農村基本公共服務(wù)建設的法治路徑研究

　　摘 要：論文關(guān)注農村基本公共服務(wù)的法律制度建設，認為農村基本公共服務(wù)發(fā)展相對落后的原因在于農村基本公共服務(wù)法律制度存在一定的缺陷，包括與“三農”有關(guān)的專(zhuān)項法律不多，效力層級低下，許多規定與農村的實(shí)際情況不相符合，相關(guān)制度體系混亂，既缺乏頂層設計又缺乏配套制度。因此有必要打破城鄉隔閡，完善農村基本公共服務(wù)頂層設計，明確農村基本公共服務(wù)內容，規范農村基本公共服務(wù)程序。

　　關(guān)鍵詞：農村 法治路徑 基本公共服務(wù)

　　“制度供給即是指制度的生產(chǎn)，是基于對制度需求的回應，為主體的行為提供某些準則或規則。當這種回應不能滿(mǎn)足主體發(fā)展對制度的需求時(shí)，就會(huì )導致制度的供給不足，由此會(huì )導致制度出現真空或者低效運行。” 就我國農村基本公共服務(wù)的現狀而言，基本公共服務(wù)法律制度的缺乏是農村基本公共服務(wù)發(fā)展落后的重要因素，因此，有必要對農村基本公共服務(wù)法律制度進(jìn)行研究與完善。

　　一、農村基本公共服務(wù)發(fā)展相對落后

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國農業(yè)發(fā)展屢創(chuàng )新高，農村發(fā)展進(jìn)步迅速，農民生活水平有了質(zhì)的飛躍。然而與城市相比，農村發(fā)展仍處于相對落后的狀態(tài)，城鄉基本公共服務(wù)發(fā)展極不平衡。

　　(1)農村基礎設施建設相對落后

　　城市擁有完善的水、電、能源供應系統，和完善的道路交通系統。城市居民生產(chǎn)生活已經(jīng)達到一個(gè)較高水平，基本實(shí)現了生產(chǎn)生活現代化。農村生產(chǎn)生活基礎設施與城市相比相差甚遠。截止2011年，農村發(fā)電量?jì)H為1756.7億千瓦/小時(shí)，不到全國發(fā)電量的4%，人工煤氣、天然氣等生活必須能源使用率極低，村際公交系統幾乎沒(méi)有，大多數農民出行都是自備交通工具。

　　(2)農村醫療衛生服務(wù)發(fā)展相對落后

　　近十年來(lái)，我國農村醫療衛生事業(yè)有了較大發(fā)展，但與城市醫療衛生服務(wù)相比，無(wú)論是在投入還是醫療機構、設備，人員構成又或者是醫療保障上都存在著(zhù)一定的差距。

　　一是醫療衛生投資上的差距。近年來(lái)，我國醫療衛生開(kāi)支大幅度增加，從2008年的14535萬(wàn)億元增加到2012年的27846萬(wàn)億元，增長(cháng)將近1倍。但截至2012年，城市衛生經(jīng)費總開(kāi)支仍舊是農村衛生經(jīng)費總開(kāi)支的3.11倍，城市衛生人均經(jīng)費開(kāi)支也在農村人均衛生經(jīng)費開(kāi)支的2.81倍。

　　二是醫療衛生人力資源上的差距。目前，鄉村醫生和衛生人員僅占全國衛生人員的12%左右。在城市每千人口中，衛生人員為8.55人，其中執業(yè)(助理)醫師為3.19人，注冊護士為3.65人;而在農村每千人口中，衛生人員為3.41人，其中執業(yè)(助理)醫師1.40人，注冊護士為1.09人。這三項數值的城鄉比值分別為2.50：1，2.28：1，3.34：1。

　　三是醫療衛生機構與設施城鄉差距明顯。2012年，我國醫療衛生機構床位為5724775張，城市每千人口所有的醫療衛生床位為6.88張，農村為3.11張�？紤]到醫院設立和鄉村醫療機構設立成本的巨大差距，農村醫療衛生的落后是很明顯的。

　　(3)農村義務(wù)教育發(fā)展相對落后

　　近年來(lái)，我國義務(wù)教育事業(yè)有了長(cháng)足的進(jìn)步與發(fā)展。但總體來(lái)說(shuō)，農村義務(wù)教育全面落后于城市義務(wù)教育。與城市相比，農村義務(wù)教育經(jīng)費仍舊存在不足的現象。 以2011年為例，城市普通初中教育經(jīng)費為18，783，919萬(wàn)元，農村普通初中教育經(jīng)費為22，879，621萬(wàn)元，但城市普通初中只有7437所，而農村普通初中則有15135所，是城市的2倍。同樣的情況也發(fā)生在普通小學(xué)的經(jīng)費預算上，農村普通小學(xué)平均教育經(jīng)費可能不到城市的2/3。

　　經(jīng)費不足造成農村中小學(xué)教師待遇偏低，全國農村小學(xué)、初中教職工人均年工資收入分別僅相當于城市教職工的68.8%和69.2%。骨干教師、青年教師人才流失嚴重。在師資結構上，農村中小學(xué)中高級職務(wù)的教師較少。在部分省份，農村中高級職務(wù)教師比例甚至不到30%。在專(zhuān)業(yè)科目上，農村中小學(xué)普遍存在外語(yǔ)、音樂(lè )、計算機老師不足的情況，教師中堅力量嚴重不足。

　　(4)農村社會(huì )保障相對落后

　　我國的社會(huì )保障制度包括養老保險制度、醫療保險制度、最低生活保障制度，以及失業(yè)、工傷、生育保險制度。農村社會(huì )保障主要是在養老與醫療保障制度上落后于城市社會(huì )保障。

　　我國農村養老保險是以2009年《國務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》為依據建立的新型農村社會(huì )養老保險體系。至2011年，城鎮基本養老保險參加人數達2.8億人，參保人員人均養老保險基金收入為5950.67元，而新農保參加人數為3.2億人，參保人員人均養老保險基金收入為327.69元。在同期各項比值中，城市養老保險數據是農村養老保險數據的15- 21倍左右，考慮到城市參保人員只有農村參保人員的87%，城鄉養老保險實(shí)際差別還要更大一些。

　　農村醫療保險也存在同樣的問(wèn)題。盡管農村新型合作醫療衛生保險基本實(shí)現了全國范圍的覆蓋，但與城鎮醫療保險相比，仍舊存在著(zhù)很大的差距，2011年，城鎮基本醫療5.3億人，總籌資5543.6億元，是當年新農合總籌資的3.4倍，人均籌資1045.9元，是當年新農合人均籌資的4倍。

　　二、農村基本公共服務(wù)相對落后的法律制度因素

　　多數學(xué)者認為，農村基本公共服務(wù)相對落后的重要因素在于農村基本公共服務(wù)法律制度存在缺陷。而在二元體制下，城市和農村實(shí)際上分別依據不同的基本公共服務(wù)法律制度。與城市相比，農村基本公共服務(wù)法律制度供給嚴重不足。

　　(1)與“三農”有關(guān)的專(zhuān)項法律不多，效力層級低下

　　我國包括地方立法在內的各種法律文件早已超過(guò)10萬(wàn)件。然而，與在中央層次上，與三農領(lǐng)域有關(guān)的法律文件共計114件， 在我國立法體系中只占有很小的比例。多數法律文件以條例、意見(jiàn)、規定、辦法為主，效力層級低下，部分法律文件在人民法院進(jìn)行訴訟中并不是作為必須依據的規范，而僅僅作為裁判的“參照”(我國《行政訴訟法》第52、53條規定)。因而，大量“三農”問(wèn)題其實(shí)沒(méi)有剛性制度作為保障，在發(fā)生糾紛時(shí)，農民的權益很容易遭受侵犯。

　　(2)法律以城市為參照，許多規定與農村的實(shí)際情況不相符合

　　從法理上說(shuō)，法律必須要能容納當下社會(huì )的先進(jìn)生產(chǎn)力，否則就會(huì )阻礙社會(huì )的進(jìn)步與發(fā)展。美國大法官霍姆斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法律的生命在于經(jīng)驗。”因此，法律的內容就是人們的生活，就是代表著(zhù)先進(jìn)生產(chǎn)力的人們的生活。在我國，城市生產(chǎn)生活毫無(wú)疑問(wèn)是當代中國社會(huì )生活的主流。我國法律就是城市人的生活，與農村生活存在一定距離。因此，法律對于農村的規制是有缺陷的，存在著(zhù)許多空白。例如，集體生活、集體所有制是農村生活中最重要的一個(gè)環(huán)節，集體物品與設施既是農村的財富，也是農村公共服務(wù)的依托�！段餀喾ā返�58-63條規定了農村集體所有制的基本運作模式，然而這5條很難涵蓋農村集體所有制的全部?jì)热荨?