- 相關(guān)推薦
試論灘涂在法律上的性質(zhì)
[摘 要]灘涂是極為重要的資源，同土地一樣，可利用價(jià)值極高。我國灘涂面積極為廣大，國家一直鼓勵對灘涂的開(kāi)發(fā)利用。在規范灘涂開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，保護灘涂開(kāi)發(fā)利用權益上發(fā)揮著(zhù)愈來(lái)愈重要的作用。因此，立法上首先要對灘涂在法律上的性質(zhì)做出明確界定，這是灘涂使用治理，維護灘涂利用秩序的條件。[關(guān)鍵詞]灘涂，灘涂性質(zhì)，灘涂的有效利用
灘涂是一種重要的地貌特征。我國海岸線(xiàn)漫長(cháng)，沿岸灘涂面積極為廣大。在土地資源日漸匱乏的今天，充分利用灘涂資源的意義，自不待言。然而在灘涂利用過(guò)程中，還存在著(zhù)一些在法律上必須解決的，諸如對灘涂使用權利的性質(zhì)認定不明，對灘涂使用的治理政出多門(mén)，以致到灘涂利用的效率和秩序。本文所謂“灘涂在法律上的性質(zhì)”，是指灘涂在法律上究竟應作為海域還是土地，并以此為出發(fā)點(diǎn)，為確認灘涂使用權利的性質(zhì)以及主管部分，確立一個(gè)可以依據的法律標準。
一
灘涂本是一個(gè)地理概念，在地上自有其界定。然而法律上灘涂的概念，是對灘涂的屬性的界定。首先，灘涂屬于海域還是土地，決定在灘涂上是否可以根據現行法律設定土地利用，即灘涂作為一種自然形態(tài)，可否作為法律上的財產(chǎn)權利客體；進(jìn)一步地說(shuō)，假如可以作為財產(chǎn)權利客體，應是何種財產(chǎn)權利的客體。其次，在法律上灘涂與土地或海洋的界線(xiàn)在何處，由此決定灘涂作為某種財產(chǎn)權利客體范疇的邊界，也決定了有關(guān)法律的適用范圍。
假如灘涂屬于海域，會(huì )產(chǎn)生以下法律效果：（1）灘涂所有權只能屬于國家，由于海域屬于國家所有；（2）利用灘涂的單位或個(gè)人可擁有的權利，限于對灘涂的使用權；（3）灘涂使用權的設立、移轉、消滅等，須在海洋行政主管部分作產(chǎn)權登記；（4）灘涂按海洋功能區劃予以管制；（5）對灘涂使用的行政治理等，由海洋行政主管部分負責。
假如灘涂屬于土地，會(huì )產(chǎn)生以下法律效果：（1）灘涂所有權既可以屬于國家，也可以屬于農民集體；（2）灘涂利用者可擁有的權利，既可以是所有權，也可以是使用權；（3）灘涂所有權和使用權的回屬，以及灘涂使用權的設立、移轉、消滅等，均須在土地治理部分做不動(dòng)產(chǎn)登記；（4）灘涂按農用地、建設用地和未利用地的劃分實(shí)行用途管制[1]（P1872）（5）對灘涂使用的行政治理等，應由土地治理部分負責。
二
在傳統民法上，灘涂屬于海洋的一部分而不屬于土地。在羅馬法上，“海岸延伸到冬季最***所達到的極限”，而且“依據自然法而為眾所共有的物，有空氣、水流、海洋，因而也包括海岸�！盵2]（P48）這種傳統民法對海洋與土地的劃分標準，在當代亦無(wú)多少變化，例如“在日本，社會(huì )上通常的觀(guān)點(diǎn)是，根據海水表面漲到最***時(shí)達到的水邊線(xiàn)為基準劃分海和陸地。并且現在一般以為海面以下的地盤(pán)不是土地�！盵3]（P17）因灘涂在最***時(shí)被海水沉沒(méi)，因而應為海洋一部分�？梢�(jiàn)，凡是以海水***線(xiàn)作為海域與土地界線(xiàn)的國家，灘涂在其法律上應屬于海域的一部分而不屬于土地。
在我國的情形卻有所不同。在我國制定民法通則時(shí)，對灘涂的利用已經(jīng)十分普遍，灘涂已經(jīng)被視為可以進(jìn)行排他性使用的自然資源，已經(jīng)屬于民法上財產(chǎn)權利的客體范疇。依據民法通則第74條規定，勞動(dòng)群眾集體組織的財產(chǎn)包括法律規定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。依據土地治理法實(shí)施條例第2條規定，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地，屬于全民所有即國家所有�？梢�(jiàn)，在我國民法以及土地治理法，已經(jīng)把灘涂作為土地的一種形態(tài)。所以在我國，海水***線(xiàn)沒(méi)有劃分海域與土地邊界的意義。
但是，我國法律將灘涂界定為土地后，并沒(méi)有明確劃分土地與海域的界線(xiàn)，現有的一些地規和規章所界定的灘涂范圍，經(jīng)常超過(guò)低潮線(xiàn)而延伸到淺海中。例如《廣東省淺海灘涂水產(chǎn)養殖保護治理規定》第3條規定：“本規定所稱(chēng)灘涂，是指可用于海水養殖的潮間帶以及與潮間帶相連的海水養殖區或其他荒灘；但港區范圍除外�！泵鞔_規定灘涂延伸至與潮間帶相連的海水養殖區。再如，《上海市灘涂治理條例》第16條規定：“圈圍灘涂形成的土地，屬?lài)宜��！睆倪@些規定的字面含義來(lái)看，灘涂與土地是有區別的，否則不存在“灘涂形成土地”的情形。但從立法本意來(lái)看，其條文中的灘涂主要指沉沒(méi)在海水以下的部分。
可見(jiàn)，在我國中，灘涂與海域的界線(xiàn)是明確的，當把灘涂作為土地的一種形態(tài)時(shí)，這意味著(zhù)土地與海域的界線(xiàn)也是不明確的。以為灘涂包括超過(guò)低潮線(xiàn)在淺海中延伸的部分，當然有養殖業(yè)上的根據，但在法律上卻不能作如此認定，即不能將淺海中自然延伸的部分作為民法（特別是土地法）上的灘涂。這是由于：（1）法律上的土地應當是不能被海水永久沉沒(méi)的地球表面。超過(guò)低潮線(xiàn)延伸于淺海中的部分，可能作為地理意義上或養殖業(yè)意義上的灘涂，但不能作為法律意義的灘涂，由于法律意義上的灘涂是土地的一種形態(tài)。（2）假如把淺海中自然延伸的部分作為法律意義上的灘涂，勢必導致國家所有權與集體所有權之間界線(xiàn)不清，并有可能引起難以解決的利益糾紛。根據現行規定，海域屬于國家所有，低潮線(xiàn)之下的海洋底土當然全部屬于國家所有。假如以為在淺海中自然延伸的部分也是法律上的灘涂，那么在灘涂屬于集體所有時(shí)，其在淺海中自然延伸部分的所有權也應屬于集體所有。由于海域國家所有權是通過(guò)法律一般界定的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記予以特別確定；而且由于灘涂在低潮線(xiàn)以下淺海中的自然延伸是習慣認定的，也沒(méi)有經(jīng)過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記予以特別確定，這里就出現了國家海域所有權客體與集體灘涂所有權客體的交叉疊壓。所以，在灘涂與海域之間必須有一條法律上的界線(xiàn)。（3）假如把在淺海中的自然延伸作為灘涂，那就很難通過(guò)土地權利登記確定以灘涂為客體的財產(chǎn)權利。其結果，勢必財產(chǎn)安全和交易安全。（4）在我國，土地權利登記和土地用途管制等，由土地治理部分負責；海域使用權登記和海域功能區劃管制等，由海洋行政主管部分負責。假如將在淺海中自然延伸的部分作為法律上的灘涂，勢必導致有關(guān)部分治理權限上的交叉及產(chǎn)權登記上的混亂。
因此，我國土地和海域在法律上的界線(xiàn)，應當是海水的低潮線(xiàn)。法律上的灘涂作為土地的一種形態(tài)，應當只是指其位于低潮線(xiàn)以上的部分，其在低潮線(xiàn)以下淺海中的自然延伸部分，在法律上應當屬于海域而非土地。
三
從事灘涂的開(kāi)發(fā)利用，往往需要在灘涂及其四周淺海修筑建筑物或構筑物，如堤壩、水閘、泵房、養蝦池等。假如這些人工設施往淺海里延伸，可以使原來(lái)為淺海的部分改變?yōu)闉┩炕蛘咂渌恋�。這說(shuō)明，海域與土地的界線(xiàn)是可以通過(guò)人工方式改變的。
假如通過(guò)圈圍形成新的灘涂或者其他土地，新的灘涂或其他土地的所有權原則上應當回屬于國家，由于原先的海域所有權屬于國家。但是投資圈圍淺海的單位或個(gè)人，應當擁有土地使用權。經(jīng)人工形成的新灘涂或其他土地的所有權及使用權，按照國家有關(guān)土地治理的法律規定，須經(jīng)土地治理部分確權登記，權利人領(lǐng)取相應的權利證書(shū)。
在我國土地治理法上，與海域相分離的水面也屬于土地的一種形態(tài)。在利用灘涂時(shí)用堤壩圍堰將相鄰淺海圈圍而成的區域，盡管其主要部分還是水面，只要具備了法律上灘涂的性質(zhì)時(shí)，在法律上應當視為土地的延伸。在對淺海進(jìn)行圈圍時(shí)，判定是否將原有海域轉為法律意義上的灘涂，應當同時(shí)采取如下三個(gè)標準：（1）將圈圍區域與海域分開(kāi)的設施必須是永久性的，如堤壩圍堰等。臨時(shí)性的設施所圈圍的水域，應當還是海域的組成部分。（2）被人工設施圈圍的水面具有閉合性，即與海域完全分離，其間沒(méi)有自然水道與海域相通。比如用浮標、防鯊網(wǎng)等圈圍的海濱游泳場(chǎng)，即使成為完全閉合的區域，仍然是海域的一部分。（3）圈圍之內的水域不受潮汐自然影響。例如，圈圍淺海形成的養蝦池、鹽田等，其水域原本是海域的一部分，固然被圈圍后仍有水道與海相通，但其水面受閘門(mén)或水泵控制而不受潮汐自然影響，因而這些水面應視為灘涂的一部分，屬于沿海土地。
四
法律應當規范灘涂開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，保護灘涂開(kāi)發(fā)利用者的權益，其中最為重要的就是保障其對灘涂使用收益的權利。
關(guān)于對灘涂的使用權利，現行法律制度賦予的名稱(chēng)不一。有的直接稱(chēng)之為“灘涂使用權”，例如《上海市灘涂治理條例》第12條規定：“對批準開(kāi)發(fā)利用灘涂的，由市水利局核發(fā)《灘涂開(kāi)發(fā)利用許可證》，確認其灘涂使用權�！薄逗Ｄ鲜�(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》第10條規定：“縣級以上人民政府根據國家對水域利用的同一規劃，可以將規劃用于養殖的國有水面、灘涂使用權有償出讓給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者用于養殖生產(chǎn)�！庇捎跒┩康睦梅绞酱蠖嗍菑氖吗B殖，因而有的法律制度將使用灘涂的權利稱(chēng)之為“養殖使用權”。例如，依據土地治理法第11條第4款的規定，確認灘涂的養殖使用權，依照漁業(yè)法的規定辦理。但是，從物權法的角度來(lái)看，用以概括以灘涂為客體的用益物權時(shí)，“灘涂使用權”或“養殖使用權”，都不是一個(gè)嚴謹的概念。
“灘涂使用權”一詞指明該用益物權的客體為灘涂，這是其正確的地方，但是灘涂使用權并不是物權法上用益物權的一個(gè)種別。在物權法上，土地上用益物權分為兩大類(lèi)，一種是在建設用地上設立的土地使用權（有學(xué)者稱(chēng)之為“基地使用權”），一種是在農用地上設立的土地承包經(jīng)營(yíng)權（有學(xué)者建議改為“農地使用權”）。[4]（P581）這兩種用益物權的具體制度是有相當區別的。灘涂既可以為農業(yè)目的使用如養殖，也可以為目的使用如曬鹽，還可以為等目的使用如作為海濱浴場(chǎng)的岸上部分。這就是說(shuō)，根據對灘涂的使用目的不同，灘涂既可以作為農用地，也可以作為建設用地。因此，以“灘涂使用權”一詞統括使用灘涂的權利，是很不正確的。
盡管利用灘涂的主要方式是養殖海洋生物，但用“養殖使用權”一詞概括使用灘涂的權利，同樣是不正確的。其理由是：（1）在灘涂上可為多種方式的利用而不限于養殖，因而不能以養殖使用權概括使用灘涂的權利。（2）養殖使用權概念把在特定海域中進(jìn)行養殖的權利與在灘涂上進(jìn)行養殖的權利混為一體，例如《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》第15條規定：“使用國有養殖水面、灘涂的單位，均須向所在縣級以上人民政府提出申請，經(jīng)批準后發(fā)給養殖使用證，確認使用權�！钡窃诤Ｓ蛑叙B殖的權利與在灘涂上養殖的權利是不同的，前者是使用海域的權利，后者是使用灘涂即土地的權利，兩者的客體、確權登記方式以及主管機關(guān)都是不同的。（3）養殖使用權概念混淆了取得養殖許可與取得為養殖而使用灘涂的權利之間的區別。養殖認可，是漁業(yè)治理部分為保護漁業(yè)資源、維護海洋生態(tài)，而對海洋養殖活動(dòng)予以審查批準的行政行為。為養殖而使用灘涂的權利，其權利客體則是灘涂。假如是在海域中進(jìn)行養殖，在現行法律制度下，可以以為在取得漁業(yè)治理部分養殖許可的同時(shí)，也取得了養殖使用權。假如是在灘涂上進(jìn)行養殖，取得漁業(yè)治理部分養殖許可，并不即是取得了對灘涂的使用權利。由于灘涂屬于土地，假如是取得國有灘涂土地的使用權，漁業(yè)治理部分沒(méi)有出讓土地使用權的權力�？梢�(jiàn)，取得養殖許可與取得養殖區域的使用權，涉及兩種不同的法律關(guān)系，不能混為一談。因此，對于海洋養殖活動(dòng)，假如為此而取得的使用權利的客體是灘涂，應按有關(guān)土地權利的法律進(jìn)行規制；假如為此而取得的使用權利的客體是海域，應當按有關(guān)海域使用權的法律進(jìn)行規制。
「」
[1]王懷安，顧明，林準，等。中華人民共和國土地治理法：第4條[A].中華人民共和國法律全書(shū)[C].吉林：吉林人民出版社，1989。
[2]查士丁尼。法學(xué)總論[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1989。
[3]北川善太郎。日本民法體系[M].北京：出版社。1995。
[4]梁慧星：物權法[M].北京：法律出版社，1998。
【試論灘涂在法律上的性質(zhì)】相關(guān)文章：
試論關(guān)于商業(yè)勞動(dòng)性質(zhì)的變遷研究03-19
試論業(yè)主委員會(huì )的性質(zhì)、題目與對策03-24
試論歷史學(xué)的性質(zhì)—從史學(xué)與文學(xué)比較的角度03-22
試論基于企業(yè)性質(zhì)的企業(yè)財務(wù)管理目標分析03-01
試論損害03-21
藝術(shù)試論03-05
企業(yè)的性質(zhì)03-26
試論成本企劃12-08