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要建立事權和支出責任相適應的制度
隨著(zhù)社會(huì )不斷地進(jìn)步，制度使用的頻率越來(lái)越高，制度是國家法律、法令、政策的具體化，是人們行動(dòng)的準則和依據。那么擬定制度真的很難嗎？以下是小編幫大家整理的要建立事權和支出責任相適應的制度，僅供參考，大家一起來(lái)看看吧。
據新華網(wǎng)北京11月25日電 《決定》指出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”。這是理順中央和地方財政分配關(guān)系，健全中央和地方財力與事權相匹配體制的重要任務(wù)�？蓮囊韵�3個(gè)方面來(lái)理解。
第一，充分認識建立事權和支出責任相適應的制度的重要性。政府間財政關(guān)系歸結起來(lái)主要是4個(gè)基本要素：事權、支出責任、財權、財力。一方面，完善事權和支出責任相適應的制度是整個(gè)財政體制協(xié)調運轉的基礎環(huán)節。事權可以定義為一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應承擔的任務(wù)和職責，支出責任是政府承擔的運用財政資金履行其事權、滿(mǎn)足公共服務(wù)需要的財政支出義務(wù)。多級政府體系下，在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過(guò)轉移支付等手段調節上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實(shí)現“財力與事權相匹配”，這是確保整個(gè)財政體制有效運轉的必然選擇。另一方面，完善事權和支出責任相適應的制度是建立合理的分稅財政體制的前提�？v觀(guān)各國分稅制建立與發(fā)展的歷史，一個(gè)帶有普遍性的基本特征就是，以科學(xué)界定政府事權及由此決定的支出責任為基礎，匹配相應的稅源，才能最終建立起以各級政府主體稅種為核心的稅收體系，確立政府間財政分配關(guān)系。
第二，客觀(guān)認識我國中央地方事權和支出責任不匹配的主要缺陷。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權和支出責任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權和支出責任相適應的制度建設一直沒(méi)有深入展開(kāi)。隨著(zhù)我國工業(yè)化、城鎮化的推進(jìn)，管理經(jīng)濟社會(huì )事務(wù)的法治化、規范化要求越來(lái)越高，這方面的問(wèn)題就越來(lái)越突出。一是中央地方事權和支出責任缺乏明確清晰的界定。應由中央負責的事務(wù)，交給了地方;應由地方負責的事務(wù)，中央承擔了較多的支出責任;中央和地方職責重疊，共同管理的事項較多。目前中央財政本級支出只占15%，地方實(shí)際支出占到85%，導致中央干預地方過(guò)多。這種狀況造成職責不清、互相擠占或互留缺口、無(wú)從問(wèn)責的現象，不符合現代國家治理的一般要求，不僅造成行政運行效率偏低、國家政策目標難以實(shí)現的問(wèn)題，而且影響市場(chǎng)統一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。二是中央地方事權和支出責任缺乏健全的協(xié)調機制。一方面，某項政策或措施出臺，往往由中央部門(mén)下發(fā)文件，“一竿子插到底”，基層政府只能被動(dòng)接受。另一方面，下級政府也習慣于向上級政府爭取財力支持，或通過(guò)一種事后債務(wù)化解的方式進(jìn)行財力分配上的倒逼。由于中央地方事權和支出責任不適應，使得中央地方財權劃分也不盡科學(xué)合理，導致中央地方事權與財力難以匹配，財稅體制運行中矛盾較多，效率不高。
第三，貫徹《決定》精神，建立事權和支出責任相適應的制度。清晰的事權和支出責任是財力與事權相匹配的重要前提，是深化財稅體制改革首先要解決的問(wèn)題。要適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統一市場(chǎng)規劃和管理等作為中央事權;部分社會(huì )保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關(guān)系。區域性公共服務(wù)作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過(guò)安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。
全會(huì )提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。
財稅改革
十八大以來(lái)的相關(guān)舉措
完善轉移支付。2013年8月，經(jīng)國務(wù)院批準，我國在黑龍江“兩大平原”啟動(dòng)支農資金整合試點(diǎn)，將中央財政安排的3大類(lèi)77項涉農資金全部納入整合范圍，涉及20多個(gè)中央部門(mén)。整合后中央各部門(mén)的資金審批權下放到地方。
“營(yíng)改增”。2013年8月1日，交通運輸業(yè)和部分現代服務(wù)業(yè)營(yíng)改增試點(diǎn)推向全國，稅制改革再邁新步伐。
報告 原文
全會(huì )提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場(chǎng)統一、促進(jìn)社會(huì )公平、實(shí)現國家長(cháng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。
解讀
強化地方債監管釋放改革提速信號
各地再現“賣(mài)地熱”，地方平臺債務(wù)融資也出現擴張趨勢，地方債務(wù)風(fēng)險被視為中國未來(lái)發(fā)展面臨的最大挑戰之一。
財政部部長(cháng)樓繼偉多次公開(kāi)表態(tài)要加強地方債風(fēng)險防控。強化監管的路徑日漸清晰：對地方債實(shí)行分類(lèi)管理、加快建立政府財務(wù)報告制度、完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險預警機制、嚴控地方政府新增債務(wù)、逐步將地方政府債務(wù)納入財政預算管理……
地方政府大量借債，也反映出在事權不斷增加情況下，地方財政捉襟見(jiàn)肘，只能靠賣(mài)地或借債籌集資金。要破解基層財政困難問(wèn)題，關(guān)鍵要健全財權與事權相匹配的財稅體制，改變地方政府事權大財權小狀況。
以完善轉移支付為改革突破口
今年8月，經(jīng)國務(wù)院批準，我國在黑龍江“兩大平原”啟動(dòng)支農資金整合試點(diǎn)，這一改革試點(diǎn)具有深遠意義，傳遞出國家大力清理歸并專(zhuān)項轉移支付的改革信號。
一直以來(lái)，中央對下專(zhuān)項轉移支付名目繁多，基層財政配套困難，造成項目虛假、虛報，浪費財政資源。而專(zhuān)項審批權集中在中央，導致不少項目脫離實(shí)際，一些部門(mén)熱衷于批項目，基層需要耗費大量人財物爭項目，助長(cháng)了“跑部錢(qián)進(jìn)”的風(fēng)氣。
針對這些問(wèn)題，樓繼偉今年多次表示，將逐步取消不符合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求的專(zhuān)項轉移支付項目，將部分屬于地方事權且信息復雜程度較高的專(zhuān)項轉移支付項目下放到地方管理，對部分使用方向類(lèi)同、政策目標相近的專(zhuān)項轉移支付項目予以整合。
以完善轉移支付為突破口，今年我國還加大預算管理制度改革，完善全口徑預算，盤(pán)活存量資金，政府帶頭過(guò)“緊日子”壓減“三公”經(jīng)費等支出，加大財政信息公開(kāi)力度……諸多舉措傳遞出進(jìn)一步管好國家“錢(qián)袋子”，提高財政支出績(jì)效的改革新思路。
營(yíng)改增引領(lǐng)新一輪稅改
稅制改革涉及每個(gè)人的利益，將交通運輸業(yè)和部分現代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國范圍內推開(kāi)，并擴大行業(yè)試點(diǎn)范圍，全年減輕相關(guān)企業(yè)負擔約1200億元。
目前，營(yíng)業(yè)稅是地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，收入大致占地方政府稅收的一半以上。營(yíng)改增一旦全面推開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅將不復存在，地方財政收支等將由此面臨極大沖擊。要從根本上解決這一問(wèn)題，必須重建地方主體稅種以及地方稅制體系。
樓繼偉在談及下一步稅改時(shí)表示，除營(yíng)改增改革，還將加快消費稅、房產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅以及資源稅等重點(diǎn)稅種改革
一、公共產(chǎn)品理論及公共產(chǎn)品純度的提出
(一)公共產(chǎn)品理論回顧
關(guān)于公共產(chǎn)品的研究，最早萌芽于亞當?斯密的《國富論》中，盡管他沒(méi)有明確地提出公共產(chǎn)品的概念，但其通過(guò)論證府的職能，表達出了公共產(chǎn)品的類(lèi)型與層次、提供方式及其效率、資金籌集的原則等公共產(chǎn)品的思想。林達爾于1919年提出了最早的公共產(chǎn)品理論研究成果即林達爾均衡，對公共產(chǎn)品供給的均衡與效率條件進(jìn)行了模型化。之后，薩繆爾森首次界定了公共產(chǎn)品的概念，表述了公共產(chǎn)品的兩個(gè)特征“受益的非排他性”和“消費的非競爭性”，并正式論述了公共產(chǎn)品最優(yōu)配置的一般均衡條件。1973年，桑得莫發(fā)表了“公共產(chǎn)品與消費技術(shù)”，著(zhù)重從消費技術(shù)角度研究了準公共產(chǎn)品。至此，公共產(chǎn)品理論趨于成熟。
(二)公共產(chǎn)品純度的提出
在公共產(chǎn)品特征、分類(lèi)、供給研究的基礎上，很多學(xué)者根據非排他性和非競爭性建立了產(chǎn)品譜系的思想，根據產(chǎn)品符合某些特征的程度來(lái)表示產(chǎn)品的公共性的強弱，把純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品視為譜系上的兩個(gè)極端。布坎南、阿特金森與斯蒂格利茨、巴澤爾等的分析較有代表性，這是公共產(chǎn)品研究的一個(gè)重要方向，為公共產(chǎn)品純度概念的提出提供了極大的理論啟示。國內學(xué)者對公共產(chǎn)品的研究起步較晚，并大多是在西方公共產(chǎn)品理論的基礎上對我國實(shí)際問(wèn)題的探討。但是國內學(xué)者卻借助公共產(chǎn)品的相關(guān)理論提出了公共產(chǎn)品的純度問(wèn)題。陳國慶，王敘果(2007)在《公共產(chǎn)品純度:公共產(chǎn)品市場(chǎng)建設的理論基礎》一文中提出，公共產(chǎn)品純度一直隱含在公共產(chǎn)品分類(lèi)研究之中，有三個(gè)重要發(fā)現:(1)公共產(chǎn)品純度是公共產(chǎn)品分類(lèi)有效的依據，公共產(chǎn)品分類(lèi)表面上依據非排他性和非競爭性，實(shí)質(zhì)上依據公共產(chǎn)品純度;(2)公共產(chǎn)品純度不僅取決于非競爭性和非排他性，還取決于技術(shù)上的可分割性、傳統的收益性和制度約束性;且制度約束性是一票否決;(3)公共產(chǎn)品的供給和需求的均衡可以通過(guò)市場(chǎng)機制來(lái)解決。馬，尚娟(2012)在《交通建設“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的經(jīng)濟學(xué)解釋一――基于公共產(chǎn)品純度理論》一文中以公路為例，從產(chǎn)品維度和時(shí)間維度的角度提出了公路這種公共產(chǎn)品公共性的大小，即公共產(chǎn)品的純度，并分析了不同純度的公共產(chǎn)品的供給模式。
二、財支出責任界定在各類(lèi)產(chǎn)品提供中存在的問(wèn)題
傳統理論根據產(chǎn)品是否滿(mǎn)足非競爭性和非排他性，而將其劃分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。且理論和實(shí)踐證明，對于純公共產(chǎn)品或不具備排他性的準公共產(chǎn)品，市場(chǎng)會(huì )因“搭便車(chē)”問(wèn)題對其提供不足，因而需由府提供;對于能夠實(shí)現排他性的準公共產(chǎn)品，可考慮由市場(chǎng)提供或府提供。
(一)對純公共產(chǎn)品的界定較模糊
純公共產(chǎn)品，指同時(shí)具有非排他性和非競爭性的物品和服務(wù)，理論上應由府提供，屬于財支出責任范圍�，F實(shí)中，對純公共產(chǎn)品界定較為模糊，導致財支出責任不明確。例如，一項科研活動(dòng)是屬于基礎科研還是應用性科研沒(méi)有特別明確的標準。
(二)對純公共產(chǎn)品本身缺乏具體細分
純公共產(chǎn)品包括多項具體內容，應按其內容區別界定財支出責任，而現實(shí)中府并沒(méi)有對某些純公共產(chǎn)品加以區分。例如，北京府于2013年底對公共安全類(lèi)中的“護照快遞”實(shí)行免費速遞，快遞費用由本地財負擔。然而，“護照快遞”并非全體社會(huì )成員共同的、無(wú)差別的需要，完全可由市場(chǎng)提供，府免費速遞實(shí)際上承擔了市場(chǎng)事權和額外的支出責任。與此相反，“辦理身份證”屬于社會(huì )公共需要，而現實(shí)對此類(lèi)純公共產(chǎn)品的提供并非免費，相當于府未承擔應有的支出責任。
(三)對準公共產(chǎn)品提供中府承擔的財支出責任不明確
準公共產(chǎn)品是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的、兼具部分公共產(chǎn)品和部分私人產(chǎn)品性質(zhì)的某類(lèi)產(chǎn)品，如基礎設施建設、醫療、教育等。對于可解決排他性問(wèn)題的準公共產(chǎn)品，可考慮由市場(chǎng)提供，但由于準公共產(chǎn)品具有部分公共產(chǎn)品的特征，因而支出責任可根據公共產(chǎn)品的純度和市場(chǎng)效率來(lái)決定府與市場(chǎng)的承擔比例。當前，財對準公共產(chǎn)品的支出責任主要存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題:第一，排他性的準公共產(chǎn)品多為府提供，未實(shí)現多元化提供。對于具有排他性特征的準公共產(chǎn)品，由于解決了非排他問(wèn)題造成的“搭便車(chē)”行為，可以考慮采取私人提供的方式，如高速公路、公交地鐵、醫療服務(wù)等�，F實(shí)中，府對部分準公共產(chǎn)品，如公交地鐵承擔過(guò)多的支出責任。第二，準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)未充分引入市場(chǎng)競爭。如北京地區的地鐵建設責任基本由府承擔，除地鐵4號線(xiàn)和14號線(xiàn)采用PPP模式(府直接投資占總投資的70%)，引進(jìn)社會(huì )資本(港鐵)以外，其他交通運輸業(yè)的投資責任基本都是府，即使采用了其他的融資手段，但最終形成的債務(wù)也都由府承擔。因此，基礎設施的投資建設責任基本上就是府承擔。
三、公共產(chǎn)品純度與財支出責任界定的關(guān)系
(一)公共產(chǎn)品純度與公共產(chǎn)品屬性值的賦予
根據公共產(chǎn)品理論，完全具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，完全具有排他性和競爭性的產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，但是很多產(chǎn)品的排他性和競爭性又具有不同的程度，這便涉及到公共產(chǎn)品的純度問(wèn)題，同時(shí)公共產(chǎn)品純度又受到技術(shù)上的可分割性、傳統的收益性和制度約束性的影響。財支出責任是府承擔的運用財資金履行其事權、滿(mǎn)足公共服務(wù)需要的財支出義務(wù)，其中事權是指為一級府在公共事務(wù)和服務(wù)中應承擔的任務(wù)和職責。純公共產(chǎn)品必須由府提供，屬于財支出責任;私人產(chǎn)品除由于特殊目的之外，則必須由市場(chǎng)提供;介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的產(chǎn)品理論上講應該是既可以由府提供，又可以由市場(chǎng)提供，現實(shí)中是否應該由府提供以及府提供的程度則取決于公共產(chǎn)品純度。我們可以依據公共產(chǎn)品純度， 快速明確公共產(chǎn)品屬性，以確定其是由府機制解決，還是市場(chǎng)機制解決，改變因公共產(chǎn)品屬性不清，影響府決策的局面，為公共財的發(fā)展，找到相對準確的邊界。如果將純公共產(chǎn)品屬性值界定為0，私人產(chǎn)品屬性值界定為1.0，其它的產(chǎn)品屬性值應該是介于0和1之間。本文將0―1之間的產(chǎn)品屬性值細分為0―0.2、 0.2―0.4、 0.4―0.6、 0.6―0.8、0.8―1.0，越接近0，產(chǎn)品屬性就越接近純公共產(chǎn)品的特征，越接近1.0，產(chǎn)品屬性就越接近私人產(chǎn)品的特征。
(二)公共產(chǎn)品純度與財支出責任的關(guān)系
關(guān)于“市場(chǎng)”和“府”，凡是依靠場(chǎng)機制能夠帶來(lái)較高效率和效益，并且不會(huì )損害社會(huì )公平和正義的，都要交給市場(chǎng)，府和社會(huì )組織都不要干預。在府和市場(chǎng)的關(guān)系方面存在府越位和缺位現象。府越位，會(huì )在相當程度上影響市場(chǎng)機制對經(jīng)濟活動(dòng)的調節作用;府缺位，則弱化了府這只“有形之手”的作用。完善場(chǎng)化改革，必須強調市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。體現在財支出責任方面，就是屬于府的職能范圍，就應該界定為財支出責任。而府職能的確定最終也是歸結到府應該提供什么樣的公共產(chǎn)品，而提供的標準則是依據公共產(chǎn)品的純度。公共產(chǎn)品純度越低，即公共產(chǎn)品屬性值越低，府提供這種產(chǎn)品的財支出責任就越大;反之，府的財支出責任就越小。公共產(chǎn)品的純度與府的財支出責任呈負相關(guān)的關(guān)系。
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