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“會(huì )議紀要”的性質(zhì)及其可訴性研究
摘 要：會(huì )議紀要的法律性質(zhì)一直處于不完全確定的狀態(tài)，在實(shí)踐中，行政機關(guān)制作會(huì )議紀要時(shí)極大的隨意性引發(fā)出一系列法律問(wèn)題。會(huì )議紀要應當是行政機關(guān)制定和發(fā)布的特殊的規范性文件，只能或只應提供處理問(wèn)題的原則和方法，不宜對具體問(wèn)題作出最終規定或實(shí)體決定，具有抽象性。實(shí)踐中針對會(huì )議紀要的訴請事項可分為三類(lèi)，但這是制作不規范的結果，規范的會(huì )議紀要并不具有可訴性。
關(guān)鍵詞：會(huì )議紀要;性質(zhì);可訴性
會(huì )議紀要，是行政機關(guān)在行政管理過(guò)程中形成的具有法定效力和規范格式的文書(shū)，用于記載和傳達行政機關(guān)有關(guān)會(huì )議情況和議定事項，是行政機關(guān)公務(wù)活動(dòng)的重要載體和工具。作為行政機關(guān)的一種重要公文，會(huì )議紀要為廣大行政機關(guān)所普遍運用。長(cháng)期以來(lái)，各級行政機關(guān)和其他行政管理相對人大都以一種樸素的政治熱情，忠實(shí)地貫徹和執行著(zhù)會(huì )議紀要所要傳達的精神和議定的事項，很少有人對會(huì )議紀要的形式和內容進(jìn)行過(guò)審慎的思考和探究，更缺乏對會(huì )議紀要的性質(zhì)及其法律效力的爭論。但實(shí)踐中與此有關(guān)的問(wèn)題迫切需要對會(huì )議紀要的性質(zhì)及其可訴性問(wèn)題進(jìn)行深入探討，規范行政機關(guān)的“紀要”行為，保證行政管理活動(dòng)良性有序運轉。
一、會(huì )議紀要的現實(shí)缺憾
應該說(shuō)，我國現行的法律法規對會(huì )議紀要性質(zhì)的界定是不夠全面和明確的。無(wú)論是1993 年11 月發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，還是2000 年8 月重新發(fā)布實(shí)施的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，對會(huì )議紀要的界定都維持在同一個(gè)簡(jiǎn)單的層面上：它是行政機關(guān)公文的一種，是記載和傳達行政機關(guān)會(huì )議情況和議定事項的一種法律文書(shū)。但作為一種法律文書(shū)，它應當具備何種形式和實(shí)質(zhì)要件，應當記錄何種內容，它的發(fā)布程序和范圍及其法律后果如何，作為公文種類(lèi)的會(huì )議紀要與作為公文形式的會(huì )議紀要之間有什么區別等，有關(guān)法律法規都未予涉及。簡(jiǎn)言之，會(huì )議紀要的法律性質(zhì)一直處在一種不完全確定的狀態(tài)。實(shí)踐中，行政機關(guān)在制作會(huì )議紀要時(shí)呈現出極大的隨意性和不平衡性，一則在會(huì )議紀要的形式上，因有關(guān)法律法規沒(méi)有規定會(huì )議紀要必須遵循的固定的形式要件，制作會(huì )議紀要的工作人員擁有較大的機動(dòng)空間和發(fā)揮余地;二則在會(huì )議紀要的內容上，有關(guān)法律法規又要求它記載和傳達會(huì )議情況和議定事項，因此，對會(huì )議內容和議定事項，除了“如實(shí)記載”之外，制作會(huì )議 “會(huì )議紀要”的性質(zhì)及其可訴性研究紀要的工作人員又不可能擁有太多的自由裁量權，只要是會(huì )議議定的，都須記錄。盡管會(huì )議紀要根據所記載和傳達的會(huì )議情況和議定事項不同，須由不同層級的行政首長(cháng)簽署，但因缺乏規范的格式規定，而使會(huì )議紀要呈現出“因人而異”的主觀(guān)特征。在許多人看來(lái)，會(huì )議紀要更像行政機關(guān)的會(huì )議紀錄，更像行政機關(guān)存檔備查的一種內部資料。倘若會(huì )議紀要只在這種層面上存在和運作，倒是不會(huì )牽涉太多的法律問(wèn)題，問(wèn)題的關(guān)鍵在于會(huì )議紀要又以“公文” 的形式出現，它作為行政機關(guān)權力意志的一種載體，既體現行政權優(yōu)先的規則，又經(jīng)常對與廣大群眾密切相關(guān)的事項作出決定，更為重要的是，許多行政機關(guān)將作為公文形式的會(huì )議紀要直接當成作為公文種類(lèi)的會(huì )議紀要使用，或者兩者混用，對于行政機關(guān)而言，“ 簡(jiǎn)化”了行政程序，但于行政程序而言，則違背了依法行政的規則。于是，一種令行政機關(guān)進(jìn)退兩難的現象出現了： 一方面，它所記載、傳達的會(huì )議情況和議定事項應為有關(guān)行政機關(guān)和行政管理相對人所遵守和執行;另一方面，因它與行政管理相對人的切身利益密切相關(guān)，又因其只在行政機關(guān)內部運作，極有可能為行政管理相對人所不能接受。行政管理相對人無(wú)從準確把握會(huì )議紀要的法律性質(zhì)，也無(wú)法在第一時(shí)間內知曉會(huì )議紀要的內容，當有關(guān)國家行政機關(guān)將會(huì )議紀要所記載和議定的事項付諸實(shí)施時(shí)，與此有關(guān)的行政管理相對人發(fā)現會(huì )議紀要本身或者依據會(huì )議紀要所實(shí)施的行為侵犯了他們的合法權益，他們有權通過(guò)適當的程序、在適當的場(chǎng)合表達他們的意愿。于是，針對會(huì )議紀要的“ 糾紛”產(chǎn)生了，由于缺乏足夠的思想準備，許多行政機關(guān)往往在突如其來(lái)的“ 糾紛”面前手足無(wú)措，無(wú)所適從。
或許是由于技術(shù)上的疏漏，《國家行政機關(guān)公文處理辦法》在對行政機關(guān)的公文種類(lèi)、公文內容、公文格式和行文規則等作出規定時(shí)，竟沒(méi)有從嚴格的法律意義上將1 2 種公文作形式要件、發(fā)布范圍以及法律性質(zhì)上的區分。這些公文既可以作為外部行政行為的載體，又可以作為內部行政行為的載體; 既可以作為抽象行政行為的載體，又可以作為具體行政行為的載體。關(guān)于會(huì )議紀要的形式要件，除了規定不需要加蓋印章外，再無(wú)其他規定。是向社會(huì )廣為發(fā)布，讓所有與該會(huì )議紀要有關(guān)的行政管理相對人知曉，還是只向有關(guān)單位和人員內部傳達; 是作為某一具體行政行為的依據，還是直接代替某一下級機關(guān)作出行政決定; 是行政機關(guān)的決策行為，還是執行行為; 是一連串行為中的主行為，還是僅僅為一次行為; 是只具備抽象性質(zhì)的單一行為，還是抽象與具體、主行為與次行為相混雜的復合行為; 會(huì )議紀要與有關(guān)的規章和規范性文件發(fā)生沖突或抵觸以后應當如何解決，所有這些都處在無(wú)可預知、難以把握的狀態(tài)。
二、會(huì )議紀要的性質(zhì)辨析
會(huì )議紀要是行政機關(guān)公文的一種，是具有法定效力的文書(shū)。應當說(shuō)，我國有關(guān)法律法規規定的會(huì )議紀要的抽象性質(zhì)自是不容懷疑和否認，它是行政機關(guān)制定和發(fā)布的規范性文件，與同一機關(guān)制發(fā)的“決定”、“命令”等具有相同的法律效力，但“ 公文”與一般意義上的規范性文件在形式和內容上是否能否簡(jiǎn)單等同，其“ 抽象”程度是否已達到不可單獨被“ 訴”的限度，則引伸出另一個(gè)復雜的法律問(wèn)題。
我國現行的行政復議法律制度不允許行政管理相對人對行政機關(guān)的規范性文件的合法性和合理性問(wèn)題單獨提出行政復議申請，即便對于規章以下的規范性文件，也只能在對具體行政行為提出復議申請的同時(shí)，一并提出合法性審查申請。那么，會(huì )議紀要究竟是規章或規章以上的規范性文件，還是規章或規章以下的規范性文件呢? 筆者認為，首先，會(huì )議紀要不是規章。按照地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法、立法法以及其他有關(guān)法律、法規的規定，規章必須經(jīng)政府或部門(mén)常務(wù)會(huì )議或者全體會(huì )議討論通過(guò)，由本機關(guān)的行政首長(cháng)簽署，且須以“ 令”的形式在本行政區域內公開(kāi)發(fā)布，而且，規章必須按程序報送備案。而會(huì )議紀要既不必須經(jīng)過(guò)政府或部門(mén)的常務(wù)會(huì )議或者全體會(huì )議討論通過(guò)，不須以“ 令”的形式向社會(huì )廣為發(fā)布，也不須履行備案程序，至少它不具備規章成立的一切形式要件。其次，盡管我們不能否定會(huì )議紀要是“公文”的法律規定，但是時(shí)下的許多會(huì )議紀帶有越來(lái)越多的非“公文”特征，并為多數行政機關(guān)所接受和采納。我們無(wú)從理解“公文”的準確含義，但公文是規范性文件的一種，應當是無(wú)可非議的。既然如此，會(huì )議紀要應當具備規范性文件的基本要素，它應當是相對原則和抽象的，它可以討論政府和部門(mén)日常工作中的具體問(wèn)題和專(zhuān)項事宜，比如政府的專(zhuān)題會(huì )議紀要。但會(huì )議紀要只能或只應提供處理問(wèn)題的原則和方法，不宜對所謂的“具體問(wèn)題和專(zhuān)項事宜”作出最終規定或實(shí)體決定，更不能越權代替下級機關(guān)直接作出決定。說(shuō)到底，會(huì )議紀要是行政機關(guān)討論和決定問(wèn)題的“ 工作過(guò)程”，只能為最終解決某一具體問(wèn)題和專(zhuān)項事項提供依據。但現在會(huì )議紀要針對特定人員或特定對象，決定具體事項的情況屢見(jiàn)不鮮，比如某一市級政府的會(huì )議紀要直接決定對城區某一道路進(jìn)行改造，為保證改造工程按期完成，會(huì )議紀要還規定了具體的拆遷期限和補償標準。這種情況下的會(huì )議紀要完全背離了其“公文”特征，演變成一種典型的具體行政行為。盡管這種現象只是產(chǎn)生在具體的操作過(guò)程中，與會(huì )議紀要本身應當具有的“公文”性質(zhì)沒(méi)有關(guān)聯(lián)，但與許多會(huì )議紀要因為自身形式和內容要求不完備導致的在法定救濟程序中的尷尬境況緊密相連。第三，筆者認為，會(huì )議紀要是一種特殊的規范性文件，它沒(méi)有固定的發(fā)布程式，除了向與其所記載內容有關(guān)的機關(guān)和人員傳達以外，它的基本功能更多地體現為“ 立此存照”或“ 存檔備查”，而且，它往往因為行政機關(guān)會(huì )議種類(lèi)的不同而由不同層級的行政首長(cháng)簽署。同時(shí)，它不具備對所有社會(huì )對象反復適用的特征，雖然它也針對特定的人或事作出“ 具體”決定。但這一決定本身不(應當) 具備執行性，否則，它就背離了其內在的抽象和規范特征。
三、會(huì )議紀要的可訴性研究
實(shí)踐中，針對會(huì )議紀要的訴請事項大體分為三類(lèi)：一是將會(huì )議紀要作為某一具體行政行為的依據，申請人在對具體行政行為提出行政復議申請的同時(shí)，一并對該會(huì )議紀要的合法性問(wèn)題提出審查請求;二是將會(huì )議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為，單獨就其合法性和合理性問(wèn)題提出行政復議申請;三是將會(huì )議紀要視為可以與某一具體行政行為歸并的連續行為或共同行為，向行政機關(guān)提出行政復議申請。第一類(lèi)情況符合行政復議法關(guān)于行政復議申請范圍的規定，本文不予討論。第二、三兩類(lèi)情況是本部分討論的重點(diǎn)，也是解決會(huì )議紀要可訴性問(wèn)題的關(guān)鍵。
將會(huì )議紀要作為一項獨立存在的具體行政行為看待，筆者認為問(wèn)題的根源在于會(huì )議紀要本身制作形式和記載內容不規范。在本文的第二部分中，我們已經(jīng)對會(huì )議紀要的性質(zhì)作了探討。盡管會(huì )議紀要所反映的某種會(huì )議可能要對具體問(wèn)題進(jìn)行討論，但會(huì )議紀要在成立時(shí)則不應當對具體的問(wèn)題作出具體的規定。會(huì )議紀要本身的“ 記載”功能顯然不是也不能是對會(huì )議內容的簡(jiǎn)單復制，“記載”的過(guò)程應當是一個(gè)濃縮、提煉和加工的過(guò)程，它所記載的應當是處理某一具體問(wèn)題的原則和辦法，而不是解決該具體問(wèn)題的最終決定。它是一種抽象行為，是行政機關(guān)的決策行為，是一連串行為中的主行為，其本身并不當然具有行政復議法規定的可訴性。僅以某省級政府的會(huì )議制度為例說(shuō)明：根據有關(guān)規定，需要制作會(huì )議紀要的省政府會(huì )議大體有四類(lèi)，分別是省政府全體會(huì )議、省政府常務(wù)會(huì )議、省長(cháng)辦公會(huì )議和省政府專(zhuān)題會(huì )議。其中，省政府全體會(huì )議、省政府常務(wù)會(huì )議和省長(cháng)辦公會(huì )議有一個(gè)共同的事項是對省政府工作(或日常工作) 中的重大事項進(jìn)行討論和作出決定，這一討論和決定的過(guò)程，是制定政策的過(guò)程，是純粹意義上的行政決策行為，當然不具有可訴性。而省政府專(zhuān)題會(huì )議的主要任務(wù)則是研究、協(xié)調、處理省政府日常工作中的具體問(wèn)題和專(zhuān)項事宜，如果內容記載不當和發(fā)布程序不完備，就會(huì )產(chǎn)生行為性質(zhì)混淆等法律問(wèn)題。研究、協(xié)調和處理具體問(wèn)題，當然可能會(huì )有對該具體問(wèn)題的處理結論，或者提出處理該具體問(wèn)題的方法和原則，此時(shí)，制作會(huì )議紀要(此時(shí)的“ 會(huì )議紀要”只是作為公文形式的會(huì )議紀要) 的工作人員應當堅持記載政策、忽略細節的原則。值得注意的是，此時(shí)的會(huì )議紀要只是停留在公文形式的意義上，要使會(huì )議紀要所議定的事項發(fā)生效力，有關(guān)行政機關(guān)還應當正式制作“公文”意義上的“會(huì )議紀要”，這時(shí)的會(huì )議紀要應當在原會(huì )議紀要的基礎上，有一個(gè)再歸納、提升的過(guò)程。會(huì )議紀要應有“ 責成有關(guān)行政機關(guān)付諸實(shí)施”之類(lèi)的限制用語(yǔ)，并要求負有執行義務(wù)的行政機關(guān)根據會(huì )議紀要的精神、以該行政機關(guān)的名義制作行政決定，以免會(huì )議紀要(主行為) 成為某一具體行政行為(次行為) 的替代物。這樣做并不是為了推卸責任和規避義務(wù)，會(huì )議紀要本來(lái)就是記載和傳達會(huì )議情況和議定事項的載體，它只在行政機關(guān)內部運轉，對下級行政機關(guān)處理具體事務(wù)提供指導和依據，沒(méi)有某一特定行政機關(guān)的具體操作，會(huì )議紀要便是單純的檔案資料。
將會(huì )議紀要與某一具體行政行為視作一種連續行為或共同行為而一并提出行政復議申請的做法，既與會(huì )議紀要本身存在的問(wèn)題相關(guān)，也與申請人對法律規定的把握不準相連。會(huì )議紀要“立此存照”和“存檔備查”的特征以及只在行政機關(guān)內部流轉的運作程序，決定了其區別于并超然于其他具體行政行為之外的特點(diǎn);會(huì )議紀要的獨立性和完整性同時(shí)也決定了它不可能是其他具體行政行為的附屬物，因此，規范的會(huì )議紀要當然不具有可訴性。
在全民法律意識包括行政機關(guān)領(lǐng)導和工作人員的法律意識不斷提高、依法行政的要求愈加嚴格的環(huán)境下，下大力氣改進(jìn)和規范“紀要”行為，切實(shí)提高紀要水平，是各級行政機關(guān)解決工作矛盾，走出會(huì )議紀要被訴困境，推進(jìn)依法行政進(jìn)程所必須抓緊做好的工作。
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