檢察職能與司法行政治理職能分離若干題目研究

　　提要 檢察活動(dòng)治理方式行政化，使檢察職能與***內部司法行政治理職能發(fā)生交叉、混合，造成了行政治理職能對檢察職能的侵進(jìn)和侵浸，掣肘了監視職能的充分發(fā)揮。實(shí)現檢察職能與司法行政治理職能分離，必須堅持協(xié)調、高效、精減和漸進(jìn)的原則，以強化檢察權的司法性、實(shí)現檢察官的內部獨立性為核心目標，改革檢察業(yè)務(wù)治理，引進(jìn)司法治理方式，從而改變檢察活動(dòng)中單純行政治理方式，還原司法治理方式，實(shí)現檢察活動(dòng)的司法化，保障檢察監視職能有效行使。

　　關(guān)鍵詞 行政化 檢察職能 行政治理職能 檢察官獨立性 職能分離

　　正文

　　我國憲法規定，檢察機關(guān)是專(zhuān)門(mén)的法律監視機關(guān)，擔負著(zhù)法律監視職責。檢察機關(guān)在履行憲法賦予的法律監視職能時(shí)，也總要履行與法律監視有關(guān)的司法行政治理職能。但是由于當前我國檢察活動(dòng)治理方式行政化弊真個(gè)存在，使司法行政治理職能侵進(jìn)、腐蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，了檢察機關(guān)檢察職能的充分發(fā)揮。只有將檢察職能與行政治理職能分離，才能還原和實(shí)現檢察活動(dòng)的司法性。因此，黨的十六大報告明確提出了“改革司法機關(guān)的工作機制和人財物治理機制，逐步實(shí)現司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。本文擬就“檢察同司法行政事務(wù)分離”的內在動(dòng)因、核心目標、應遵循的基本原則及主要途徑等若干試陳管見(jiàn)，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實(shí)踐。

　　一、檢察活動(dòng)治理方式行政化

　　-----檢察職能同司法行政治理職能相分離的肇因

　�。ㄒ唬�檢察權性質(zhì)的正確定位是實(shí)現檢察職能同行政治理職能相分離的熟悉基點(diǎn)

　　檢察權性質(zhì)的正確定位是檢察的一個(gè)根本性題目，它決定著(zhù)檢察改革的方向，也構成檢察改革的理論依據和實(shí)踐支撐。實(shí)行檢察職能同司法行政治理職能相分離，也必須以此為熟悉為基點(diǎn)，只有正確理解檢察權的性質(zhì)并予以正確定位，才能深刻熟悉檢察職能同行政治理職能相分離的內在動(dòng)因，并采取行之有效的分離措施。

　　對于檢察權性質(zhì)，學(xué)術(shù)界存在“行政權說(shuō)”、“司法權說(shuō)”、“雙重屬性說(shuō)”和“法律監視權說(shuō)”之分歧�！靶姓�權說(shuō)”從檢察權具有的主動(dòng)性、國家代表性、命令性和執行性特征上，以為檢察權是行政權的一部分，檢察官是行政官；“司法權說(shuō)”以為檢察權與審判權具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執行司法領(lǐng)域內的重要功能，在有些國家，檢察官被稱(chēng)為“站著(zhù)的法官”；“雙重屬性說(shuō)”以為檢察權具有司法權和行政權的雙重屬性，但在體制上應將檢察權定位為司法權，檢察官定位為司法官；“法律監視權說(shuō)”將檢察權作為獨立于司法權和行政權的第三種國家權力，是按照法律規定的范圍和程序對司法行為和行政行為的正當性實(shí)行監視的法律監視權。

　　筆者以為，僅從其權力特點(diǎn)和行使方式的角度，檢察權無(wú)疑具有司法性和行政性雙重屬性。但定位我國檢察權性質(zhì)，不僅要從權力本身的共同性出發(fā)，還要結合我國的具體實(shí)踐，尤其要從我國的憲政體制和司法體制出發(fā)進(jìn)行“應然性”分析，也就是說(shuō)，必須用人民代表大會(huì )制度的“***集中制”來(lái)解釋我國檢察權的性質(zhì)和特征，而不應以“三權分立”學(xué)說(shuō)作為“應然性”的依據來(lái)給我國憲法所確立的檢察權定性，從而墨守司法權只是審判權的成規，否認檢察權是司法權。根據我國的憲政體制及司法體制，我國憲政意義上的“司法權”就是審判權和檢察權的同一。在此意義上，筆者以為我國檢察權在基本性質(zhì)上是法律監視權，在國家體制上仍屬于司法權，在行使方式上具有司法與行政的雙重屬性。因此，對檢察活動(dòng)的治理模式就應既不同于行使行政權的行政機關(guān)，也應有別于行使審判權的法院，而應根據檢察權的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照司法規律，以司法治理方式治理檢察活動(dòng)。

　�。ǘ�）違反司法規律，檢察活動(dòng)治理方式行政化，是檢察職能同行政治理職能相分離的肇因

　　但是，檢察制度在新時(shí)期重建以來(lái)，并沒(méi)有按照司法規律建設檢察機關(guān)，也沒(méi)有按照司法治理方式治理檢察業(yè)務(wù)，而是把檢察機關(guān)視為行政機關(guān)，用行政機關(guān)的治理方式治理檢察活動(dòng)，形成了檢察機關(guān)內部治理方式的行政化，造成了檢察職能同內部司法行政治理職能的相互錯位，影響了檢察職能充分發(fā)揮。

　　1、檢察活動(dòng)治理方式行政化的涵義及形式

　　所謂檢察活動(dòng)治理方式的行政化，是指違反檢察機關(guān)和檢察權的性質(zhì)和特征，按照行政體制的結構和運作模式建構和運行檢察活動(dòng)。它和法院的行政化共同構成我國的司法行政化題目。法院的行政化題目，眾多學(xué)者俱已做過(guò)具體論述，而關(guān)于***的行政化題目，因對檢察權及檢察機關(guān)的性質(zhì)在法理上一直沒(méi)有澄清，且檢察權在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學(xué)者鮮有專(zhuān)門(mén)論述。同法院的行政化一樣，***的行政化，也包括外部行政化和內部行政化。外部行政化表現在國家對檢察機關(guān)的治理方式即檢察機關(guān)的外部體制上，它涉及檢察機關(guān)同其他國家機關(guān)的關(guān)系，主要表現在檢察人事權（尤其是檢察長(cháng)及副檢察長(cháng)人選）和財權的行政任命和行政撥付制。外部行政的直接后果是制約了檢察權外部獨立的效果；內部行政化是指檢察活動(dòng)內部治理上的行政化，即本文所指檢察活動(dòng)治理方式的行政化。內部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職能的合一，即檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)的完全行政化，也就是說(shuō)，對檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)治理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政治理職能同化了檢察職能；二是檢察機關(guān)內部行政治理方式違反司法機關(guān)行政治理特點(diǎn)和規律，或者完全行政機關(guān)模式化，或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政治理職能對檢察職能的制約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動(dòng)治理模式下，檢察職能同檢察機關(guān)內部的司法行政治理職能發(fā)生交叉和、混合（同一），使行政治理職能侵進(jìn)、腐蝕了檢察職能，顛倒了檢察職能和司法行政治理職能的主次地位，造成檢察制度的變形，使檢察制度成為行政治理職能的附屬，也從內部制約了檢察權的獨立行使。

　　2、檢察活動(dòng)治理方式行政化的主要表現及其弊端：

　�。�1）辦案體制完全行政化。長(cháng)期以來(lái)，我國檢察機關(guān)沿用的是以行政審批、集體負責為主要的辦案機制，即檢察權由檢察機關(guān)通過(guò)層層審批的方式集體行使，再由檢察機關(guān)整體承擔辦案的責任�！度嗣�***刑事訴訟規則》第4條規定：“人民***辦理刑事案件，由檢察職員承辦，辦案部分負責人審核，檢察長(cháng)或者檢察委員會(huì )決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦職員，即行政垂直線(xiàn)上底部的一個(gè)點(diǎn)。檢察官辦案，決定權集中于檢察長(cháng)和檢察委員會(huì )，部分負責人有審核權，這就使行使行政治理職能的副檢察長(cháng)、業(yè)務(wù)科（處）長(cháng)成為決定案件的領(lǐng)導層，行政治理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體制在司法實(shí)踐中越來(lái)越多暴露出明顯的弊端：一是“審而不定，定而不審”不符合司法活動(dòng)直接性和親歷性的要求，難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。二是造成了辦案職員對領(lǐng)導的依靠，難以充分調動(dòng)檢察官的積極性與責任感，不利于培養精英型檢察官。三是辦案環(huán)節過(guò)多，造成辦案效率低下，不符合訴訟原則。四是權責分離、責任不明，不利于錯案追究責任制的落實(shí)。

　�。�2）檢察委員會(huì )構成和運作行政化。檢察委員會(huì )是人民***在檢察長(cháng)主持下的議事決策機構，主要任務(wù)是按照***集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大，是檢察機關(guān)的最高決策機構。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員會(huì )的成員幾乎全部是檢察機關(guān)的行政領(lǐng)導（檢察長(cháng)、副檢察長(cháng)、部及其他業(yè)務(wù)部分的負責人），檢委會(huì )構成上的行政色化，使檢委會(huì )在運作上也被打上了很深的行政化烙印。由于檢委會(huì )委員都是行政領(lǐng)導，且存在行政隸屬關(guān)系，行政職位高的委員的意見(jiàn)往往會(huì )甚至左右行政職位低的委員的意見(jiàn)。而行政職位低的委員也往往也會(huì )由于顧及領(lǐng)導關(guān)系而附合行政職位高的委員的意見(jiàn)，其結果就是，往往影響了檢委會(huì )議事質(zhì)量的進(jìn)步。另一方面，對于一些有重大利害關(guān)系的案件，業(yè)務(wù)部分負責人或分管檢察長(cháng)在審核案件時(shí)，有是并不是由于案件重大、復雜或疑難，而是由于不愿承擔領(lǐng)導責任，往往將案件提交檢委會(huì )討論決定，使檢委會(huì )成了逃避責任的避風(fēng)港。

　�。�3）檢察官任免行政化。根據《人民***組織法》，助理檢察員由檢察長(cháng)直接任命，檢察員由檢察長(cháng)提請同級人大常委會(huì )任命。但人大的任命實(shí)際上只是一種程序上的審查，檢察官的任命事實(shí)上由***自由決定：首先由其所在業(yè)務(wù)部分的領(lǐng)導和院領(lǐng)導推薦，再由人事部分考察，然后由院黨組終極決定。因此，一個(gè)檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續成為檢察官，在相當程度上是由其所在***內部的別處一些有行政職務(wù)的檢察官決定的。因此，檢察官在辦案過(guò)程中，也勢必會(huì )受到這種任免因素的影響。

　�。�4）檢察官懲戒手段行政化。根據《檢察官法》，我國現行的檢察官懲戒制度是一種內部的懲戒運行機制。這種內部的懲戒運行機制的重要弊端之一就是易產(chǎn)生部分保護主義，從而強化檢察官對其所在部分及領(lǐng)導的行政依附性，使檢察官在履行法律監視職責時(shí)有所顧忌或者因需“投桃報李”而不能?chē)栏駡谭ê凸�正司法�?/p>

　�。�5）檢察官治理模式完全行政化。長(cháng)期以來(lái)，在檢察官的治理上，一直把檢察官等同于***的其他工作職員，等同于行政機關(guān)的干部，完全采用行政治理模式進(jìn)行治理。其中以檢察官行政級別制最為典型。檢察官治理模式的完全行政化，一方面，模糊了檢察官同一般行政職員的界線(xiàn)，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業(yè)化進(jìn)程；另一方面，檢察官之間過(guò)分行政化的階位關(guān)系，強化了上下級之間的等級服從和責任，增強了下級檢察官對上級檢察官的過(guò)分依靠性，使檢察官的獨立性難以保障。

　�。�6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類(lèi)治理。***內部由檢察官、司法行政職員、書(shū)記員和法警組成，除行使檢察權的檢察長(cháng)外，還有一些不行使檢察權的司法行政職員，也具有檢察官職位。由于沒(méi)有建立檢察官的分類(lèi)治理制度，檢察官職位范圍寬泛化使我國檢察官隊伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調，影響了檢察權的優(yōu)化配置，妨礙了檢察官素質(zhì)的進(jìn)步和辦案效率。

　　檢察活動(dòng)治理方式行政化，使本應成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政治理職能，在實(shí)際運行中卻浸沒(méi)了檢察職能，掣肘了檢察職能的發(fā)揮。必須實(shí)現這二種不同職能的分離，改變檢察活動(dòng)中單純的行政治理方式，還原司法治理方式，實(shí)現檢察活動(dòng)的司法性。

　　二、強化檢察權的司法性，保障檢察權的獨立性

　　-----實(shí)現檢察職能同行政治理職能相分離的核心目標

　　檢察活動(dòng)治理方式行政化弱化了檢察機關(guān)的司法性，而司法性的核心就是要保障檢察權的獨立性，因此實(shí)現檢察職能同司法內部行政治理職能相分離，就必須以強化檢察權的司法性、保障檢察權的獨立性來(lái)核心目標。

　�。ㄒ唬�檢察權獨立性是檢察權司法性質(zhì)的本質(zhì)要求

　　獨立行使檢察權，是指檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權，只服從，不受其他機關(guān)、團體和個(gè)人的非法干涉。檢察權之所以需要獨立行使，一是由于法律監視需要一種獨立性。二是由于檢察機關(guān)偵查權尤其是職務(wù)犯罪偵查權的行使需要一種獨立性保障。三是由于檢察機關(guān)公訴權的行使應當具有獨立性。四是由于司法審判權的獨立有賴(lài)于檢察權的獨立性。但從根本上講，檢察權行使獨立性，是為了保障司法公正，是其司法性的本質(zhì)要求。由于檢察權行使獨立性創(chuàng )造了正確運用和實(shí)施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預，以事實(shí)為根據，以法律為準繩，只服從法律，切實(shí)地貫徹法制原則。

　　檢察機關(guān)的獨立性，包括即外部獨立和內部獨立兩個(gè)方面。外部獨立性，指檢察權運行過(guò)程遵循自身的而不受外部的非法干涉，它涉及在國家權力運作過(guò)程中與其他國家機關(guān)、團體和個(gè)人的關(guān)系。在一般意義上，檢察權的獨立行使，就是指檢察機關(guān)的外部獨立性。檢察權的外部獨立是一種集體獨立，是檢察機關(guān)獨立行使檢察權。

　　檢察機關(guān)的內部獨立，是指檢察官的個(gè)體獨立性，其主要意義是：第一、檢察官的獨立性是檢察業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)和規律的要求。檢察權以公訴權為基本構成，而公訴是一種司法性很強的活動(dòng)，是以親歷性為基礎的個(gè)人判定和個(gè)體操縱，賦予檢察官獨立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法熟悉規律的做法，從而進(jìn)步檢察官的積極性和創(chuàng )造性。第二、檢察官獨立性是防止不正當干預的重要條件，有助于保障檢察權的公正行使。第三、檢察官獨立性有利于保障訴訟效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生職務(wù)上的效力，而應避免環(huán)節過(guò)多，造成決定和行為實(shí)施遲緩。第四、檢察官獨立是檢察機關(guān)集體獨立的基礎，沒(méi)有檢察官個(gè)體獨立，檢察機關(guān)集體獨立則得不到有效保障。但是，檢察官獨立不同于“除了法律沒(méi)有上司”的法官獨立，它要受到“檢察一體制”的限制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機關(guān)上下形成一個(gè)整體，同一行使檢察權，對內要求上命下從的領(lǐng)導關(guān)系，檢察官服從檢察長(cháng)、下級檢察官服從上級檢察官的命令，對外則要求“檢察權的行使保持整體的同一。因此，檢察機關(guān)的內部獨立是有限的，不充分的。檢察官在執行職務(wù)時(shí)，需接受上級的指示，其行為只具有一定程度上的獨立性，即相對獨立性�！皺z察一體制”固然限制了檢察官執行職務(wù)的獨立性，但并未否定檢察官的獨立性，在一定的條件下，他可以正當地對抗檢察長(cháng)的指令，如享有消極抗命權或積極抗命權。  

　�。ǘ�）我國檢察機關(guān)獨立性缺乏有效保障

　　檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權，是我國憲法和法律所確認的檢察權行使原則。與國外檢察權的獨立行使相比，我國檢察權的獨立性具有自身的特點(diǎn)：一是檢察機關(guān)相對于執政黨與權力機關(guān)是不獨立的。我國憲法和法律對檢察機關(guān)獨立性的表述是：“人民***依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關(guān)、團體和個(gè)人的干涉”。二是檢察治理體制的行政化使檢察權的行使受制過(guò)多，檢察權的外部獨立難以得到有效保障。三是檢察官的內部獨立性尚未獲得法律的確認。在我國，憲法、司法機關(guān)組織法和訴訟法規定了人民***依法獨立行使職權，這種獨立性，是一種集體獨立，也就是外部獨立，而非個(gè)人獨立即官員獨立。在現行體制中，檢察官受檢察長(cháng)領(lǐng)導，任何檢察活動(dòng)應服從檢察委員會(huì )的決定，固然檢察官也是檢察權行使的主體，但在法律制度上還沒(méi)有確立檢察官在檢察機關(guān)內部的獨立性，也就是說(shuō)，法律還沒(méi)有賦予檢察官正當對抗行政指令權的能力。同時(shí)，訴訟法還是以人民***而非檢察官為訴訟主體，檢察官是***意志的執行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨立的地位。

　　綜上所述，我國檢察制度在新時(shí)期重建以來(lái)，完全以行政治理方式而不留意按照司法治理檢察業(yè)務(wù)，使它難以做到“獨立行使檢察權”，難以做到“嚴格執法”，難以保證檢察官的高素質(zhì)，確是我國檢察制度建設的一個(gè)重要教訓。因此，作為檢察改革的重要舉措，實(shí)現檢察同行政治理職能相分離，必須以強化檢察權的司法性，保障依法獨立行使檢察權，實(shí)現檢察官的司法官化為核心目標。

　　三、改革檢察業(yè)務(wù)治理 引進(jìn)司法治理方式

　　-----檢察職能同司法行政治理職能分離的根本途徑

　　實(shí)行檢察職能與行政治理職能相分離，必須以改革檢察業(yè)務(wù)治理，引進(jìn)司法治理方式為根據途徑，主要措施如下：

　�。ㄒ唬┲匦屡渲脵z察權，改革辦案體制，進(jìn)一步完善主訴檢察官制

　　改革完全行政化的辦案體制，就要對檢察權進(jìn)行重新配置。鑒戒國外檢察制度，結合我國司法制度的特點(diǎn)，筆者建議對檢察權可實(shí)行“三級配置”制，即明確規定檢察委員會(huì )、檢察長(cháng)、檢察官在檢察工作中的權限和職責，逐步取消業(yè)務(wù)部分建制，變助理檢察員為檢察官助理，實(shí)行主訴檢察官直接對檢察長(cháng)負責的辦案體制，其核心是進(jìn)一步完善主訴檢察官制。

　　主訴檢察官制是指在檢察長(cháng)領(lǐng)導下，在公訴部分實(shí)行的以主訴檢察官為主要負責人的檢察官辦案體制。實(shí)行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動(dòng)中單純的行政治理模式，引進(jìn)司法治理方式，使檢察官成為對辦理案件有一定決定權和獨立性的檢察權行使主體，形成以主訴檢察官為主要責任人，權責同一的新的辦案體制。主訴檢察官制2000年在全國推行以來(lái)，在進(jìn)步辦案質(zhì)量、造就高素質(zhì)的公訴隊伍、明確辦案責任，落實(shí)錯案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明確的規范和成熟的指導，在主訴檢察官制的一些理論和實(shí)踐上爭議較多，分歧較大，了主訴檢察官制的深進(jìn)推行，使設立此項制度的初衷沒(méi)有得到充分實(shí)現。

　　筆者以為，主訴檢察官制的推行無(wú)疑是正確的，它適應了刑訴法制度和司法實(shí)踐的需要，是實(shí)現檢察職能同司法行政治理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設定沒(méi)有法律依據、主訴檢察官的職責范圍界定不清、主訴檢察官的難以同一”為理由反對推行此項制度的同道，沒(méi)有深刻熟悉到主訴檢察官制的制度價(jià)值，也沒(méi)有用發(fā)展的眼光看待此項改革及整個(gè)檢察體制改革。因此，正確的做法不是否定和反對此項改革，當務(wù)之急是對主訴檢察官制做進(jìn)一步的完善：

　　1、修改《人民***組織法》及《檢察官法》，明確規定檢察官的內部獨立性，為主訴檢察官制的推行提供堅實(shí)的法律依據，同時(shí)也是為檢察職能同司法行政治理職能相分離提供法律依據。

　　2、完善檢察官具體職權的設置，進(jìn)一步理順檢察官同業(yè)務(wù)部分負責人、檢察長(cháng)和檢察委員會(huì )的關(guān)系。解決主訴檢察官制的法律依據題目后，根據相當性和漸進(jìn)性的原則，逐步擴大檢察官的職權，同時(shí)逐步限縮業(yè)務(wù)部分負責人、副檢察長(cháng)及檢察長(cháng)和檢察委員會(huì )的職權，直到取消業(yè)務(wù)部分副檢察長(cháng)建制，終極將檢察權主要配置給檢察長(cháng)及檢察委員會(huì )，并明確規定各自職權范圍、建立健全責任制度，切實(shí)做到權責同一。

　　3、建立健全激勵機制。目前主訴檢察官的激勵機制還沒(méi)有很好地建立起來(lái)，這與主訴檢察官承擔的任務(wù)和責任是不適應的，在一定程度上影響了主訴檢察官的工作積極性，因此，必須建立健全主訴檢察官的激勵機制，為主訴檢察官提供切實(shí)的職務(wù)保障。

　　4、待主訴檢察官制成熟后，可參照主訴檢察官制在其他業(yè)務(wù)部分推行“主辦檢察官”辦案制。

　�。ǘ�）改革檢察委員會(huì )

　　1、將檢察委員會(huì )由現在的虛設改為實(shí)體制。

　　2、檢察委員會(huì )的職員構成：檢察長(cháng)、副檢察長(cháng)是當然的檢委會(huì )委員，其他委員由具有五年以上法律職業(yè)資歷、德才兼備的資深檢察官擔任。（副檢察長(cháng)和業(yè)務(wù)部分建制取消后，僅由檢察長(cháng)和資深檢察官組成，除檢察長(cháng)外，其他檢委會(huì )委員在行政地位上都是同等的）。檢委會(huì )的日常工作由檢委會(huì )辦公室負責。

　　3、檢委人會(huì )的職能：一是對重大案件和其他重大事項進(jìn)行決策；二是監視檢察官的工作；三是政策工作。

　　4、嚴格限定提交檢委會(huì )討論的案件的條件和范圍，只討論決定檢察長(cháng)提交的案件。

　　改革后的檢察委員會(huì )的運行機制，既符合檢察權中行政性屬性和檢察一體制的要求，同時(shí)又減少或避免了行政性烙印對檢察職能干擾和。

　�。ㄈ�）建立檢察官的分類(lèi)治理制度。檢察官的分類(lèi)治理是檢察職能與司法行政職能分離的必然要求。根據行使檢察權主體的不同，可對檢察職員實(shí)行檢察官、書(shū)記員、司法行政職員、司法***等四種序列的分類(lèi)治理框架。對從事職務(wù)犯罪的偵查、審查逮捕、出庭公訴工以及民事行政檢察、監所檢察等主要業(yè)務(wù)部分的主要檢察職員授予檢察官；改變把書(shū)記員當作檢察官后備軍的治理制度，設立獨立的檢察書(shū)記官序列，書(shū)記員在檢察工作中要服從檢察官的指揮。司法***納進(jìn)警官系列。其他檢察職員列進(jìn)司法行政職員，納進(jìn)公務(wù)員系列。

　�。ㄋ模┏闪ⅰ八痉ㄐ姓�治理部”。實(shí)行分類(lèi)治理后，要相應地設立司法行政治理部分，專(zhuān)門(mén)治理檢察機關(guān)內部的非司法性工作，即司法行政事務(wù)�！八痉ㄐ姓�治理部”不僅要行使檢察機關(guān)內部基本的司法行政治理職能，如從事政工、行政裝備、檔案治理等行政事務(wù)，還可負責檢察機關(guān)同人大、法院及行政機關(guān)的聯(lián)系。在條件成熟后，可考慮將一些服務(wù)性的工作推向，實(shí)行社會(huì )化服務(wù)。另外，為加強檢察官的協(xié)調，可在“司法行政治理部”內設置“檢察官秘書(shū)處”，作為檢察機關(guān)檢察官運行的協(xié)調機構。主訴（主辦）檢察官根據辦案需要可向檢察官秘書(shū)處申請配備若干名檢察官助理。主訴（主辦）檢察官在辦理重大案件需要提交檢委會(huì )討論時(shí)，可直接通過(guò)檢察長(cháng)按規定程序提交檢委會(huì )討論決定，而不必經(jīng)過(guò)部分行政審核。

　　五、將一部分司法行政治理職能從檢察機關(guān)剝離。如改革對檢察官的內部懲戒制度，在檢察機關(guān)之外，建立同一的司法官懲戒機構。如前所述，檢察官的內部懲戒制度強化了檢察官對所在部分及領(lǐng)導的行政依附性，不利于檢察官獨立行使檢察權。因此，可設立二級同一的司法官懲戒機構。中心一級在全國人大內務(wù)司法委員會(huì )設立法官、檢察官懲戒委員會(huì )，負責對最高司法機關(guān)和省級司法機關(guān)中的法院院長(cháng)和***檢察長(cháng)的行為懲戒；在地方一級，可在省級人大內務(wù)司法委員會(huì )設立法官、檢察官懲戒委員會(huì )，負責對省級司法機關(guān)（院長(cháng)和檢察長(cháng)除外）和省級以下司法機關(guān)中的法官、檢察官的行為懲戒。

　　四、協(xié)調、高效、精減、漸進(jìn)

　　-----檢察職能同行政治理職能相分離應堅持的基本原則

　　檢察職能同司法行政治理職能相分離是一項涉及和體制創(chuàng )新重大司法改革，必須積極慎重，留意遵循以下基本原則：

　�。�1）協(xié)調原則，即檢察官獨立性與檢察一體制相協(xié)調的原則。

　　如前所述，由于我國檢察官的內部獨立性尚沒(méi)被法律認可，加強檢察官的獨立性就成為檢察職能同司法行政治理職能相分離的核心目標之一，但是要受到檢察一體制的一定限制�！皺z察一體制”是檢察權行政性屬性的表現，而檢察官的獨立性是其司法性屬性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必須協(xié)調好檢察官的獨立性與檢察一體制的關(guān)系，規定二者公道的邊界，在實(shí)現檢察職能同司法行政治理職能分離的過(guò)程中，既要堅持和維護“檢察一體制”，又要保障檢察官的獨立性。檢察官獨立性與檢察一體制如何協(xié)調，筆者以為可按以下原則處理：

　　1、檢察長(cháng)以及上級檢察官對下級檢察官的治理要留意尊重檢察官的獨立性，減少行政命令，使上級的指揮監視權與檢察官的獨立性相協(xié)調；

　　2由于隸屬關(guān)系和指令權的存在，一旦檢察長(cháng)或者上級檢察官下達指令，檢察官一般應服從命令，以維護檢察一體制。

　　3、檢察長(cháng)以及上級檢察官的指令權不是盡對的，可受到一定的限制，對于違法指令，法律高于“上命下從”，檢察官有權拒盡服從。

　　4、建立健全檢察官獨立性的職務(wù)保障制度，包括身分保障、保障和一定的特權保障。

　�。ǘ�）高效和精減原則

　　高效原則是指通過(guò)實(shí)施“檢察職能同行政治理職能相分離”，在檢察機關(guān)內部形成穩定、***、有序、符合司法的檢察權運行機制，最大限度地發(fā)揮檢察效益，進(jìn)步監視的效率和質(zhì)量。效率是司法的所要追求主要目標之一。作為法的價(jià)值之一的法律正義的一部分，司法效率的實(shí)現，在很大意義上就是法律正義精神的實(shí)現。因此，實(shí)施檢察同行政治理職能相分離，必須果斷革除檢察活動(dòng)治理方式的完全行政化所產(chǎn)生的辦案效率不高甚至低下的，進(jìn)步司法行政治理質(zhì)量，使其真正成為檢察職能的有力支撐。高效原則的基本要求是：減少檢察權運行的行政性中間環(huán)節，暢通檢察權的運行渠道，以消除行政行政治理職能對檢察職能的侵浸，實(shí)現檢察權的高效運行。

　　精減原則就是要要根據檢察權的司法性規律，盡可能減少檢察機關(guān)的行政性事務(wù)，真正使司法行政治理成為保障檢察職能有效實(shí)現的輔助功能，從而還原其輔助性。貫徹這一原則，要做到“減”和“精”的高度同一，在減少行政性事務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)步司法行政治理的質(zhì)量，使其更好地服務(wù)于檢察職能。

　�。ㄈ�）漸進(jìn)原則

　　實(shí)行檢察職能與行政治理職能相分離，涉及到檢察體制的層次題目，一些關(guān)鍵的檢察題目還存在重大分歧，而且由于、體制和觀(guān)念上的原因，對檢察機關(guān)的行政式治理方式還不可能在短期得到根本革新，實(shí)現檢察職能與行政治理職能相分離也就不可能一揮而就，必須按照積極穩妥、循序漸進(jìn)原則，逐步推進(jìn)此項改革的深進(jìn)開(kāi)展。

　　附：主要資料

　　1、《檢察理論成果薈萃》 檢察理論研究所主編（2000年11月）

　　2、賀xx《中國司法治理制度的兩個(gè)題目》《中國》1997年第6期

　　3、蘇力《法院的審判職能與行政治理朱》

　　載《依法治國與司法改革》 中國法制出版社1999年9月版

　　4、龍宗智《論檢察機關(guān)的性質(zhì)與檢察機關(guān)的改革》《法學(xué)》1999年第10期

　　5、龍宗智《論依法獨立行使檢察權》 《中國刑事法雜志》2002年第1期

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