng)濟實(shí)質(zhì)上是法治經(jīng)濟，通過(guò)實(shí)施法治，實(shí)行公平競爭�！兑庖�(jiàn)》從維護市場(chǎng)公平競爭出發(fā)，通過(guò)規范政府行為，努力擺脫我國特殊的市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展歷程存在的歷史負累，是在關(guān)鍵的歷史節點(diǎn)作出的歷史性選擇。這說(shuō)明政府實(shí)施宏觀(guān)調控減少直接干預，注重間接化，通過(guò)經(jīng)濟立法、經(jīng)濟政策和經(jīng)濟杠桿去調節和規范企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，形成統一的市場(chǎng)規劃和一定的市場(chǎng)秩序。因此，從我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程來(lái)看，《意見(jiàn)》的出臺對于我國進(jìn)一步發(fā)展和完善市場(chǎng)經(jīng)濟具有重要的歷史意義。
辯證地看，我國發(fā)展和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府和市場(chǎng)是一對辯證關(guān)系，二者對立統一，共同服務(wù)于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。我國發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟的歷程主要體現為政府不斷向市場(chǎng)讓渡權力，不斷發(fā)揮市場(chǎng)的更大作用，而政府不斷回歸本位�！兑庖�(jiàn)》從政府和市場(chǎng)辯證關(guān)系的角度，建立公平競爭審查制度，約束政府的行為，體現了深度調試政府和市場(chǎng)辯證關(guān)系的思路，防止政府行為不當影響市場(chǎng)，特別是影響市場(chǎng)公平競爭，使市場(chǎng)上的優(yōu)勝者是在真正的市場(chǎng)競爭中產(chǎn)生，而不是在政府決策的辦公室里產(chǎn)生，這對于發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，完善市場(chǎng)經(jīng)濟具有重大的意義。
現實(shí)地看，我國《反壟斷法》實(shí)施近8年時(shí)間，執法機構著(zhù)力查處了一批具有廣泛社會(huì )影響的案件，但從宏觀(guān)的視角觀(guān)察，我國目前階段，創(chuàng )新動(dòng)力不足、競爭不夠充分的問(wèn)題依然存在，其中一個(gè)重要原因就是政府行為對市場(chǎng)公平競爭的不當影響，這就需要在理念和制度層面解決這樣兩個(gè)問(wèn)題：在政府和市場(chǎng)之間更依賴(lài)市場(chǎng)，真正使市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用;在管制和競爭之間更相信競爭，通過(guò)競爭激發(fā)和保持市場(chǎng)活力。我國發(fā)展經(jīng)濟必須堅守市場(chǎng)經(jīng)濟的競爭內核，才能獲得長(cháng)期性、持續性和增長(cháng)性的發(fā)展。因此，《意見(jiàn)》的出臺對我國目前經(jīng)濟的轉型和發(fā)展具有重要意義。
發(fā)展地看，我國30多年的經(jīng)濟快速發(fā)展，在很大程度上得益于在經(jīng)濟領(lǐng)域引入了競爭，多元化的主體活躍了市場(chǎng)，提供了源源不斷發(fā)展動(dòng)力。市場(chǎng)主體通過(guò)競爭，增強了創(chuàng )新能力，發(fā)展了科技水平，解放了生產(chǎn)力，在市場(chǎng)競爭中立于不敗之地。我國輕工產(chǎn)品是一個(gè)有著(zhù)充分競爭的市場(chǎng)，國有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)擁有平等的市場(chǎng)主體地位，通過(guò)競爭在這一領(lǐng)域(如家電等產(chǎn)品)處在領(lǐng)先的位置。但是，一直以來(lái)，政府在市場(chǎng)領(lǐng)域的痕跡明顯，政府在眾多領(lǐng)域深度參與到市場(chǎng)中，競爭不充分、不平衡的問(wèn)題突出，我國總體上走了一條政府推進(jìn)型的經(jīng)濟發(fā)展道路，其中存在著(zhù)政府行為對市場(chǎng)競爭的深度干預，市場(chǎng)缺乏公平有序的競爭就失去了靈魂，如果市場(chǎng)沒(méi)有競爭這一靈魂，不管其如何龐大和繁榮都難以健康和持久。我國要實(shí)現經(jīng)濟的轉型和發(fā)展，前提是觀(guān)念的轉變，基礎是政府的轉型，關(guān)鍵是建立競爭有序的市場(chǎng)，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng )造性，釋放出發(fā)展的活力。當前，我國需要從宏觀(guān)和長(cháng)遠的`角度認真審視經(jīng)濟政策，政府應當真正成為市場(chǎng)秩序的維護者，而不是市場(chǎng)競爭的參與者。因此，從發(fā)展的角度看，《意見(jiàn)》的實(shí)施對于賦予競爭政策在整體經(jīng)濟政策中的應有地位，促進(jìn)回歸和堅守市場(chǎng)經(jīng)濟的競爭本質(zhì)具有重要意義。
二、建立公平競爭審查制度必須具有切實(shí)可行的理性精神
制度的核心體現為實(shí)事求是切實(shí)可行，《意見(jiàn)》圍繞這個(gè)內容體現了三個(gè)方面的理性精神：
一是科學(xué)構建審查制度。我國《反壟斷法》制定實(shí)施后，基本建立了預防和制止壟斷行為，維護市場(chǎng)競爭的制度框架，其中包括了對濫用行政權力排除限制競爭行為的規制，但主要是事后救濟，并缺乏必要的硬約束。針對我國行政機關(guān)以及法律法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟活動(dòng)的規章、規范性文件和其他政策措施，可能影響市場(chǎng)公平競爭，一直缺乏預防性的制度機制，公平競爭審查制度正是基于這一客觀(guān)需求而建立，體現了《意見(jiàn)》回應現實(shí)需要的理性。在制度構建上，《意見(jiàn)》一方面明確了全口徑的審查對象，所有可能影響市場(chǎng)主體經(jīng)濟活動(dòng)的規章、規范性文件和其他政策措施都進(jìn)行公平競爭審查，包括行政法規和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規。另一方面，《意見(jiàn)》明確了公平競爭審查四個(gè)方面的客觀(guān)標準，即：市場(chǎng)準入和退出標準、商品要素自由流動(dòng)標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標準、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標準，從四個(gè)層面列出判斷是否影響公平競爭的標準，體現了《意見(jiàn)》注重操作的實(shí)踐理性。
二是合理安排實(shí)施方式。從操作性和可行性角度考慮，《意見(jiàn)》從實(shí)際情況出發(fā)，選擇了自我審查的方式，即：政策制定機關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴格對照審查標準進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認為不具有排除限制競爭效果的，可以實(shí)施;具有排除限制競爭效果的，應當不予出臺，或調整至符合相關(guān)要求后出臺。沒(méi)有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。
同時(shí)，考慮到開(kāi)展公平競爭審查的復雜性，《意見(jiàn)》采取了分步推進(jìn)實(shí)施的方式，即：從2016年7月起，國務(wù)院各部門(mén)和省級人民政府及所屬部門(mén)均應當在有關(guān)政策措施制定過(guò)程中進(jìn)行公平競爭審查。從2017年起，各省級人民政府根據開(kāi)展公平競爭審查的情況，總結經(jīng)驗和做法，在本行政區域逐步推開(kāi)，指導市縣人民政府及所屬部門(mén)開(kāi)展公平競爭審查。
三是妥善處理相關(guān)關(guān)系�！兑庖�(jiàn)》注重處理好與《反壟斷法》的關(guān)系，《意見(jiàn)》主要是從預防的角度，開(kāi)展公平競爭審查，防止政府行為對市場(chǎng)競爭的影響，涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執法機構要依法調查核實(shí)，并向有關(guān)上級機關(guān)提出處理建議。另一方面，《意見(jiàn)》注重協(xié)調好一般與特殊的關(guān)系，對排除限制競爭的政策措施并不是一概否定，而是作出了例外規定，即：為維護國家利益和社會(huì )公共利益實(shí)施的政策措施，即使具有一定排除和限制競爭的效果，也可以實(shí)施。但同時(shí)，對例外情況作出嚴格的規定，需要同時(shí)符合三個(gè)方面的條件：第一，政策制定機關(guān)應當說(shuō)明其對實(shí)現政策目的不可或缺;第二，不會(huì )嚴重排除和限制市場(chǎng)競爭;第三，明確實(shí)施時(shí)限。并且，政策制定機關(guān)要逐年評估相關(guān)政策措施的實(shí)施效果。實(shí)施時(shí)限到期或未達到預期效果的政策措施，應當及時(shí)停止執行或者進(jìn)行調整。這體現了《意見(jiàn)》處理好一般與特殊關(guān)系的理性精神。
三、實(shí)施公平審查制度的生命在于實(shí)踐
《意見(jiàn)》已經(jīng)制定出臺，科學(xué)合理的制度已經(jīng)構建，關(guān)鍵是抓好實(shí)施，使紙面的制度變成生動(dòng)的實(shí)踐，在實(shí)施中將《意見(jiàn)》的理念、精神和制度落到實(shí)處，取得實(shí)實(shí)在在的效果，有力維護市場(chǎng)公平競爭。
1、是做好宣傳工作�！斗磯艛喾ā穼�(shí)施以來(lái)，隨著(zhù)執法的開(kāi)展和宣傳的加強，競爭的理念逐步深入人心，反對壟斷、倡導競爭為越來(lái)越多的人所認知�！兑庖�(jiàn)》的制定出臺是進(jìn)一步加強競爭倡導和宣傳的良好契機，通過(guò)宣傳使全社會(huì )特別是行政機關(guān)深刻認識到維護市場(chǎng)公平競爭的必要性和重要性，切實(shí)轉變觀(guān)念，自覺(jué)維護市場(chǎng)公平競爭。
2、是細化相關(guān)制度。公平競爭審查制度作為一項新的制度，涉及面廣，內容豐富，操作復雜，《意見(jiàn)》雖然已經(jīng)明確了審查的對象、審查的方式、審查的標準等主要制度內容，但對于實(shí)際操作而言，這些制度仍顯得比較粗線(xiàn)條，客觀(guān)需要進(jìn)一步細化公平競爭審查的內容、程序、方法等，保障制度有效實(shí)施。
3、是強化社會(huì )監督。在實(shí)行自我審查的同時(shí)，要加大社會(huì )監督的力度，通過(guò)社會(huì )監督促進(jìn)行政機關(guān)進(jìn)行更為嚴格的自我審查，形成自我審查和社會(huì )監督的良性互動(dòng)，保證公平競爭審查制度的實(shí)施，并逐步過(guò)渡到第三方評估審查。
4、是加強責任落實(shí)。推進(jìn)《意見(jiàn)》實(shí)施的關(guān)鍵在人，要層層抓好責任落實(shí)，建立起相關(guān)制度機制，做到責任到人，責任可追溯。
5、是要抓重點(diǎn)。建立公平競爭審查制度就是要推動(dòng)國有企業(yè)按照市場(chǎng)方向進(jìn)行改革，建立統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這是工作的重點(diǎn)。(作者為國務(wù)院反壟斷委員會(huì )專(zhuān)家咨詢(xún)組召集人 張穹)
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