三官村村民自治問(wèn)題調查報告

　　一、民主選舉是村民自治的基礎問(wèn)題，關(guān)鍵要克服瓶頸制約，找準平衡基點(diǎn)，整體推進(jìn)。
　　村委會(huì )民主選舉是一個(gè)復雜的系統工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術(shù)、選舉的程序等構成了一系列民主選舉中的理論和實(shí)踐網(wǎng)絡(luò )。據三官村村委會(huì )領(lǐng)導介紹，三官村村委會(huì )由全體村民選舉產(chǎn)生，經(jīng)“海選”產(chǎn)生候選人，然后進(jìn)一步選舉出村委會(huì )領(lǐng)導班子成員。但是，調查問(wèn)卷顯示，村民雖然都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識普遍較差，民主選舉的主動(dòng)性和優(yōu)越性并沒(méi)有完全體現出來(lái)。在調查過(guò)程中，該村表現出來(lái)的問(wèn)題主要反映在以下幾個(gè)方面：
　　1、民主選舉中的瓶頸制約：
　�。�1）法律規定的前瞻性與文化傳統的滯后性矛盾。一般說(shuō)來(lái)，法律規定總是建立在社會(huì )實(shí)踐基礎之上的，與客觀(guān)現實(shí)需求相適應。我國的村級民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大農民的培訓，也是對整個(gè)社會(huì )的培訓。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動(dòng)著(zhù)我國社會(huì )的民主進(jìn)程。然而，這種推動(dòng)作用是個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。一方面，在我國，農村政治、經(jīng)濟和社會(huì )結構發(fā)生重大變革的情況下，客觀(guān)形勢亟需法治民主的深化；另一方面農民的民主參與意識的滯后性有著(zhù)較深的傳統文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動(dòng)，而往往是被“塑造”出來(lái)的。對候選人要素重要性的認識遠遠低于對利益分配的關(guān)注或者政治象征背景的聯(lián)系和與自己的親疏遠近�！洞逦瘯�(huì )選舉辦法》規定的三種投票形式，流動(dòng)票箱投票僅作為一種輔助形式，應限制在一定范圍內。但在具體實(shí)施中，大多數村沒(méi)條件進(jìn)行大會(huì )集中投票，而不少村民又不想去固定的投票場(chǎng)、投票站投票，有的地方甚至還出現“賣(mài)票”現象。因而，村級民主選舉的規定與選民本身的需求明顯地相背離，選舉中投票率的高低并不能完全反映選民民主意識的強弱。
　�。�2）法律規定的有限性與實(shí)際操作的復雜性矛盾。我國農村的民主法治化進(jìn)程與改革開(kāi)放同時(shí)起步，各種社會(huì )關(guān)系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環(huán)境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個(gè)逐步完善的過(guò)程。因此，《村委會(huì )組織法》對民主選舉的條文規定不可能顧及全面。雖然地方法規的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規與實(shí)施細則，原則規定與具體措施之間的空隙較大，有的規定過(guò)于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒(méi)有法律后果；有的內涵模糊，不好統一理解等。這里僅列舉幾點(diǎn)，以見(jiàn)一斑：一是村委會(huì )成員候選人標準難把握�！洞逦瘯�(huì )組織法》十二條規定“年滿(mǎn)十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”�！洞逦瘯�(huì )選舉辦法》第十三條對候選人的推選條件作了細化。如果選舉委員會(huì )資格審定時(shí)，認為雖有被選舉權但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會(huì )與選民有較大意見(jiàn)分歧的情況下更是如此。二是選舉中的“拉票”現象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有“賄選”等痕跡的行為，同時(shí)又會(huì )有兩者兼之的。如何界定它們之間的區別加以妥善處理，法律依據不足就帶來(lái)了選舉中的雜音。三是選舉結果的有效性難認定。在一些細小環(huán)節上難免出現偏差或不妥，有的可以即時(shí)得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結果產(chǎn)生后，如何認定其有效性就缺乏明確的法律依據。
　　2、民主選舉中的平衡基點(diǎn)：
　　村民直選法律運行的整體功能的有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于其在適應社會(huì )發(fā)展的變化中求得自身內部結構的相互協(xié)調。因而，在實(shí)際中應重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面的關(guān)系：
　�。�1）需求與可能。任何社會(huì )關(guān)系都需要相應的社會(huì )規范加以調整，以維護正常秩序。村委直選的有序性也必須根據農村的客觀(guān)需要，在“收支”平衡的運行中加以實(shí)現。一方面，村委直選具有通過(guò)一定法律規范實(shí)現廣泛的利益需要。另一方面，鄉村客觀(guān)現實(shí)應具有支付法律運行成本的能力。因此，在規范民主選舉過(guò)程中，應當充分考慮農村社會(huì )需求的各個(gè)要素對法律規定的制約作用及相互關(guān)系。有時(shí)候，就當地當時(shí)的經(jīng)濟、政治、文化條件而言，具有規范某個(gè)法律行為的需要，但不一定具備其相應的成本支付能力。
　�。�2）效益與成本。在社會(huì )支付能力相對不變的情況下，法律的運行成本越低，那幺它的效率越高。村級民主選舉的法律效益，應以最低的運行成本來(lái)獲取最佳的選舉目的。使一大批素質(zhì)較好、群眾信賴(lài)的農民走上村委會(huì )工作崗位，是民主選舉最直接的目的，從而來(lái)輻射農村經(jīng)濟的發(fā)展、社會(huì )的穩定，以實(shí)現長(cháng)遠的整體效益。在村級民主選舉的法律運行中，如何求得成本與效益的相對平衡，有不少方面值得進(jìn)一步探討。
　�。�3）周密與簡(jiǎn)便。于法周密和于法簡(jiǎn)便相結合的原則，是農村民主選舉中法律運行的內在要求。村級民主選舉的整個(gè)過(guò)程必須一環(huán)扣一環(huán)，法定的程序不能變，規定的步驟不能少，不能怕麻煩，圖省事，更不能走過(guò)場(chǎng)。但是受農村客觀(guān)環(huán)境和村民文化心理素質(zhì)的影響，從選舉實(shí)踐看，能達到同一選舉目標，村民更樂(lè )于接受簡(jiǎn)單易行的選舉方法。在有些地方推行的無(wú)候選人直選，之所以受到農村群眾的歡迎，并且取得成功，組織嚴密、形式簡(jiǎn)便是一個(gè)重要的原因。
　　3、整體推進(jìn)——民主選舉中的對策措施：
　�。�1）在引導與磨合中，強化村民的參與意識和參與水平。增強村民的參與意識和參與水平，是農村民主自治的軟環(huán)境。沒(méi)有廣大農民群眾的這種理念與思想，再好的民主選舉的法律規定也會(huì )走樣變形。不斷豐富的村級民主選舉實(shí)踐，是營(yíng)造民主法治環(huán)境的大課堂。對于廣大村民來(lái)說(shuō)，只有他們認識到自己由權力的對象不同村里不同的條件所決定。
　　對于實(shí)行民主管理，首先要堅持和完善村民會(huì )議或村民代表會(huì )議制度。通常人口少且居住集中的村采用村民會(huì )議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會(huì )議。明確規定村民代表會(huì )議的人員組成及其條件、職責、權利制定議事內容和議事規則，確定活動(dòng)方式，活動(dòng)程序和活動(dòng)時(shí)間，并按規定嚴格執行。其次，要按照國家的法律法規和政策，結合本地實(shí)際，明確規定民主議事的內容，凡屬村務(wù)管理的重大事項以及農民關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的處理，都應先召集黨員大會(huì )討論，再分別提交村民會(huì )議或村民代表會(huì )議討論，征求黨內外群眾意見(jiàn)，按大多數人的意見(jiàn)實(shí)行民主決策，堅決糾正不顧群眾意愿而由幾個(gè)干部自行其是的做法。要實(shí)行民主管理，還要切實(shí)加強群眾對村干部的民主監督。
　　調查中發(fā)現，三官村在自治方面做得比較好。一走進(jìn)他們村委會(huì )的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規章制度，就如治保調節委員會(huì )成員，治調干部規定，治保調節信息員職責、幫教小組及其職責、護村隊及其職責、禁毒禁堵宣傳小組及其職責等等。從這上面來(lái)看，確實(shí)三官村的自治制度是比較完善的，而且操作起來(lái)還是比較規范。村里的負責人對我們介紹了他們平常的工作方式，方法。三官村是一個(gè)很大的村，總共有600多戶(hù)，共2800多人，整個(gè)村的座落是比較狹長(cháng)的。正是由于這個(gè)原因，要召開(kāi)村民大會(huì )是很不容易實(shí)現的，因此村里決定什么大事情就通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì )來(lái)參考。三官村總共分成16個(gè)小分隊，每一個(gè)小分隊的隊長(cháng)要管理人員幾十致上百人不等。隊長(cháng)是從他們隊下由村民推選上來(lái)的，這點(diǎn)做得很民主。村里決定或是傳達事情就是通過(guò)村長(cháng)，書(shū)記等向隊長(cháng)們來(lái)共同探討，具體的再由隊長(cháng)去負責實(shí)施他們隊里的細節工作。在三官村村委會(huì )的外面有一個(gè)醒目的村務(wù)公開(kāi)欄，上面詳細具體的把村里的各項計劃以及許多村里的開(kāi)支，收入公布在上面。
　　為使我們的調查更加完整，我們用問(wèn)卷的方式從村民口中了解一些情況。通過(guò)這個(gè)問(wèn)卷，增加了村領(lǐng)導所采取的一系列做法的真實(shí)可信程度，同時(shí)也從村民的看法中發(fā)現一些存在的問(wèn)題。調查的一些數據如下：（1）有42.1%的村民說(shuō)沒(méi)有開(kāi)過(guò)全體村民大會(huì )，有36.8%村民不清楚這點(diǎn),其它的說(shuō)開(kāi)過(guò)一兩次。（2）有58.8%的村民認為開(kāi)會(huì )的內容是傳達中央文件，討論村內大事，有35.3%的村民認為開(kāi)會(huì )無(wú)實(shí)質(zhì)的內容，走形式。（3）有76.2%的村民不知道中央要求實(shí)行村務(wù)公開(kāi)，民主管理的政策，只有23.8%的村民知道這一點(diǎn)。（4）85.7%的村民認為沒(méi)有亂收費的現象，只有14.3%的認為有亂收費。（5）農民遇到不合理的負擔項目，有50%的人士向上級領(lǐng)導，部門(mén)反應，有38.9%隨大流，有11.1%選擇了拒收，幾乎沒(méi)有人知道會(huì )向法院起訴。（6）村民比較愿意統一搞，占了44.4%,另外還有33.3％愿意干部群眾干部帶頭，農民志愿，有22.%的是鄉村起頭，農民志愿。實(shí)際上的時(shí)候有一些看法與這個(gè)基本相近。
　　從以上的這些數據可以表明，農民對村里的村務(wù)公開(kāi)等等有很多不明白的地方，甚至還有些人不知道。以后應該是農民們對這些事情多了解了，也是有很大的好處的�？傮w上村民對本屆的村委會(huì )還是挺滿(mǎn)意的，唯一不足指出，要多對本村，以及中央及地方的文件精神進(jìn)行宣傳，使村民更加的了解其內容，從而可以更好的進(jìn)行村民自治，取得更好的效果。
　　三、民主決策在村民自治體系中起著(zhù)關(guān)鍵作用
　　黨的十六大報告指出：“堅持和健全民主集中制，增強黨的活力和團結統一”。實(shí)行民主決策，是民主集中制在黨委決策上的本質(zhì)體現；加強民主決策，是堅持和健全民主集中制這個(gè)重大課題中應有之義，只有提高黨委民主集中制的質(zhì)量，才能更好地貫徹落實(shí)十六大精神，促進(jìn)各項工作的落實(shí)和經(jīng)濟建設快速發(fā)展.
　　我國有八億農民，實(shí)現村民自治是農民當家作主的一種體現，而民主決策在村民自治體系中起著(zhù)關(guān)鍵作用。首先，決策關(guān)系重大，決策失誤帶來(lái)的損失最大。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，影響決策的因素更為復雜，民主決策可以將決策失誤的風(fēng)險降到最低點(diǎn)。民主決策對農業(yè)更具特殊意義，農產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長(cháng)，往往是一著(zhù)不慎，幾年難翻。其二，決策是群眾關(guān)注的熱點(diǎn)。需要民主決策的事，一般是比較重大的問(wèn)題，不可能把一些瑣事拿來(lái)“民主”一番。既然是比較重大的問(wèn)題，沒(méi)有群眾民主參與，村民自治就失去重心。其三，民主決策影響其它三個(gè)民主。決策是否民主，是對民主選舉質(zhì)量高低的檢驗，所選的村委會(huì )成員素質(zhì)高，決策一般會(huì )民主，反之，民主決策就會(huì )走形；民主決策是民主管理的先決條件，民主決策才能使決策科學(xué)，而科學(xué)的決策是有效管理的前提；民主決策是民主監督的重點(diǎn)，如前所述，民主決策對重要事項的決策，當然就是民主監督的重點(diǎn)了。
　　在這次社會(huì )實(shí)踐活動(dòng)中，我們對安吉縣三官村隨機抽選的60位村民做了問(wèn)卷調查。對“民主決策”所問(wèn)的5個(gè)問(wèn)題中：
　�。�1）知道本村開(kāi)展過(guò)村莊規劃的占53%，其余對此不了解；而對村鎮規劃75%的村民表示滿(mǎn)意，19%村民不滿(mǎn)意，其余的則表示無(wú)所謂。
　�。�2）對于村里的重大決策應該如何做出？有39%和35%的村民認為應該有村里的領(lǐng)導決定或由全體村民討論后由領(lǐng)導人決定：另有17%和9%的村民認為應由村民代表或全體村民決定。
　�。�3）在74%的村民眼中在鄉村工作的干部是最有影響力的，其余則認為有能力在外面的人。
　�。�4）48%的村民覺(jué)得自己在村里的地位一般；38%的村民認為沒(méi)有地位；另有14%的認為有一定的地位。
　�。�5）50%的村民偶爾被邀請參加村里的重大問(wèn)題決策；14%被經(jīng)常邀請；有36%的村民從未被邀請。
　　應當指出，農村的村務(wù)決策均已在一定程度的民主基礎上運作，但離有關(guān)法律制度規定的民主決策的要求和原則還有一定的距離。這主要表現在兩個(gè)方面：
　　1、村民群眾對重大村務(wù)決策的直接參與遠未達到法律和制度規定的要求
　　首先，按有關(guān)法律和制度規定，村民群眾擁有自主決定本村重大事務(wù)的權利。以上數據表明，并非所有重大村務(wù)都由村民群眾直接參與決策。在村級事務(wù)決策的實(shí)際運作過(guò)程中，重大村務(wù)事實(shí)可被區分為二類(lèi)，并分別采取不同的決策方式。一類(lèi)為重要村決策，主要由村社區領(lǐng)導集團集體決策。另一類(lèi)是特大村務(wù)決策，分別以不同的方式、一定程度地吸納了村民群眾直接參與議決過(guò)程。但是，這種參與的機會(huì )不多，而且對決策的實(shí)際影響程度非常有限。其次，根據國家制度規定，村民會(huì )議和村民代表會(huì )議是村民直接參與本村重大村務(wù)民主決策的主要形式。但在村務(wù)決策實(shí)際運作過(guò)程中，無(wú)論是村民會(huì )議，還是村民代表會(huì )議，均沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的決策權力。村民會(huì )議特別是議決重大村級事務(wù)的決策性全體村民會(huì )議，因各種不同的原因基本不召開(kāi)，當遇到與全體村民利益密切相關(guān)的特別重大、復雜的村級事務(wù)，往往通過(guò)召集村兩委會(huì )和村民小組長(cháng)、自然村長(cháng)聯(lián)席會(huì )議，或村兩委會(huì )和黨員聯(lián)席會(huì )議，有時(shí)也召集村干部和村民小組長(cháng)、全體黨員聯(lián)席會(huì )議進(jìn)行決策。
　　2、村領(lǐng)導集團決策村務(wù)對民主決策制度原則有一定的偏離
　　從村領(lǐng)導集團決策的形成和傾向看，未能充分反映村民群眾的意愿。按照有關(guān)制度規定，村領(lǐng)導集團應在廣泛吸納村民群眾意見(jiàn)的基礎上進(jìn)行決策。從村領(lǐng)導集團決策的實(shí)際狀況看，首先應當肯定，其中有相當一部分的決策確實(shí)是以村民群眾的意愿為基礎的。然而，從決策形成和決策傾向的角度進(jìn)行分析，村領(lǐng)導集團的決策是各種機構、組織、群體或個(gè)人交互作用和影響的結果，其所作的每一項決策總是代表著(zhù)一定的利益傾向。不可否認，現實(shí)中相當部分的重要決策并不一定反映和代表多數村民群眾的意愿和利益。
　　村級民主決策是村民自治的首要環(huán)節，但是，正是我們在前面所分析的，村級事務(wù)決策的實(shí)際運作總是在具體的村治環(huán)境中進(jìn)行的。受環(huán)境因素影響，村級事務(wù)決策的實(shí)際運作難免發(fā)生對民主決策制度安排的偏離。在現階段，中國農村的村級民主決策，多數表現出“集中指導下的民主”的特點(diǎn)。村級事務(wù)的決策權實(shí)際上主要掌握在少數人，特別是村第一把手（一般為書(shū)記）手里，與民主決策的制度要求尚有一定的距離。這種決策機制或許有利于提高決策效率，但有可能因決策權過(guò)于集中而容易出現決策的重大失誤、決策脫離群眾。筆者認為，現階段中國農村的村民自治基本還處在“干部治理”或“精英治理”階段，離“群眾自治”還有一定距離。村民自治有一個(gè)從干部治理——精英治理——群眾自治逐步演進(jìn)的過(guò)程，要實(shí)現真正意義上的農村基層群眾自治目標，需要一個(gè)相當長(cháng)的時(shí)期，需要創(chuàng )造一定的基礎和條件。如果在條件不成熟的背景下主觀(guān)、盲目、強制性地推行“群眾自治”和民主決策，極有可能造成危害農村政治穩定與社會(huì )發(fā)展的各種負面影響。四、民主監督的重點(diǎn)是人民群眾對各級領(lǐng)導干部的監督
　　黨的十六大提出，發(fā)展社會(huì )主義民主政治，建設社會(huì )主義政治文明，是全面建設小康社會(huì )的重要目標。發(fā)展社會(huì )主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統一起來(lái)。人民當家作主是社會(huì )主義民主政治的本質(zhì)要求。黨要領(lǐng)導人民,當好家、作好主，必須進(jìn)一步發(fā)揚民主。加強民主監督，必將促進(jìn)社會(huì )主義民主政治的發(fā)展，更好地實(shí)現人民當家作主的權利和根本利益。
　　民主監督的重點(diǎn)是人民群眾對各級領(lǐng)導干部的監督。其主要內容是監督各級領(lǐng)導干部是否堅持鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想；是否正確地貫徹執行黨的路線(xiàn)和方針政策；是否正確地行使人民賦予的權力；是否發(fā)揚民主、依法辦事；是否嚴以律己、廉潔奉公；是否同人民群眾保持血肉聯(lián)系等。自身的高度自覺(jué)，人民的民主監督，是各級領(lǐng)導干部做好工作的重要保證。
　　人民民主監督是民主監督的重要方面，包括法律監督、行政監督、輿論監督和群眾監督等，以此加強對各級領(lǐng)導干部權力的制約和監督。為進(jìn)一步對農村民主監督問(wèn)題進(jìn)行調查，充分了解農村村民自治現狀，我杭州電子工業(yè)學(xué)院電子信息分院暑期社會(huì )實(shí)踐小分隊舉行“三下鄉”活動(dòng)，到安吉市三官村展開(kāi)以村民自治為主題的社會(huì )調查。
　　據文卷調查結果顯示，81％的村民對現任村委會(huì )表示滿(mǎn)意，對村委會(huì )干部表示相當的信任和支持。與此同時(shí)，數據表明，在三官村有61.9％的村民對當前的村務(wù)不太清楚，47.6％的村民不清楚村里是否有村務(wù)公開(kāi)欄或村務(wù)公開(kāi)室。而據村委會(huì )干部介紹，村里有相應的民主監督政策及舉措，實(shí)踐分隊的同學(xué)們也在村委會(huì )辦公室的樓下看到了內容詳盡的村務(wù)公開(kāi)欄，這一現象從一定程度上反映了農村民主監督存在的問(wèn)題。民主監督是村民自治制度的重要內容，調查結果顯示，目前村民民主意識、監督意識有待進(jìn)一步的提高。
　　目前農村現狀顯示，村民委員會(huì )所具有的集中管理權，與分散的監督權呈現出非對稱(chēng)性，而這種非對稱(chēng)性往往又導致管理者權力意識的膨脹，引發(fā)與民主制度背道而馳的一系列問(wèn)題。雖然，農村基層黨組織肩負著(zhù)監督的職能，但是這種監督在黨支部與村委會(huì )關(guān)系在理論和實(shí)踐上有待于進(jìn)一步理順的現實(shí)情況下，其監督作用的發(fā)揮是受到一定影響的。針對這一現狀，農村民主監督的發(fā)展應抓好村務(wù)公開(kāi)的普遍實(shí)行、村民民主理財小組的積極作為、村民罷免權的切實(shí)行使及對村委會(huì )成員實(shí)行工作過(guò)失追究制度等。從三官村村民自治現狀來(lái)看，民主監督已經(jīng)從抽象的“紙上權利”變成了實(shí)際行動(dòng)，對于制約村干部的用權行為起到了一定作用，在此基礎上，提高村民民主意識、監督意識，使民主監督進(jìn)一步深入人心，使加強農村村民自治的重中之重！
　　在此次暑期社會(huì )實(shí)踐過(guò)程中，除針對性課題的調查外，我分院實(shí)踐小分隊還結合自身專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，在三官村開(kāi)展了實(shí)踐“三個(gè)代表”、宣傳防治非典、電腦演示教學(xué)等系列文化科技衛生“三下鄉”活動(dòng)，向三官村村委會(huì )贈送“三個(gè)代表”學(xué)習書(shū)籍、防治非典宣傳畫(huà)等，并與村支書(shū)記就三官村經(jīng)濟建設、村務(wù)工作等問(wèn)題進(jìn)行了深入而細致的交流，讓大學(xué)生的我們在做好課題的同時(shí)，更深入的接觸社會(huì )、了解社會(huì )，學(xué)會(huì )把目光投向人群、投向社會(huì )、投向現實(shí)，尋求新的獲得真知的途徑！

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