關(guān)于社會(huì )養老保險制度解讀
中國新型社會(huì )養老保險制度的建立及改革已經(jīng)走過(guò)了十幾年的歷程，經(jīng)過(guò)多年的摸索、實(shí)踐，在資金的管理上逐步形成了“社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合”的籌資模式，建立了多層次的養老保險體系，社會(huì )養老保險制度。但目前我國養老保險也愈來(lái)愈面臨更嚴峻的挑戰，加速發(fā)展的人口老齡化、覆蓋面窄、統籌層次低、隱性債務(wù)和個(gè)人空賬等問(wèn)題，已使現有的養老保險制度力不從心;而農村傳統的“家庭養老與土地保障”功能已日趨退化，新型農村養老保險剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，任務(wù)艱巨。因此結合我國實(shí)際情況，針對我國當前社會(huì )養老保險在實(shí)踐中出現的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相應的改革與完善對策，是社會(huì )保障中亟待解決的核心問(wèn)題。
養老保險制度發(fā)展歷程
我國的養老保險以1951年2月26日政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》為起點(diǎn)，經(jīng)歷了幾十年風(fēng)風(fēng)雨雨，其發(fā)展可概括為四個(gè)階段:1951-1965年為養老保險制度的創(chuàng )建階段。該階段以政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險條例》為標志，主要工作是著(zhù)手建立全國統一的養老保險制度，并逐步趨向正規化和制度化。1966-1976年是養老保險制度嚴重破壞階段。當時(shí)中國社會(huì )保險事業(yè)與全國社會(huì )經(jīng)濟文化一樣遭受到嚴重破壞，社會(huì )保險基金統籌調劑制度停止，相關(guān)負擔全部由各企業(yè)自理，社會(huì )保險變成了企業(yè)保險，正常的退休制度中斷。1977-1992年為養老保險制度恢復和調整階段。在十年動(dòng)亂結束后，我國采取漸進(jìn)的方式對養老保險進(jìn)行了調整，恢復了正常的退休制度，調整了養老待遇計算辦法，部分地區實(shí)行了退休費統籌制度。1993年到現在是養老保險制度實(shí)施創(chuàng )新改革階段。本階段主要是創(chuàng )建了適應中國國情、具有中國特色的社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的養老保險模式，改變了計算養老金辦法，建立了基本養老金增長(cháng)機制和實(shí)施了基本養老金社會(huì )化發(fā)放，最終基本建成我國多層次養老保險體系[2]。
養老保險制度改革現狀
經(jīng)過(guò)近十年的改革與建設，中國新的養老保險制度已初步建立，形成了包括基本養老保險、企業(yè)補充養老保險和個(gè)人儲蓄性養老保險為主的多層次、多支柱新型養老保險體系。
基本養老保險又稱(chēng)國家基本養老保險，是按國家統一政策規定強制實(shí)施的，以保證廣大離、退休人員基本生活需要為目標的一種養老保險制度。其覆蓋范圍為城鎮所有企業(yè)及其職工、自由職業(yè)人員和城鎮個(gè)體工商戶(hù)。我國當前基本養老保險采勸統賬結合”的管理模式，要求參保單位和個(gè)人分別繳納工資總額的20%和8%的比例，分別參加社會(huì )統籌調劑和存入職工個(gè)人賬戶(hù)中，繳費滿(mǎn)15年并達到退休年齡者可以領(lǐng)取養老金，計發(fā)辦法采勸新人新制度、老人老辦法、中人 (新規定實(shí)施后退休的參保人員)逐步過(guò)渡”的方式。
基礎養老金計發(fā)比例繳費滿(mǎn)15年一律發(fā)給15%，以后每多繳一年增發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)，上不封頂。計發(fā)基數為當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值;個(gè)人賬戶(hù)養老金按個(gè)人賬戶(hù)儲存額除以計發(fā)月數，計發(fā)月數根據職工退休時(shí)城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素計算。對于中人按照合理銜接、平穩過(guò)渡等原則，在發(fā)給基礎養老金和個(gè)人賬戶(hù)養老金的基礎上，再發(fā)給過(guò)渡性養老金，老人仍按過(guò)去的由企業(yè)繳費形成的社會(huì )統籌部分來(lái)解決�；攫B老保險可稱(chēng)多層次養老保險體系中的第一層次，也是最高層次�！笆晃濉逼谀�，全國參加職工基本養老保險達25673萬(wàn)人。
企業(yè)補充養老保險又稱(chēng)為企業(yè)年金，是指企業(yè)在參加國家基本養老保險的基礎上，依據國家政策和本企業(yè)經(jīng)濟狀況建立的，旨在提高職工退休后的生活水平，對國家基本養老保險進(jìn)行重要補充的一種養老保險形式。它由國家宏觀(guān)指導，企業(yè)內部決策執行。企業(yè)年金實(shí)行市場(chǎng)化運營(yíng)和管理，建立完全積累的個(gè)人賬戶(hù)。企業(yè)年金的繳費比例，單位不超過(guò)工資總額的1/12，約為8.33%;單位繳費和個(gè)人繳費合計不超過(guò)工資總額的1/6，約為16.66%。截止2010年底，全國建立企業(yè)年金計劃的企業(yè)已有3.71萬(wàn)家，參加的職工人數達1335萬(wàn)，積累基金2809億元。
職工個(gè)人儲蓄性養老保險是由職工自愿參加、自愿選擇經(jīng)辦機構的一種補充保險形式。職工個(gè)人根據自己的工資收入情況，按規定繳納個(gè)人儲蓄性養老保險費，記入當地社會(huì )保險機構在有關(guān)銀行開(kāi)設的養老保險個(gè)人賬戶(hù)，并應按不低于或高于同期城鄉居民儲蓄存款利率計息。個(gè)人儲蓄性養老保險可以實(shí)行與企業(yè)補充養老保險掛鉤的辦法，以促進(jìn)和提高職工參與的積極性。
養老保險制度制度改革
2014年12月23日上午， 國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向第十二屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議做了關(guān)于統籌推進(jìn)城鄉社會(huì )保障體系建設工作情況的報告。
報告中首次明確，機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革方案，已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)。
改革的基本思路是一個(gè)統一、五個(gè)同步�！耙粋�(gè)統一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾�！拔鍌�(gè)同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。[1]
養老保險制度發(fā)布改革決定
據中國政府網(wǎng)消息，2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革的決定》國發(fā)〔2015〕2號�！稕Q定》明確，建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長(cháng)和物價(jià)變動(dòng)等情況，統籌安排機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類(lèi)人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。
養老保險制度主要分類(lèi)
傳統型養老保險制度
傳統型的養老保險制度又稱(chēng)為與雇傭相關(guān)性模式(employment-related programs)或自保公助模式，最早為德俾斯麥政府于1889年頒布養老保險法所創(chuàng )設，后被美國、日本等國家所采納。個(gè)人領(lǐng)取養老金的工資替代率，然后再以支出來(lái)確定總繳費率。個(gè)人領(lǐng)取養老金的權利與繳費義務(wù)聯(lián)系在一起，即個(gè)人繳費是領(lǐng)取養老金的前提，養老金水平與個(gè)人收入掛鉤，基本養老金按退休前雇員歷年指數化月平均工資和不同檔次的替代率來(lái)計算，并定期自動(dòng)調整。除基本養老金外，國家還通過(guò)稅收、利息等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)實(shí)行補充養老保險，基本上也實(shí)行多層次的養老保險制度
國家統籌型養老保險制度
國家統籌型(universal programs)分為兩種類(lèi)型
1)福利國家所在地普遍采取的，又稱(chēng)為福利型養老保險，最早為英國創(chuàng )設，適用該類(lèi)型的國家還包括瑞典、挪威、澳大利亞、加拿大等。
該制度的特點(diǎn)是實(shí)行完全的“現收現付”制度，并按“支付確定”的方式來(lái)確定養老金水平。養老保險費全部來(lái)源于政府稅收，個(gè)人不需繳費。享受養老金的對象不僅僅為勞動(dòng)者，還包括社會(huì )全體成員。養老金保障水平相對較低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亞養老金待遇水平只相當于平均工資的25%。為了解決基本養老金水平較低的問(wèn)題，一般在力提倡企業(yè)實(shí)行職業(yè)年金制度，以彌補基本養老金的不足。
該制度的優(yōu)點(diǎn)在于運作簡(jiǎn)單易行，通過(guò)收入再分配的方式，對老年人提供基本生活保障，以抵銷(xiāo)市場(chǎng)經(jīng)濟帶來(lái)的負面影響。但該制度也有明顯的缺陷，其直接的后果就是政府的負擔過(guò)重。由于政府財政收入的相當于部分都用于了社會(huì )保障支出，而且經(jīng)維持如此龐大的社會(huì )保障支出，政府必須采取高稅收政策，這樣加重了企業(yè)和納稅人的負擔。同時(shí)，社會(huì )成員普遍享受養老保險待遇，缺乏對個(gè)人的激勵機制，只強調公平而忽視效率。
2)國家統籌型的另一種類(lèi)型是蘇聯(lián)所在地創(chuàng )設的，其理論基礎為列寧的國家保險理論，后為東歐各國、蒙古、朝鮮以及我國改革以前所在地采用。
該類(lèi)型與福利國家的養老保險制度一樣，都是由國家來(lái)包攬養老保險活動(dòng)和籌集資金，實(shí)行統一的保險待遇水平，勞動(dòng)者個(gè)人無(wú)須繳費，退休后可享受退休金。但與前一種所在地不同的是，適用的對象并非全體社會(huì )成員，而是在職勞動(dòng)者，養老金也只有一個(gè)層次，未建立多層次的養老保險，一般也不定期調整養老金
強制儲蓄型養老保險制度
強制儲蓄型主要有新加坡模式和智利模式兩種。
1)新加坡模式是一種公積金模式。該模式的主要特點(diǎn)是強調自我保障，建立個(gè)人公積金賬戶(hù)，由勞動(dòng)者于在職期間與其雇主共同繳納養老保險費，勞動(dòng)者在退休后完全從個(gè)人賬戶(hù)領(lǐng)取養老金，國家不再以任何形式支付養老金。個(gè)人賬戶(hù)的基金在勞動(dòng)者退休后可以一次性連本帶息領(lǐng)取，也可以分期分批領(lǐng)齲國家對個(gè)人賬戶(hù)的基金通過(guò)中央公積金局統一進(jìn)行管理和運營(yíng)投資，是一種完全積細小的籌資模式。除新加坡外，東南亞、非洲等一些發(fā)展中國家也采取了該模式。
2)智利模式作為另一種強制儲蓄類(lèi)型，也強調自我保障，也采取了個(gè)人賬戶(hù)的模式，但與新加坡模式不同的是，個(gè)人賬戶(hù)的管理完全實(shí)行私有化，即將個(gè)人賬戶(hù)交由自負盈虧的私營(yíng)養老保險公司規定了最大化回報率，同時(shí)實(shí)行養老金最低保險制度。該模式于20世紀80年代在智利推出后，也被拉美一些國家所效仿。強制儲蓄型的養老保險模式最大的特點(diǎn)是強調效率，但忽視公平，難以體現社會(huì )保險的保障功能。
養老保險制度主要模式
現收現付制
在現收現付模式下，按需制定繳費水平，當年在職一代的養老保險征繳收入全部用來(lái)支付已退休一代的養老金支出，以支定收，不留結余。這一模式有以下優(yōu)點(diǎn)：一是實(shí)行代際再分配可以較好地維護社會(huì )公平，有利于維護低收入者的利益;二是積累較少，避免了積累制下管理基金帶來(lái)的一系列問(wèn)題，包括管理成本高，保值增值壓力大等。此模式的缺點(diǎn)在于只考慮短期收支平衡，當老齡化嚴重時(shí)，在職一代的繳費壓力會(huì )比較大，繳費負擔重時(shí)會(huì )出現少繳欠繳拒繳的情況。收不抵支時(shí)需要財政補貼，情況嚴重時(shí)會(huì )給財政帶來(lái)較大的壓力。正是這些缺點(diǎn)引發(fā)了美國和瑞典分別在1983 年和2001 年對這一模式進(jìn)行改革，德國目前也受到這些缺點(diǎn)的困擾。
完全積累制
在完全積累模式下，職工個(gè)人和企業(yè)將資金存入職工在專(zhuān)門(mén)機構的個(gè)人賬戶(hù)中，職工退休以后，提取個(gè)人賬戶(hù)中繳納總額和增值資金來(lái)維持自己的養老開(kāi)支，管理制度《社會(huì )養老保險制度》。這一模式的優(yōu)缺點(diǎn)與現收現付制剛好相反。它可以抵御人口老齡化的沖擊，還可以激勵在職人員多繳費儲蓄養老金，也不會(huì )給財政帶來(lái)養老負擔。其缺點(diǎn)也很明顯，注重效率時(shí)忽視社會(huì )公平，低收入者的老年生活沒(méi)有保障。數目龐大的儲蓄資金會(huì )面臨利率，通貨膨脹，經(jīng)濟波動(dòng)等管理風(fēng)險。新加坡就是這一模式的現實(shí)例證。
“統賬結合”部分積累制
在“統賬結合”部分積累模式下，來(lái)自企業(yè)和職工個(gè)人的當年繳費收入一部分計入社會(huì )統籌，另一部分計入職工個(gè)人賬戶(hù)。社會(huì )統籌資金由政府統一管理運用，個(gè)人賬戶(hù)基金作為個(gè)人養老儲蓄。退休人員的養老金一部分來(lái)源于社會(huì )統籌，一部分來(lái)源于本人個(gè)人賬戶(hù)的積累。該制度是現收現付制和完全積累制的折中，希望能綜合兩種制度的優(yōu)點(diǎn)，既注重效率，鼓勵職工努力工作多做積累，又兼顧公平，體現共濟性;人口結構老化時(shí)，退休人員有一部分積累，能給政府和下一代減輕養老支付壓力，同時(shí)積累的基金與完全積累制下積累的基金相比較少，部分減少了管理的成本和承擔的風(fēng)險。然而，如果退休一代沒(méi)有個(gè)人賬戶(hù)資金積累，在職一代繳納的社會(huì )統籌資金不足以支付退休人員當年的養老金支出，在沒(méi)有其他資金來(lái)源時(shí)就會(huì )出現挪用個(gè)人賬戶(hù)資金來(lái)填補空缺，轉制成本的償債主體不明確將導致這一制度難以實(shí)現。如目前我國就面臨這樣的尷尬局面，正處于改革期的美國也面對這樣的問(wèn)題。
“個(gè)人賬戶(hù)”部分積累制
在“個(gè)人賬戶(hù)”部分積累制模式下，職工個(gè)人和企業(yè)繳納的養老金計入個(gè)人賬戶(hù)，但是個(gè)人賬戶(hù)只是記載繳費記錄，個(gè)人退休時(shí)按照個(gè)人賬戶(hù)繳費總額計算退休金。繳納的養老金并沒(méi)有全部?jì)π钇饋?lái)，而是用其中的一部分來(lái)支付已退休人員當年的養老金。該制度較現收現付制的優(yōu)點(diǎn)是個(gè)人的養老金支付水平與繳費記錄掛鉤，可以體現效率，鼓勵人們努力工作，為養老金的收入來(lái)源提供保障。
此外該制度積累少量資金，減少管理成本，避免管理基金的各種風(fēng)險。此制度的缺點(diǎn)也很明顯：一是忽視社會(huì )公平，低收入者繳費較少，老年生活沒(méi)有保障;二是在鼓勵繳費的同時(shí)也確定了未來(lái)的支付水平，收不抵支的時(shí)候需要其他資金來(lái)源�，F在的瑞典實(shí)際運行的養老保險模式就是這種模式。
“名義賬戶(hù)統賬結合”部分積累制
此模式是將“統賬結合”部分積累制中的個(gè)人賬戶(hù)做成名義賬戶(hù)，其特點(diǎn)是企業(yè)和職工個(gè)人繳納的養老金一部分計入社會(huì )統籌賬戶(hù)，一部分計入職工個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人賬戶(hù)只是記載繳費記錄。兩個(gè)賬戶(hù)的資金由政府統一管理。個(gè)人養老金支付由兩部分組成，一部分是基礎養老金，依據公平與效率并重的原則制定給付標準，一部分是個(gè)人賬戶(hù)養老金，依據個(gè)人繳費總額分月平均發(fā)放。兩個(gè)賬戶(hù)的資金收入用來(lái)支付當年的支出。同時(shí)，為應對老齡化的挑戰，政府通過(guò)積累養老金收支盈余資金或財政補貼等方式積累適量的養老儲備資金。這就是目前我國實(shí)際運行的養老保險模式，1983 年到2005 年間美國實(shí)際運行的養老保險模式本質(zhì)上也是這種模式。
與上述四種模式相比，這一模式在我國有其獨特的優(yōu)點(diǎn)：第一，注重效率的同時(shí)可以兼顧公平。第二，可以解決人口老齡化的問(wèn)題。第三，有利于減少管理成本和風(fēng)險。第四，可以妥善解決轉制成本的問(wèn)題。第五，與我國資本市場(chǎng)發(fā)展狀況相適應。
這一模式的缺點(diǎn)也很明顯，主要有以下兩點(diǎn)：第一，這一模式要求在若干年后人口老齡化的危機可以自行緩解，養老金收不抵支的'部分能逐年減少甚至消除。如果人口老齡化危機不可逆轉，養老金收支狀況持續惡化，那么儲備養老金將無(wú)力挽救危局，這一模式將會(huì )破產(chǎn)。第二，這一模式要求儲備養老金有充足的來(lái)源，足夠支撐這一模式正常運行直到養老金收支狀況自行改善。如果儲備金積累不足，這一模式也將陷入危局，美國正是社會(huì )保障信托基金積累不足才引發(fā)了2005 年養老保險制度的改革。
養老保險制度制度結構
養老保險是社會(huì )保障體系的基本部分和主要環(huán)節，是社會(huì )保險的主要內容。而社會(huì )養老保險制度是養老保險制度中由政府管理和提供的那一部分，又被稱(chēng)作基礎養老保險制度或公共養老保險制度，具有強制性、互濟性和普遍性的特點(diǎn)。
中國目前社會(huì )養老保險體制構架按照人口類(lèi)型可分為城鎮企業(yè)職工養老保險、機關(guān)事業(yè)單位養老保險和農村養老保險三大部分。中國最初的社會(huì )養老保險制度即是城鎮養老保險制度。國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養老保險制度是從城鎮職工養老保險制度中分離出來(lái)的，其后，在制度變革過(guò)程中又經(jīng)歷了合并和分離的過(guò)程。
城鎮企業(yè)職工養老保險制度
城鎮企業(yè)職工養老保險制度先后經(jīng)歷初步建立(1950—1966)、“文革”中的破壞以及“文革”后的恢復(1966—1986)、改革與完善(1986 年至今)三個(gè)階段。初步建立階段的社會(huì )養老保險制度具有以下特點(diǎn)：(1)有明確的法律依據;(2)完全現收現付制的模式;(3)企業(yè)繳費，職工個(gè)人不繳費;(4)企業(yè)間實(shí)行全國統籌的保險費率;(5)政策制定、監督和執行分別由不同的部門(mén)承擔。勞動(dòng)部負責政策的制定和監督，工會(huì )系統負責具體的保險經(jīng)辦，二者相互監督相互制衡[1]。但該制度也存在明顯問(wèn)題：(1)覆蓋范圍狹窄，即僅限于城鎮國有企業(yè)和集體企業(yè)的正式職工和機關(guān)事業(yè)單位職工。(2)按崗位劃分參保條件。計劃經(jīng)濟的特征使人們一旦進(jìn)入特定崗位就享受到相應的保障。(3)保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現收現付制度模式下，基本沒(méi)有任何積累資金。
“文革”中，中國的社會(huì )養老保險制度遭到了嚴重的破壞�！拔母铩苯Y束后，養老保險制度逐步恢復。此階段的制度特點(diǎn)為：(1)單位成為養老保險金籌集發(fā)放的主角，企業(yè)完全承擔了原來(lái)勞動(dòng)部和工會(huì )的職責，制度中的監督與制衡關(guān)系不復存在;(2)依然實(shí)行現收現付制的模式[1]。存在的問(wèn)題主要有：(1)覆蓋面狹窄。改革開(kāi)放后，中國出現了多種經(jīng)濟形式，但基本養老保險制度仍主要集中于國營(yíng)企業(yè);(2)企業(yè)完全負擔社會(huì )養老保險，且新老企業(yè)負擔不均;(3)基本養老金計發(fā)辦法無(wú)法適應工資制度改革的要求。經(jīng)濟改革使多種經(jīng)濟成分得到發(fā)展，企業(yè)工資制度也發(fā)生變化，以標準工資為基礎的養老金計發(fā)難以為繼;(4)基本養老金沒(méi)有調整機制，如沒(méi)有考慮通貨膨脹的因素等;(5)退休條件以及待遇水平與工齡掛鉤的做法欠科學(xué)。
1995 年，在企業(yè)職工養老保險制度中首次引入個(gè)人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現收現付制模式下繳費責任主要由企業(yè)承擔的局面，強調個(gè)人在養老保險中的責任和義務(wù)。然而，現實(shí)中還存在著(zhù)一系列尚未解決的問(wèn)題：(1)統籌范圍實(shí)際上仍以縣市為主，與“實(shí)現養老保險省級統籌”的目標相距甚遠;(2)各地養老金收繳、支付標準不一，阻礙了勞動(dòng)力跨地區的流動(dòng);(3)企業(yè)仍然擔負著(zhù)養老金發(fā)放和管理退休職工的責任;(4)1995 年的改革導致前后兩個(gè)實(shí)施方案并存，在制度設計和管理上帶來(lái)新的混亂。社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現象，給統籌資金挪用個(gè)人賬戶(hù)提供了方便;(5)覆蓋面依然很小，統籌層次依然很低。
隨著(zhù)改革的不斷深入，城鎮企業(yè)職工基本養老保險的覆蓋面進(jìn)一步擴大，制度本身也得到了完善和發(fā)展。但改革過(guò)程中依然存在很多問(wèn)題：(1)最突出的便是巨大的隱性債務(wù)�，F收現付制向基金積累制過(guò)渡的過(guò)程中，由于一部分人的過(guò)渡養老金全部或部分沒(méi)有個(gè)人積累，所有都要從社會(huì )統籌中支付，但規定要求“企業(yè)繳費一般不超過(guò)企業(yè)工資總額的20%”，但又要求“保證按時(shí)足額發(fā)放養老金”，于是很多地區的繳費比例大大超過(guò)了有關(guān)規定;(2)過(guò)高的費率負擔使很多已參保的企業(yè)采取各種手段逃避拖延繳費;(3)覆蓋面雖擴大但一些非正規就業(yè)的社會(huì )弱勢群體如農民工仍得不到保障;(4)由于經(jīng)濟發(fā)展的地區不均衡，僅以省為基礎的養老保險制度難以解決各地區之間的勞動(dòng)力流動(dòng)問(wèn)題。
機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度
國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養老保險與城鎮職工養老保險在制度變革過(guò)程中先后經(jīng)歷了分離→合并→分離的過(guò)程。1955 年12 月國務(wù)院頒發(fā)的《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關(guān)事業(yè)單位人員的養老保險從職工養老保險制度中分離出來(lái);1958 年3 月，國務(wù)院將國家機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工養老保險待遇合并;1978 年6 月，國務(wù)院發(fā)布文件分別規定了干部和工人的離、退休制度，從而將自1958 年起干部和工人實(shí)行的統一退休退職辦法重新分成兩個(gè)不同的制度;1980 年10 月國務(wù)院頒布的《關(guān)于老干部離職休養的暫行規定》和1982 年4 月頒布的《關(guān)于老干部離職休養的幾項規定》共同構建了老干部離休制度;1993 年8 月，國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》對國家機關(guān)事業(yè)單位人員的退休養老制度做了較大修改和調整，公務(wù)員不需要為養老繳納任何費用。
機關(guān)、事業(yè)單位社會(huì )養老保險制度的基本特點(diǎn)是：(1)養老保險金固定。一般以退休前最后一個(gè)月的工資為基數按一定比例計發(fā);(2)保障水平高。無(wú)論是名義替代率還是實(shí)際替代率都高于企業(yè);(3)個(gè)人不承擔繳費義務(wù)完全由財政負擔。
該制度存在的主要問(wèn)題為：由于沒(méi)有統一的政策和法規相配套，各地區根據自身的財政收入狀況自行其是，致使機關(guān)事業(yè)單位的養老保險待遇與企業(yè)職工的養老保險制度不相銜接，而且事業(yè)單位彼此之間差距明顯。
農村養老保險制度
農村養老保險制度先后經(jīng)歷了初步探索與試點(diǎn)推廣(1982—1994)、逐步發(fā)展(1994—1997)、衰退停滯(1998—2008)以及嶄新發(fā)展(2008 年至今)四個(gè)階段。
自新中國成立至改革開(kāi)放前，中國并沒(méi)有嚴格意義上的農村養老保險制度。1982 年，全國11 個(gè)省市3 547 個(gè)生產(chǎn)隊實(shí)行養老金制度，養老金由大隊、生產(chǎn)隊根據經(jīng)濟狀況按比例分擔，從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付[3];1987 年3 月，民政部下發(fā)《關(guān)于探索建立農村基層社會(huì )保障制度的報告》[4];1991 年，國務(wù)院授權民政部在有條件的地區，開(kāi)展建立農村社會(huì )養老保險制度的試點(diǎn)工作。此階段農村養老保險的主要特點(diǎn)是：(1)在養老保險金的籌集渠道上，集體經(jīng)濟承擔了主要義務(wù)，資金的多少受集體經(jīng)濟效益的影響，來(lái)源不穩定，個(gè)人不承擔繳費義務(wù);(2)在養老金的計發(fā)上，沒(méi)有科學(xué)嚴格的計算;(3)養老金的管理上，以村鎮企業(yè)或鄉鎮為單位，缺乏監督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。
1994—1997 年，勞動(dòng)和社會(huì )保障部先后提出整頓方案：繼續在有條件的地區進(jìn)行農村社會(huì )養老保險的探索。在此基礎上，針對進(jìn)城農民工、城鎮農轉非人員和農村勞動(dòng)者研究設計標準不同、可互相轉變的養老保險辦法。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會(huì )指出要建立新型農村社會(huì )養老保險制度;2009 年9 月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農村社會(huì )養老保險試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，規定2020 年基本建立覆蓋城鄉居民社會(huì )保障體系的目標;在籌資模式上，采用統賬結合的制度模式;在基金管理上，新農�；鹨{入社會(huì )保障基金財政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，單獨記賬、核算。新農保制度模式的主要特點(diǎn)為：(1)基金籌集以個(gè)人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則;(2)實(shí)行儲備積累，建立個(gè)人賬戶(hù)，個(gè)人領(lǐng)取養老金的多少取決于個(gè)人繳費的多少和積累時(shí)間的長(cháng)短;(3)農村務(wù)農、經(jīng)商等各類(lèi)從業(yè)人員實(shí)行統一的社會(huì )養老保險制度，便于農村勞動(dòng)力的流動(dòng);(4)采取政府組織引導和農民自愿相結合的工作方法。該制度存在的主要問(wèn)題是：參保比例較小，保險水平偏低;政府沒(méi)有補貼農村養老保險費;養老基金難以實(shí)現保值增值等等。
養老保險制度發(fā)展困境
雖然新的養老保險制度已經(jīng)過(guò)十幾年的改革和建設，取得相當成就，但面臨中國日益加劇的老齡化、制度轉軌遺留的歷史欠賬以及中國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的諸多問(wèn)題，新型的養老保險仍有許多重大的、急需破解的問(wèn)題。
養老保險覆蓋面仍然狹窄
近年來(lái)，我國養老保險實(shí)施范圍不斷擴大，其中，國有企業(yè)基本實(shí)現全覆蓋，城鎮集體企業(yè)覆蓋率為75.39%，但其他經(jīng)濟類(lèi)型企業(yè)僅為17%，還有很多外商投資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)未參保[3]。雖然各級政府重點(diǎn)抓“擴覆”工作，但離全覆蓋的目標仍有距離。截至2010年底，參加城鎮基本養老保險人數為2.57億人(含農民工參保人員3000多萬(wàn))，參加新型農村養老保險試點(diǎn)農民人數為1.03億人。這樣，參加各種養老保險的總人數為3.6億人，僅占當年全部20歲以上人口總數的36.7%，也就是說(shuō)，養老保險全國的覆蓋率只有大約30%多。這樣的覆蓋率顯然不能發(fā)揮社會(huì )保障的保障功能，也不能適合我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要。2009年開(kāi)始試點(diǎn)的新型農村社會(huì )養老保險和2011年開(kāi)展試點(diǎn)城鎮居民社會(huì )養老保險任務(wù)艱巨，特別是如何保量又保質(zhì)，需要好好實(shí)踐。比如，由于繳費負擔過(guò)重，各地已經(jīng)參保的靈活就業(yè)人員退保情況就較為嚴重。
養老保險基金統籌層次較低
由于十年“文革”動(dòng)亂，養老保險淪為企業(yè)保險的歷史原因，我國養老保險的統籌層次至今依然很低。就全國養老保險制度改革的進(jìn)展情況看，少數省份實(shí)行了省級調劑金制，但調劑的比例和數額極為有限，大部分盛市、縣仍實(shí)行分級統籌。這樣帶來(lái)諸多問(wèn)題:養老保險基金抗御風(fēng)險的能力脆弱，很容易造成養老保險基金的流失;養老保險跨地區關(guān)系轉續以及領(lǐng)取不便;不利于建立全國統一的社會(huì )保險制度。
另外，養老費用畸輕畸重還會(huì )加劇區域發(fā)展差距。如2010年廣東一個(gè)省就有3000多億的養老保險基金結余，可有的省份卻基本沒(méi)有結余，年年都有缺口，需要中央補貼。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟發(fā)達省份，財政實(shí)力較為雄厚，再加上流動(dòng)人口多，他們的養老金就多，因為流動(dòng)人口不在那里養老，光在那里繳費做貢獻了。而人口輸出大省就倒霉了，這些省剩下的不是小孩就是老人，青年人都到外頭打工去了，錢(qián)都貢獻給外省了，但對本省的老人是要支付養老金的，從而造成收入少、支出多。所以養老金數量跟人口分布的空間和流動(dòng)是有關(guān)系的，而人口流動(dòng)又受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。
流動(dòng)人口聚集的地區，往往是發(fā)達地區。于是造成了惡性循環(huán)，越來(lái)越不平衡。越富的地方養老金越多，越窮的地方養老金越少，越富的地方經(jīng)濟越發(fā)達，越窮的地方經(jīng)濟就越落后。
轉制隱性債務(wù)以及個(gè)人賬戶(hù)“空賬”問(wèn)題
為應對人口老齡化高峰，我國政府1997年決定把長(cháng)期實(shí)行的現收現付養老保險制度轉變?yōu)樯鐣?huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的新的養老保險制度，這就出現了養老保險的隱性債務(wù)問(wèn)題。所謂隱性債務(wù)，是指在養老金制度從現收現付制向基金積累制或半基金積累制轉變過(guò)程中，由于已經(jīng)工作和退休的人員沒(méi)有過(guò)去的積累，而他們又必須按新制度領(lǐng)取養老金，那么他們應得的，實(shí)際又沒(méi)有“積累”的那部分資金。隱性債務(wù)包括兩部分:一部分是應繼續付給新制度實(shí)施前已離退休人員的離退休金總額;另一部分是新制度實(shí)施前參加工作、實(shí)施后退休的人員，在新制度實(shí)施前沒(méi)有積累的養老金總額。這兩部分債務(wù)的具體規模依賴(lài)于退休年齡、繳費率和投資回報率等重要參數。根據中國養老保險隱性債務(wù)課題組的推算，隱性債務(wù)最小為1.8萬(wàn)億元，最大接近12萬(wàn)億元。我國龐大的隱性債務(wù)將是懸在養老保險制度上方的“達摩克利斯之劍”。
中國養老保險實(shí)行改革后的新制度，按照制度設計，對已經(jīng)退休人員發(fā)放養老金應該用社會(huì )統籌資金。但是，由于現在的退休者沒(méi)有(或很少有)個(gè)人賬戶(hù)的資金，又要按標準發(fā)放，社會(huì )統籌的資金遠遠不夠支付龐大的退休群體的需要。各盛市、縣為了按時(shí)足額發(fā)放養老金，就挪用了本應是將來(lái)才能支付的現在在職職工個(gè)人賬戶(hù)的資金(社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)有分開(kāi)管理)，從而造成了全國范圍內養老基金的有名無(wú)實(shí)，空賬運行。究其根源，空賬的出現還是要歸因于我國養老保險體制轉軌所形成的隱性債務(wù)。
公開(kāi)數據顯示，我國養老保險個(gè)人賬戶(hù)空賬運行規模已超過(guò)1萬(wàn)多億元，雖然做實(shí)空賬工作已經(jīng)開(kāi)展幾年，但空賬規模仍在擴大。從債務(wù)關(guān)系來(lái)說(shuō)，養老金的空賬運轉是現在向未來(lái)透支，是老一代向年輕一代的透支。長(cháng)此下去必然蘊涵巨大的資金風(fēng)險，也會(huì )降低改革后新制度的信譽(yù)，動(dòng)搖新制度的根基。
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