關(guān)于我國住房公積金制度的缺陷及對策的研究
住房公積金是指國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì )團體及其在職職工繳存的長(cháng)期住房?jì)�。自我國�?shí)行住房公積金制度以來(lái), 經(jīng)過(guò)多年的運行實(shí)踐, 已初步形成住房公積金管理委員會(huì )決策、住房公積金管理中心運作、銀行專(zhuān)戶(hù)儲存、財政監督的管理框架。實(shí)踐證明, 住房公積金制度有效地解決了廣大工薪階層的住房問(wèn)題。然而目前住房公積金制度運行中還存在一些亟待規范和解決的問(wèn)題, 應采取措施完善制度、加強管理。
一、住房公積金制度的發(fā)展現狀及成就
自1991年5月上海市率先推行以來(lái), 住房公積金制度已逐步在全國各地建立、發(fā)展, 并成為我國社會(huì )保障體系的重要組成部分。1999年4月3日, 國務(wù)院頒布了《住房公積金管理條例》, 使我國住房公積金制度建設步入了法制化渠道。經(jīng)過(guò)十多年的運行, 住房公積金制度在推進(jìn)城鎮住房制度改革、支持城鎮住房建設、促進(jìn)住房消費、拉動(dòng)國民經(jīng)濟增長(cháng)、構建和諧社會(huì )和住房保障體系等方面, 發(fā)揮了積極的作用, 取得了一系列成就:
1.幫助廣大職工改善了居住條件。
隨著(zhù)中國進(jìn)入消費升級階段, 越來(lái)越多的職工有能力消費住房這樣的大宗商品, 而住房公積金制度的根本宗旨就是為廣大中低收入職工家庭在購、建自住住房時(shí)提供資金幫助。據統計, 截至2007年末, 全國累計住房公積金繳存職工超過(guò)1.1億人, 繳存總額達16000億元, 繳存余額9600億元, 通過(guò)提取和發(fā)放個(gè)人住房貸款, 累計幫助4700萬(wàn)職工家庭改善了住房條件。
2.為推進(jìn)住房保障體系建設發(fā)揮了重要作用。
住房公積金制度的實(shí)施, 對住房制度改革由實(shí)物分配轉向貨幣化分配是一項重大突破, 標志著(zhù)一個(gè)由國家支持、單位資助、依靠職工自己力量解決住房問(wèn)題的市場(chǎng)化機制開(kāi)始形成, 從而明確了國家、集體、職工在住房問(wèn)題上的責任, 促進(jìn)了職工自住其力住房新觀(guān)念的確立。住房公積金的繳納基數不斷提高, 歸集余額也在逐年增長(cháng)。住房公積金制度與住房補貼、經(jīng)濟適用房、廉租住房制度一起, 構建了我國的住房保障體系。截止2006年末, 各地累計上繳同級財政部門(mén)的城市廉租住房建設補充資金超過(guò)50億元, 已劃轉用于廉租住房制度建設資金36億元, 有效地支持了廉租住房制度建設。
3.促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)的發(fā)展。
隨著(zhù)住房制度改革的深化和管理政策的不斷完善, 住房公積金制度逐步成為我國重要的住房金融形式。近年來(lái), 隨著(zhù)房地產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展, 房地產(chǎn)市場(chǎng)十分活躍。房地產(chǎn)業(yè)少不了金融業(yè)的介入和支持, 同樣, 對金融業(yè)來(lái)說(shuō), 介入房地產(chǎn)業(yè), 開(kāi)展對房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的建房貸款和居民購房貸款, 是發(fā)展金融業(yè)不可忽視的重要領(lǐng)域。而住房公積金制度的推行則成為促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)結合的一條紐帶, 使兩者相得益彰, 大大活躍了房地產(chǎn)市場(chǎng), 這對提高城鎮居民生活水平、拉動(dòng)國民經(jīng)濟增長(cháng)、構建和諧社會(huì )發(fā)揮了積極作用。
二、我國住房公積金制度存在的主要問(wèn)題
雖然我國住房公積金制度實(shí)行順利, 發(fā)展迅速、成績(jì)顯著(zhù),但在住房公積金制度運行中仍存在著(zhù)一些普遍的不容忽視的問(wèn)題, 應予以重視并加以規范和解決。
1.公積金發(fā)展不平衡。
第一, 公積金覆蓋面窄, 受惠人數少。按照《住房公積金管理條例》, 國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮私營(yíng)企業(yè)及其它城鎮企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì )團體都應建立住房公積金制度。但目前實(shí)施住房公積金制度的主要是國家機關(guān)、事業(yè)單位和效益較好的國有企業(yè),這些單位的職工是住房公積金制度的主要受益者。而鄉鎮企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)大多沒(méi)有實(shí)行住房公積金制度,在欠發(fā)達中西部地區甚至連部分國有企業(yè)、事業(yè)單位和行政機關(guān)都沒(méi)有實(shí)行住房公積金制度。
第二, 繳存比例不規范、繳存額差距大, 分配不公。不同繳存單位存在著(zhù)繳存比例、計繳工資基數差距大, 繳存額懸殊大等情況:在繳存比例上, 壟斷行業(yè)、垂直部門(mén)普遍高于地方機關(guān)、企事業(yè)單位, 個(gè)人、單位最高為30%, 最低為10% ;在計繳工資基數上, 壟斷行業(yè)、垂直部門(mén)因效益好、經(jīng)費多有意將一些補貼、津貼等應稅福利打入計繳工資基數, 而地方機關(guān)、企事業(yè)單位則普遍以其基本工資作為計繳基數, 企業(yè)繳存則更少, 低收入群體很難享受這一住房保障制度帶來(lái)的好處。
2.公積金的內控制度、風(fēng)險防范機制不夠健全, 決策、監督工作不到位, 違規發(fā)放貸款、擠占挪用資金的行為仍然存在。
第一, 內控制度不健全。住房公積金管理中心未能真正作為不以營(yíng)利為目的的獨立的事業(yè)單位運行, 個(gè)別地方資金管理分散, 有過(guò)分追求自身利益的現象;公積金管理中心缺乏嚴格的內控制度, 通過(guò)內部調賬、補簽合同、修改合同等方式違規使用資金的情況比比皆是。甚至也不乏某些公積金管理人員卷款而逃、海外旅游, 甚至豪賭、抵押挪用公積金投資炒股等現象。
第二, 財政、銀行監督形同虛設。按照《住房公積金管理條例》規定, 對公積金的提取和使用, 不僅有著(zhù)嚴格的審批程序要求, 而且明確規定, 財政部門(mén)有對本行政區域內住房公積金歸集、提取和使用情況進(jìn)行監督的職責。但事實(shí)上, 財政部門(mén)或暗渡陳倉或明目張膽挪用公積金的事情屢屢發(fā)生。銀行以吸儲為中心的考核機制, 監管不力甚至不管, 主客觀(guān)上都為住房公積金被挪用留下了缺口。
第三, 住房公積金管理和使用不規范, 甚至違規操作, 使公積金的運行隱含較大風(fēng)險。大多數住房公積金管理中心尚未建立起有效的崗位責任制度和內部審計制度, 缺乏內部管理,資金管理分散;少數城市住房公積金管理中心坐吃利差, 或把住房公積金大量用于城市建設, 或挪用到與住房無(wú)關(guān)的項目上, 有的則交給證券公司進(jìn)行委托理財或購買(mǎi)國債, 由于證券公司的倒閉而造成難以挽回的損失。據調查, 有些城市的違規使用如截留、挪用、違規放貸等比率達60% -80%, 從而使公積金制度的運行隱含著(zhù)巨大的風(fēng)險。建設部住房公積金監督管理司曾指出, 在全國住房公積金歸集情況統計檢查發(fā)現, 各種違規項目和貸款高達70多億元。
3.部分公積金管理機構管理手段落后, 服務(wù)質(zhì)量不高, 手續繁雜, 提取難、貸款難等現象還比較普遍。
第一, 管理手段落后, 工作效率低。絕大多數住房公積金管理中心在公積金管理工作中雖然實(shí)現微機化管理, 但有的管理軟件老化、功能不全, 特別是欠發(fā)達地區中小城鎮住房公積金業(yè)務(wù)管理不管是硬件還是軟件均有較大差距, 大大落后于當今金融業(yè)快速發(fā)展的新形勢和新挑戰。各地區住房公積金管理中心不同程度地存在人員年齡、學(xué)歷、職稱(chēng)比例不合理的問(wèn)題, 有些員工的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不高, 影響工作效率。
第二, 手續繁瑣、限制條件多。來(lái)自建設部的資料顯示, 截至2005年末, 全國公積金運用率僅58%, 其沉淀資金達1656億元人民幣, 也就是說(shuō), 住房公積金貸款叫好不叫座, 全國將近一半住房公積金在銀行里睡覺(jué), 并產(chǎn)生負收益。經(jīng)調查發(fā)現, 一方面手續繁瑣、審批時(shí)間長(cháng), 貸款條件多, 讓許多前來(lái)辦理個(gè)人貸款業(yè)務(wù)的人煩不勝煩, 是影響職工使用公積金貸款積極性的重要原因;另外一些地方房產(chǎn)管理部門(mén)在辦理房產(chǎn)抵押、評估等業(yè)務(wù)時(shí)設置障礙較多, 公積金管理中心個(gè)人住房貸款基本采取繳存人聯(lián)保方式放貸, 貸款余額及規模受到較大限制。
三、完善我國住房公積金制度的對策
1.擴大住房公積金制度覆蓋范圍, 惠及更多就業(yè)群體
加強宣傳, 擴大住房公積金覆蓋面。公積金制度應有針對性地采取措施, 突出重點(diǎn), 全面推進(jìn)歸集及擴大應用面工作, 并體現公平、互助原則, 堅決清理、糾正不符合國家規定的繳存政策, 制止壟斷部門(mén)高收入群體的公積金福利化傾向。逐步取消現行繳存政策中對戶(hù)籍、身份的限制, 無(wú)論是城鎮何種形式的'就業(yè)群體, 均應納入繳交范圍。嚴格執法和監督, 采取多種措施, 努力提高住房公積金的歸集率, 督促有關(guān)單位按時(shí)足額繳存住房公積金, 維護職工合法權益。凡用人單位招聘職工, 單位和職工個(gè)人都須承擔繳存住房公積金的義務(wù)。對不辦理住房公積金繳存登記或不為本單位職工辦理住房公積金賬戶(hù)設立手續、不繳或少繳住房公積金的單位, 住房公積金管理機構要根據有關(guān)規定進(jìn)行處罰, 并可申請人民法院強制執行。
2.提高服務(wù)質(zhì)量, 擴大公積金用途和提高公積金利用率
新加坡的公積金是一項綜合性的社會(huì )保障制度, 提供多樣化的社會(huì )保障。相比而言, 我國的公積金制度顯得單一、作用有限, 應積極拓寬公積金的使用范圍, 使公積金的功能進(jìn)一步完善和多元化, 不僅用于購房貸款, 還可用于還貸、醫療、養老、補充失業(yè)金等方面�，F階段為確保儲戶(hù)利益, 減少資金沉淀, 提高公積金使用效率, 應放寬或取消公積金使用和提取限制。加大對中低收入職工住房消費的支持力度, 增強服務(wù)意識, 積極穩妥的擴大公積金個(gè)人貸款業(yè)務(wù), 降低貸款門(mén)檻, 豐富貸款品種, 簡(jiǎn)化貸款程序, 提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。最大限度的發(fā)揮公積金的保障和互助功能。
3.強化管理中心監督機制, 建立有效的風(fēng)險防范體系
住房公積金中心要加強內部管理, 建立和完善各項內控制度, 進(jìn)一步加強管理監管和內部審計, 提高工作效能, 防范資金放貸風(fēng)險, 確保住房公積金的安全和增值;對已被擠占挪用的公積金, 要采取有力措施, 認真清理予以追回, 并追查有關(guān)人員責任。財政、審計等職能部門(mén)要加強經(jīng)常性審計監督, 住房基金中心要主動(dòng)接受和配合財政、審計部門(mén)的審計監督, 共筑資金安全的防火墻。具體而言, 一是建立嚴密的內審管理制度和內控制度。對管理中心職責履行、權力運用、行為規范等方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)持續監督, 對信貸、會(huì )計、財務(wù)等重要崗位人員合理分工、輪換檢查, 明確獎懲制度,防止亂用職權。二是建立恰當的責任分離制度、完善的崗位責任制度和規范的崗位管理措施。住房公積金管理中心要全面推行內部工作目標管理, 按照不同的崗位, 明確工作任務(wù), 制定出完善的崗位責任制度、嚴格的操作程序和合理的考核標準。三是健全外部控制監管制度。相關(guān)監管部門(mén)必須各施其職, 在公積金管理的審慎性、適應性、有效性、嚴肅性上采取有效措施, 確保公積金規范運作。四是要完善信息披露制度, 按照省住房公積金監管辦要求的信息披露的原則、標準、內容、形式和責任人, 在當地主流媒體上, 及時(shí)、充分、客觀(guān)地披露自身組織結構變動(dòng), 特別是對其業(yè)績(jì)、流動(dòng)性、風(fēng)險、控制權、戰略發(fā)展有重大影響的信息, 提高運作的透明度。充分發(fā)揮會(huì )計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、律師事務(wù)所、資信評級機構等中介機構的力量, 提高社會(huì )公眾對信息披露的參與程度與監督力度, 以更客觀(guān)、全面、真實(shí)地反映住房公積金整體風(fēng)險、收益。
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