圓夢(mèng)小康關(guān)于法律服務(wù)市場(chǎng)建設的調研報告
為了拓展和規范我市法律服務(wù)市場(chǎng)，進(jìn)一步創(chuàng )造良好的法制環(huán)境，促進(jìn)法律服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展，更好地為加快我市經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展提供法律服務(wù)，市政協(xié)社法委組織部分市政協(xié)委員、民主黨派成員和專(zhuān)業(yè)人員，在齊育華副主席的指導下對我市法律服務(wù)市場(chǎng)情況進(jìn)行了專(zhuān)題調研。調研組先后聽(tīng)取了市司法局及XX區、XX縣司法局關(guān)于法律服務(wù)市場(chǎng)建設的情況通報，走訪(fǎng)了市中級人民法院并同部分縣(區)法律工作者、政府辦公室領(lǐng)導進(jìn)行了座談分析�，F將調研情況報告如下：
一、我市法律服務(wù)市場(chǎng)的基本情況
近年來(lái)，我市法律服務(wù)市場(chǎng)有了長(cháng)足的發(fā)展，逐步形成了一支由律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者和法律援助機構工作人員組成的法律服務(wù)隊伍，他們努力做好法律服務(wù)與和諧社會(huì )建設緊密結合的文章，引導群眾正確反映訴求，通過(guò)法律途徑維護合法權益，服務(wù)保障民生，確保社會(huì )和諧穩定，在我市的社會(huì )經(jīng)濟、政治生活中發(fā)揮著(zhù)日益重要的作用。
(一)服務(wù)機構不斷健全。目前全市共有律師事務(wù)所17個(gè)，社會(huì )律師140人，公職律師5人;公證處9家，公證員21人;基層法律服務(wù)所24家，基層法律服務(wù)工作者96人;法律援助中心10家，援助律師32人;司法鑒定所3家，執業(yè)司法鑒定人20名。在法律服務(wù)隊伍穩步增長(cháng)的同時(shí)，今年以來(lái)加強了法律援助和司法鑒定機構的建設，以保證特殊群體的法律需求。在原先創(chuàng )建的基礎上，全面推進(jìn)并規范鄉鎮、街道法律援助工作站和村、居法律聯(lián)絡(luò )點(diǎn)的建設，目前，全市已有156個(gè)鄉鎮、街道建立了法律援助工作站，占鄉鎮、街道總數的83.4%，村、居法律聯(lián)絡(luò )點(diǎn)的建設也全面展開(kāi)，同時(shí)合理規劃和配置鑒定資源，成立了我市首家法醫精神病類(lèi)司法鑒定所——XX市第二人民醫院司法鑒定所，填補了我市精神病司法鑒定技術(shù)的空白，也為當事人就近進(jìn)行精神病類(lèi)司法鑒定提供了便利。
(二)服務(wù)范圍不斷拓展。2007年以來(lái)，全市有423家政府及職能部門(mén)、企事業(yè)單位聘請律師和公民擔任法律顧問(wèn)。辦理刑事辯護案件1653件，代理民事案件6060件，代理行政案件157 件;共辦理各類(lèi)公證96436件，其中涉外公證(含港澳臺)84928件，國內公證11508件;基層法律服務(wù)工作者代理訴訟案件1915件，非訴訟案件 119件，調解糾紛518件;各級法律援助機構為困難群眾提供法律援助3697件，其中民事法律援助2532起，接待來(lái)電、來(lái)人法律咨詢(xún)14824人次;全市司法鑒定機構共接受鑒定委托4182件，各種法律服務(wù)數量較以往有了較大的提高，優(yōu)化了我市創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)的法治環(huán)境，與此同時(shí)，我市的法律服務(wù)已逐步轉變服務(wù)觀(guān)念，觸角不斷延伸，滿(mǎn)足了社會(huì )不同層面的法律需求。一是服務(wù)法治政府建設。堅持圍繞中心、服務(wù)大局，找準司法行政工作的結合點(diǎn)、切入點(diǎn)和著(zhù)力點(diǎn)，全力配合市委、市區政府中心工作，充分發(fā)揮法律服務(wù)職能，主動(dòng)出擊，積極出力，鼓勵、引導律師參政議政;圍繞建設“法治政府”目標，推動(dòng)各級政府建立、完善法律顧問(wèn)制度，推進(jìn)政府依法行政;指導工商系統開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作，現全市有5名工商系統公職律師取得執業(yè)證。二是服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。繼續引導和鼓勵律師積極介入經(jīng)濟建設主戰場(chǎng)，為工業(yè)園區開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)工程建設、城市建設等重點(diǎn)工作提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù);指導僑資企業(yè)法律顧問(wèn)團開(kāi)展工作，為華僑要素回流工程做好服務(wù)。三是服務(wù)和諧社會(huì )。積極參與政府信訪(fǎng)接待和群體性的事件處理工作，選派了政治意識強、經(jīng)驗豐富的律師，輪流參與市區政府的信訪(fǎng)接待工作，為上訪(fǎng)群眾解答法律問(wèn)題，協(xié)助信訪(fǎng)部門(mén)調處涉法涉訴案件，為涉法信訪(fǎng)案件及時(shí)提供免費法律服務(wù)，引導群眾依法正確表達訴求，減少不和諧因素，維護穩定大局。四是服務(wù)民生工程。在市區江濱區塊舊城改造等民生工程中發(fā)揮法律服務(wù)優(yōu)勢，開(kāi)展舊城改造矛盾糾紛調解工作。截至到9月28日，由市、區人民調解員、司法局骨干力量、專(zhuān)職律師組成的5個(gè)調解小組成功調處糾紛64起，涉及拆遷戶(hù)359戶(hù)，拆遷面積近5000平方;拓寬法律援助的受援范圍，除《條例》規定的范圍外，對黨政領(lǐng)導交辦的、信訪(fǎng)部門(mén)轉辦的、工會(huì )或殘聯(lián)等團體要求辦的、在校大中專(zhuān)學(xué)生等青少年群體合法權益受侵害的和其他確實(shí)需法律援助的事項，都擴大為法律援助的范圍，如慶元的法律援助案件從2003年的15件上升到2007年的163件，使弱勢群體獲得了必要的法律援助，取得了良好的社會(huì )效果。五是服務(wù)基層農村。積極搭建法律工作者為基層服務(wù)的平臺，引導法律服務(wù)向基層延伸。成立了XX市律師協(xié)會(huì )農民工維權工作站，建立律師事務(wù)所與鄉鎮、街道、村、居結對制度，全市各律師事務(wù)所與有關(guān)鄉鎮、街道、村、居簽訂了法律幫扶協(xié)議，負責涉訟案件，積極為其提供法律意見(jiàn)，為弱勢群體提供法律援助。開(kāi)設“法制講堂”，為居民定期進(jìn)行法律培訓，普及法律知識。全市9個(gè)公證處也分別與9個(gè)行政村建立了結對聯(lián)系制度，其中有7個(gè)公證處還與聯(lián)系村簽訂了書(shū)面的法律服務(wù)協(xié)議，無(wú)償提供公證法律服務(wù)，開(kāi)設法律知識講座，協(xié)助調解重大疑難糾紛，幫助低收入農戶(hù)脫貧致富。
(三)服務(wù)機制不斷完善。近年來(lái)，我市法律服務(wù)行業(yè)開(kāi)展了“教育規范樹(shù)形象”、“規范建設年”等活動(dòng)，完善了工作機制，提升了法律服務(wù)人員的責任意識、管理意識和服務(wù)意識，推進(jìn)了法律服務(wù)市場(chǎng)規范化、制度化建設。一是完善法律服務(wù)管理機制。進(jìn)一步加大對法律服務(wù)市場(chǎng)的管理監督和指導力度，通過(guò)信息公開(kāi)、誠信檔案等方式規范行政管理，加強行業(yè)管理，強化自律管理，形成三者有機結合、良性互動(dòng)的管理機制。二是完善法律服務(wù)案件質(zhì)量監管制度。監督和指導縣(市、區)法律服務(wù)工作，落實(shí)便民措施，簡(jiǎn)化程序，加大辦案力度，通過(guò)發(fā)放辦案情況反饋表、征求有關(guān)單位意見(jiàn)、法庭旁聽(tīng)、自查抽查、評選優(yōu)質(zhì)案件等方式，提高法律服務(wù)質(zhì)量和辦事效率。三是完善法律服務(wù)便民機制。暢通農民工申請法律援助的渠道，方便農民工就近申請法律援助;采取積極措施，對農民、農民工追討工資和請求經(jīng)濟賠償的案件，不審查經(jīng)濟困難條件，確保需要法律幫助的農民工及時(shí)獲得法律援助;創(chuàng )新服務(wù)形式，采取代書(shū)、訴訟、非訴訟代理等服務(wù)方式，為農民、農民工提供有效的法律援助。
二、存在的困難和問(wèn)題
(一)服務(wù)隊伍有待強化。主要體現在律師和公證員隊伍的建設上，律師是法律服務(wù)的主力軍，目前我市律師隊伍存在素質(zhì)參差不齊、青黃不接、人才外流、專(zhuān)業(yè)人才欠缺的問(wèn)題，主要表現在以下四方面：一是“律師萬(wàn)人比”離浙江省2012年小康社會(huì )考核指標要求的萬(wàn)分之二相差甚遠，現僅達到萬(wàn)分之0.72，由于律師必須通過(guò)國家統一的司法考試，難度大，通過(guò)率極低，而且參與報考的人數也不多;二是律師事務(wù)所分布不均，沒(méi)有按照市場(chǎng)需求合理配置，17家律師事務(wù)所主要集中在市直和XX區，其余各縣大多只有一家，景寧僅有一家律師事務(wù)所分所;三是律師事務(wù)所大多規模小、人員少、創(chuàng )新能力不足;四是律師綜合素質(zhì)不夠理想，缺乏懂外語(yǔ)、懂經(jīng)濟、懂外貿的專(zhuān)業(yè)型人才，難以適應新型的法律事務(wù)，如公司上市、涉外的法律事務(wù)等。公證是經(jīng)濟發(fā)展的法治保障，從目前我市公證員隊伍來(lái)看，僅有的21人要承擔每年幾萬(wàn)件的公證業(yè)務(wù)顯得力不從心，公證質(zhì)量更難保證，由于部分縣的公證機構仍屬行政體制，公證工作壓力大、風(fēng)險高，通過(guò)司法考試取得資格的公職人員大都不愿從事公證工作，非公職人員又難以解決身份關(guān)系，公證員存在后繼乏人的現象，如有的縣公證處只有兩名公證員(其中一名還是外聘的)。
(二)基層法律服務(wù)有待發(fā)展。近年來(lái)，從司法部到省司法廳對基層法律服務(wù)行業(yè)采取緊縮政策，機構不再增設，人員不再擴展，教育培訓工作也隨之弱化了，致使基層法律服務(wù)行業(yè)陷入無(wú)法發(fā)展的困境，造成基礎薄弱、素質(zhì)較低、競爭力不強的現狀，無(wú)法滿(mǎn)足基層特別是農村日益增多的法律服務(wù)需求。主要表現在以下幾方面：基層法律服務(wù)所辦公條件較差，設備落后，缺乏必要的交通、通訊工具;有的基層法律工作者學(xué)歷層次不高，辦案能力不強;有的'法律服務(wù)人員過(guò)多地強調經(jīng)濟利益，不愿意受理小案件、經(jīng)濟利益不大的案件，熱衷于做企業(yè)特別是規模以上企業(yè)的法律顧問(wèn)，有的向當事人額外索要財物，忽視社會(huì )效益，產(chǎn)生不良社會(huì )影響;有的法律服務(wù)所內部制度不健全，管理意識淡薄，整體意識不強，缺乏凝聚力，很難向規范化、規�；较虬l(fā)展。
(三)服務(wù)市場(chǎng)有待規范。法律服務(wù)市場(chǎng)還存在不正當競爭的現象，由于縣域經(jīng)濟欠發(fā)達，法律服務(wù)業(yè)收費明顯偏低，高層次法律服務(wù)人員難以留住，造成數量不足，分布也不平衡，整體上仍呈供不應求的局面。一方面當事人難以請到高層次的法律服務(wù)工作者，另一方面往往會(huì )帶來(lái)法律服務(wù)主體的無(wú)序擴張，使得一些并不具備法律服務(wù)執業(yè)資格的“黑律師”、“土律師”有空間涌入法律服務(wù)業(yè)，掛著(zhù)“律師”的牌子招攬業(yè)務(wù)。缺乏基本的法律素養和職業(yè)道德意識的“黑律師”、“土律師”，在代理業(yè)務(wù)中往往依賴(lài)請客送禮，敗壞了法律服務(wù)業(yè)的形象。在法律服務(wù)業(yè)內部，也存在著(zhù)壓價(jià)受理案件、同行相互抵毀等不正當競爭的現象。部分律師、基層法律工作者過(guò)于追求經(jīng)濟利益，存在著(zhù)服務(wù)質(zhì)量低、服務(wù)態(tài)度差、服務(wù)方式不合法的問(wèn)題，特別是現有的基層法律工作者中不少專(zhuān)業(yè)素質(zhì)低、能力弱、管理意識淡薄，靠拉關(guān)系、低收費等不正當競爭手段從事法律服務(wù)，違規現象時(shí)有發(fā)生。
(四)服務(wù)環(huán)境有待改善。執業(yè)環(huán)境不盡人意，雖然《律師法》已實(shí)施，法律上對律師權利有所保障，但實(shí)際上“會(huì )見(jiàn)難”、“閱卷難”、“調查取證難”現象沒(méi)有得到根本解決，一些政府機構和工作人員排斥乃至歧視律師的現象還存在，對律師的正當調查取證不予配合，律師執業(yè)權利得不到應有的保障，既損害了當事人的合法權利，又限制了法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展。此外，律師等法律服務(wù)人員在政治生活中缺少應有的地位，以律師的身份成為人大代表、政協(xié)委員的還比較少。
(五)服務(wù)領(lǐng)域有待突破。律師業(yè)務(wù)領(lǐng)域太窄，還是以傳統訴訟業(yè)務(wù)為主，非訴訟業(yè)務(wù)數量少，效益低，主要停留在一般性法律業(yè)務(wù)，停留在法律服務(wù)的表層;律師參政議政不多，為政府及重大事件的主動(dòng)服務(wù)不夠;公證業(yè)務(wù)中國內公證僅占10%，大量依賴(lài)國外公證，不利于公證事業(yè)的健康發(fā)展。
(六)服務(wù)市場(chǎng)投入有待增加。政府對法律服務(wù)市場(chǎng)投入不足，除了法律援助及公職律師外，其他法律服務(wù)人員的培訓等經(jīng)費要自行解決，而我市法律服務(wù)機構規模小，按比例收取的律協(xié)、基層法律工作者協(xié)會(huì )的費用不足以安排律師正常的培訓，在一定程度上造成了老律師業(yè)務(wù)能力停滯不前，年輕律師業(yè)務(wù)能力欠缺的現狀。公證處的辦公條件不能滿(mǎn)足公證工作的要求，大部分縣的辦公設施落后，缺乏必要的交通、通訊、攝影和錄音等裝備，不能滿(mǎn)足許多現場(chǎng)公證的需要，有的縣公證處還被安排在政府辦事大廳，熱鬧、吵雜的環(huán)境不適合當事人辦理涉及隱私、遺囑之類(lèi)的公證。
三、建議
(一)創(chuàng )造條件，進(jìn)一步壯大法律服務(wù)隊伍。各級黨委政府要為法律服務(wù)隊伍建設創(chuàng )造條件，使本地的優(yōu)秀人才留得住，外面的人才引得進(jìn)。一要努力提升我市律師萬(wàn)人比例，從省委省級政府2012年對市縣小康目標考核指標和我市的情況來(lái)看，加強律師人材培養任務(wù)艱巨，我們認為首先要從量的擴大入手，為此各級黨委政府應專(zhuān)題研究采取切實(shí)措施重視律師萬(wàn)人比的提高，支持、鼓勵和動(dòng)員司法行政系統干部、其他黨委政府部門(mén)人員，特別是從事法制工作的人員參加國家司法考試，各級干部管理部門(mén)可制定相應的規劃，逐年對相關(guān)部門(mén)下達參加國家司法考試的人員指標任務(wù)，以不斷充實(shí)公職律師隊伍，進(jìn)一步提高我市律師萬(wàn)人比例，同時(shí)也能提高我市干部隊伍的整體法治水平。二要合理配置法律工作者資源。鼓勵有條件的律師事務(wù)所到律師資源稀缺地區設立辦事處或辦公點(diǎn)，鼓勵已通過(guò)國家司法考試的人員加入到公證隊伍和法律援助隊伍中來(lái)，鼓勵公證人員多的地區幫助人員欠缺的地方開(kāi)展公證工作。三要支持和引導基層法律服務(wù)所正常開(kāi)展法律服務(wù)，針對基層農村法律需求大的特點(diǎn)，利用基層法律服務(wù)所扎根基層，收費較低的優(yōu)勢，加強和上級部門(mén)的溝通協(xié)調，幫助基層法律服務(wù)所正常開(kāi)展法律服務(wù)工作。四要加強教育培訓，繼續深入開(kāi)展社會(huì )主義法治理念教育，完善法律服務(wù)隊伍教育培訓制度，加快培養經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展急需的專(zhuān)業(yè)法律人才，提高法律工作者服務(wù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、服務(wù)人民群眾、服務(wù)和諧穩定的執業(yè)能力。
(二)搭建平臺，進(jìn)一步延伸法律服務(wù)觸角。市、縣(市、區)司法行政部門(mén)要積極引導律師、公證、基層法律服務(wù)、法律援助的發(fā)展布局和發(fā)展方向，廣泛開(kāi)辟法律服務(wù)主體為經(jīng)濟改革發(fā)展服務(wù)、為政府依法管理服務(wù)、為基層社會(huì )和群眾生活服務(wù)的渠道。一要整合法律服務(wù)資源，引導法律服務(wù)行業(yè)通過(guò)組建“法律服務(wù)團”、組織開(kāi)展“法律服務(wù)周”等，為服務(wù)民生、保障民生作出積極努力。二要開(kāi)展政府法律顧問(wèn)工作，設立顧問(wèn)團，提供無(wú)償法律幫助，通過(guò)“法律服務(wù)結對跟蹤重點(diǎn)工程”、“法律服務(wù)為民營(yíng)經(jīng)濟服務(wù)計劃”等載體，鼓勵和引導廣大法律服務(wù)工作者積極介入、全程跟蹤，做好相關(guān)項目審批、公證、簽訂協(xié)議等服務(wù)，隨時(shí)提供決策建議，解答相關(guān)法律咨詢(xún)。三要完善“一村一法律顧問(wèn)”制度，為推進(jìn)農村改革發(fā)展和“三農”服務(wù)，開(kāi)展法律服務(wù)進(jìn)農村、進(jìn)社區活動(dòng)，堅持面對社區，面對基層，面對群眾提供公益性、非盈利性的法律服務(wù)，通過(guò)“法律服務(wù)聯(lián)系卡”、“農業(yè)發(fā)展法律建議書(shū)”等舉措，努力為農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供便捷、高效的法律服務(wù)，推進(jìn)社會(huì )主義新農村建設。四要深化法律援助工作，按照“應援盡援”的要求，加大法律援助力度，擴大援助范圍，加強窗口建設，開(kāi)辟綠色通道，做好弱勢群體特別是農民、農民工的法律援助工作。
(三)強化監督，進(jìn)一步規范法律服務(wù)市場(chǎng)。法律服務(wù)市場(chǎng)的正常運行必須遵循一定的運行規則，一個(gè)良好的法律服務(wù)市場(chǎng)必須具備主體適格、管理規范、秩序良好、競爭有序幾大要素。因此各級司法部門(mén)要加強與政法系統各單位的協(xié)調溝通，明確管理職責，建立協(xié)作機制，通過(guò)多種途徑和形式，拓寬監督渠道，加強行政監督、行業(yè)監督和社會(huì )監督，形成監督合力，促進(jìn)法律服務(wù)市場(chǎng)的有序進(jìn)行。一要完善監督機制，加強法律工作者職業(yè)道德建設和執業(yè)紀律建設，健全獎懲制度和行風(fēng)監督員工作制度，規范執業(yè)行為，建立行政處罰、行業(yè)處分通報與備案制度，按照《律師法》、《公證法》、《法律援助條例》和《基層法律服務(wù)者管理規定》等相關(guān)法律法規維護市場(chǎng)的有序運轉，對其中的違法違規行為加大打擊和查處力度;加強法律援助案件的跟蹤質(zhì)量監督，提高法律援助案件的質(zhì)量;把好代理資格審查關(guān)，規范公民代理行為，查處為牟取不當利益從事訴訟代理或辯護代理的人員;完善律師、基層法律服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量標準、收費制度、財務(wù)制度、執業(yè)責任保險制度、投訴懲戒制度，規范其執業(yè)行為，確保法律服務(wù)市場(chǎng)的良性發(fā)展。二要暢通監督渠道，實(shí)施法律工作者誠信信息公開(kāi)制度，建立律師、基層法律工作者、公證員誠信檔案制度，將服務(wù)收費、職業(yè)道德、執業(yè)規程和標準、投訴舉報等內容進(jìn)一步公開(kāi)，將法律工作人員的執業(yè)活動(dòng)置于社會(huì )公眾的監督之下。
(四)營(yíng)造氛圍，進(jìn)一步改善法律服務(wù)環(huán)境。一是建議市區政府就進(jìn)一步加強我市法律服務(wù)市場(chǎng)建設出臺相關(guān)文件，以營(yíng)造氛圍，改善法律服務(wù)環(huán)境，促進(jìn)我市法律服務(wù)市場(chǎng)的健康發(fā)展。二是公安、法院、檢察等部門(mén)要在有關(guān)部門(mén)的協(xié)調下，真正落實(shí)《律師法》，切實(shí)解決“會(huì )見(jiàn)難”、“調查取證難”、“閱卷難”等老大難問(wèn)題;三是改善參政議政環(huán)境，黨委政府要更加重視律師等法律工作人員的特殊作用，將業(yè)務(wù)精通、品德高尚、熱心公益的法律工作人員吸收到參政議政隊伍中去;四是改善社會(huì )輿論環(huán)境，加強律師制度的宣傳，使全社會(huì )進(jìn)一步了解、關(guān)心和支持律師法律服務(wù)工作，為更好地發(fā)揮律師作用創(chuàng )造良好的社會(huì )環(huán)境。
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