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行政管理本科段論文范文
行政管理論文《公共管理的治理理論》----（僅供參考 ）
雖然一個(gè)社會(huì )的外部局限性在于它的經(jīng)濟增長(cháng)率，但經(jīng)濟增長(cháng)的正當性已成為壓倒一切的價(jià)值理念，成為現代各國的共同追求，并成為現代多元民主政治最重要的合法性來(lái)源。因此，及時(shí)地調整公共權力的結構與運行機制，從而滿(mǎn)足經(jīng)濟增長(cháng)新形式的需要，避免政治合法性危機，這應當是現代政治學(xué)的一個(gè)基本命題。
這一抽象命題在全球化、市場(chǎng)化和分權化背景下的展開(kāi)，則是作為國際社會(huì )科學(xué)前沿話(huà)語(yǔ)的治理理論與實(shí)踐問(wèn)題。前沿孕育著(zhù)未來(lái)。本文立足于政治科學(xué)知識體系的變革，說(shuō)明這樣一個(gè)觀(guān)點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現代政治學(xué)本來(lái)就應該是的樣子。
一
從上述事實(shí)性知識或判斷性知識來(lái)審理治理理論，這一理論興起的直接原因來(lái)自于公共權力結構和政府管理的破碎、僵化并出現危機，反映在治理話(huà)語(yǔ)中，則集中體現在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對越來(lái)越復雜的社會(huì )，國家已經(jīng)喪失應有的行為能力，也難于預測自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)頒布不適宜的或無(wú)必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會(huì )結構急劇變化，地位危機、社會(huì )一致性分裂和文化分裂，公眾對公共權力的效能和未來(lái)越來(lái)越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會(huì )一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負擔，中央集權、分等論級的控制不再有效；科層系統陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無(wú)力承受大量社會(huì )需求，無(wú)法對太多和太矛盾的公共問(wèn)題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國際市場(chǎng)。對于這一總體性的危機，治理話(huà)語(yǔ)走向了積極的知識重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開(kāi)自由主義之源，在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設意義的政治學(xué)理論和分析方法。
從知識論的角度來(lái)看，治理理論是人類(lèi)在尋求解決社會(huì )一致和有效性問(wèn)題上做出的一次深刻的認識轉折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來(lái)在內的一切政治學(xué)知識都在這一框架下實(shí)現了新的整合，無(wú)論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識體系都在悄悄地脫離統治這一核心而轉向個(gè)人對公共事物的關(guān)心這一主題，由此導致現代政治類(lèi)型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉向：
第一，從高級政治向低級政治變遷。一般而言，高級政治首先是指那些在國際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動(dòng)，如討論一國是戰爭還是結盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國家問(wèn)題的重大決定和政策制定，如號召種族或集團一體化，或是與產(chǎn)權制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國有化，或者對政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類(lèi)型，這類(lèi)決策不涉及對國家或國際社會(huì )中社會(huì )、政治和經(jīng)濟結構的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會(huì )系統保持在某種均衡狀態(tài)。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會(huì )政治經(jīng)濟現狀的條件下為貫徹高級政治決策所進(jìn)行的活動(dòng)。在國內層次上，低級政治包括通過(guò)有關(guān)防止環(huán)境污染的法規；決定提高最低工資和社會(huì )福利標準；對外貿易、旅游和投資往來(lái)的促進(jìn)等等�，F在應當已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過(guò)來(lái)的時(shí)候了。
第二，從暴力政治向規勸政治變遷。戰爭或以戰爭相威脅，革命及各種規模的國內騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國家之所以發(fā)動(dòng)戰爭或以戰爭相威脅，其目的總是在于改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現政治目的，那么人們就不能否認暴力在政治中的地位，但是這種地位應當是有限的。相反，規勸政治應該是公共政治活動(dòng)中的基本形式。規勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟、社會(huì )、文化和科學(xué)合作或激烈的競爭。當然，前提是這種競爭是普遍接受的，并且在預先規定其法則的基礎上進(jìn)行。
第三，從等級政治向復合政治變遷。等級政治是權力和權能的增殖以金子塔結構為前提的，由等級政治所決定的政治關(guān)系表現為下級單位從屬于上級單位，每個(gè)等級社會(huì )當中的頂峰都是最高權威，但這一權威并不一定總是合法的，權威的下屬是各級權力層次，每一下屬權力層次又控制著(zhù)更多的下級次層次，這一系統最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數的人民無(wú)所抗辯地承認。與之相反，復合政治是指平等或接近平等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當中，社會(huì )由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對維護自身的獨立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì )的利益所在。復合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿(mǎn)足其成員需求的社會(huì )中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷，復合政治應有一套自由的和競爭性的教育和信息系統，該系統無(wú)需依賴(lài)于對大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級政治的目的是通過(guò)發(fā)動(dòng)具有強烈傾向性的宣傳運動(dòng)來(lái)造成一種虛假的社會(huì )一致感。
政治學(xué)知識要具有真理性，她就必須客觀(guān)地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規律，但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開(kāi)，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識的發(fā)展與人類(lèi)思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當人類(lèi)的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、彼岸性才會(huì )消失。低級政治、規勸政治和復合政治的形成，使得政治學(xué)知識發(fā)生重大轉變，并為治理型政治學(xué)代替統治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現實(shí)公共政治生活危機中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識的轉向，根本原因就在于它以新的思維回應了當代人類(lèi)生活的變革。從近代從統治―解放的政治到治理―生活的政治的變遷，體現了公共權力運動(dòng)發(fā)展的內在規律，當公民權利真正成為公共權力唯一合法性源泉時(shí)，治理―生活的政治才真正有利于市場(chǎng)秩序，政府制度才會(huì )內生于市場(chǎng)秩序。應該說(shuō)這才是民主政治本來(lái)應該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長(cháng)期以來(lái)都未能到位。所以治理理論更體現了現代政治文明精神。
二
從治理型政治學(xué)的應用或其實(shí)踐戰略來(lái)看，新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開(kāi)，是治理型政治學(xué)在現實(shí)中的具體表現形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應現實(shí)問(wèn)題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰中失去有效的保護帶。國外有些學(xué)者認為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因為“掌舵”是分析公共管理的核心，而“掌舵”是治理的代名詞，簡(jiǎn)略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認識這一點(diǎn)。
作為新公共管理內容的主體，它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟學(xué)。管理主義在這里的應用是把私人部門(mén)的管理手段引入公共部門(mén)，強調直接的職業(yè)管理、明確的績(jì)效標準和評估標準、根據結果進(jìn)行管理，以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費者――公民的觀(guān)念。新制度經(jīng)濟學(xué)則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務(wù)中，通過(guò)新的激勵制度安排削減官僚機構，通過(guò)承包和準市場(chǎng)的運作方式實(shí)現更有效的競爭以及消費者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受統治結構羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動(dòng)服務(wù)提供者之間的競爭，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權從官僚手中轉到社群手中授予公民；(2)推崇市場(chǎng)機制而不是官僚機制；(3)驅動(dòng)政府管理者前進(jìn)的是自己的目標――部門(mén)和角色的使命，而不是文本的規則和規定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者，并且為它們提供選擇的機會(huì )；(5)把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡(jiǎn)單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏(yíng)利而不是簡(jiǎn)單地支付財政撥款上；(7)實(shí)行分權制度，主張參與式管理；(8)；公民評估自己的代理者的績(jì)效時(shí)，關(guān)注的不是投入而是結果(9)關(guān)注的目標不僅僅是公共服務(wù)的提供，還包括激勵所有的部門(mén)和公民，為解決他們社群中存在的問(wèn)題采取行動(dòng)。顯然，新公共管理的這些觀(guān)念和低級政治、規勸政治及復合政治都關(guān)心競爭、市場(chǎng)、消費者以及結果，公共部門(mén)圍繞這些主題的轉變就是脫離統治政治的、更小的政府，而另一方面則是更多的治理。
三
在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)發(fā)達國家和發(fā)展中國家都在尋找一種更好地適應環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟的競爭中贏(yíng)得優(yōu)勢并讓社會(huì )獲得有質(zhì)量的增長(cháng)，治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話(huà)語(yǔ)，支持這一話(huà)語(yǔ)體系的價(jià)值觀(guān)和以之相一致的知識文本，修正了主流政治學(xué)的統治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識。立于中國公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí)，我們深感這對重構中國民主政治知識體系，尋求善治的制度平臺和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎上重建社會(huì )信仰，均是十分重要的理論資源。從社會(huì )或區域之間競爭的可持續性來(lái)看，治理理論資源合法充足的利用，應當是十分重要的社會(huì )資本的一種提升途徑。中國正在發(fā)展公共管理制度，開(kāi)始研究公共管理的知識，以便為有效地治理中國提供基礎性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達成共識：
首先要對政治學(xué)的知識類(lèi)型的實(shí)行轉換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識在現代社會(huì )中的擔負真正來(lái)自于公民社會(huì )而不是意識形態(tài)。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴(lài)，而一個(gè)社會(huì )知識的狀況或稱(chēng)之為存量結構總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì )問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì )變革所需要的知識，其結果就會(huì )形成社會(huì )的創(chuàng )傷。因此當代社會(huì )發(fā)展的競爭在一定意義上就是知識存量的長(cháng)期性競爭。
通過(guò)政府制度重構推動(dòng)政治制度二次正當性創(chuàng )新，這可能是需要達成共識的第二個(gè)重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類(lèi)型來(lái)看可以說(shuō)首先是一種否定性民主，它否定了舊的專(zhuān)制政治而建立了新的人民的統治，實(shí)際上這一民主的功能僅僅在于明確由誰(shuí)統治。而建設性的民主是以公民權利為邏輯起點(diǎn)，以公民福利和安全最大化為目的的，關(guān)注民主的憲政化即自由民主，這也是政治制度二次正當性創(chuàng )新的依據，因為從治理理論來(lái)看，政治制度只是公民福利和安全的一個(gè)變量。如果說(shuō)當代中國政治制度的奠基是以暴力政治為途徑，政府制度是作為統治工具而存在的話(huà)，那么通過(guò)滿(mǎn)足善治目標的政府制度的重構推動(dòng)政治制度二次正當性創(chuàng )新，才能使這一創(chuàng )新有較準確的方向感和現實(shí)感。
最后一個(gè)需要達成共識的是在公共理性基礎上，發(fā)展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎上的，它以公民的權利與義務(wù)為底線(xiàn)，其主題是關(guān)懷基于基本正義問(wèn)題的公共的善，而不是政治權威的價(jià)值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利，以及理性公民內心真實(shí)的同意是在公共理性指導下公民文化的一般內容。離開(kāi)這一公共政治文化，治理的政治仍無(wú)根基，這不僅是一個(gè)公共政治秩序建立的充要條件，也是治理模式轉變的倫理支持。要在這一方面達成共識、走向善治，可能要付出許更多的艱辛。
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