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世界貿易組織氣候變化會(huì )議的主要議題與中國方針
一、氣候變化談判的現狀及問(wèn)題的提出
(一)多邊談判情況
目前,聯(lián)合國是應對氣候變化的主要多邊協(xié)作機制。在聯(lián)合國的努力下,各國通過(guò)了一系列關(guān)于氣候變化的協(xié)定,包括1994年全球第一個(gè)環(huán)境協(xié)定《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、1997年通過(guò)的規定了2008—2012年第一承諾期工業(yè)化國家減排承諾和減排機制的《京都議定書(shū)》、2007年的“巴厘島路線(xiàn)圖”。溫室氣體減排不僅是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題,而且關(guān)系到各國的具體經(jīng)濟利益。在2009年哥本哈根全球氣候談判中,各國分歧很大,未能達成有效協(xié)定。美國、一些歐洲國家提出了多項貿易談判建議,試圖將氣候變化和貿易掛鉤,對沒(méi)有采取減排措施或未達到減排目標的國家實(shí)施相應的貿易限制,但氣候與貿易的談判不屬于聯(lián)合國的工作范疇。世界貿易組織(WorldTradeOrganization,WTO)不是全球環(huán)境保護組織,它的能力只限定在“與貿易有關(guān)的環(huán)境政策”上[1]。盡管如此,自關(guān)貿總協(xié)定(GATT)以來(lái),有關(guān)環(huán)境與貿易問(wèn)題的討論就從未停止過(guò)�！恶R拉喀什建立世界貿易組織協(xié)定》簽署后,WTO成立了貿易與環(huán)境委員會(huì )。2001年,多哈部長(cháng)級會(huì )議明確了新一輪談判中的貿易與環(huán)境問(wèn)題,具體談判內容有三項:(1)明確WTO規則和各種多邊環(huán)境協(xié)議中貿易條款的關(guān)系;(2)各種多邊環(huán)境協(xié)議的秘書(shū)處與WTO相關(guān)委員會(huì )之間的常規信息交流;(3)減少對環(huán)境產(chǎn)品及服務(wù)的關(guān)稅及非關(guān)稅壁壘�！抖喙浴愤�指示W(wǎng)TO貿易與環(huán)境委員會(huì )對以下問(wèn)題進(jìn)行研究:(1)環(huán)境措施對市場(chǎng)準入的影響,尤其是對發(fā)展中國家的影響;(2)與WTO知識產(chǎn)權協(xié)議相關(guān)的問(wèn)題;(3)環(huán)境標簽問(wèn)題�？梢�(jiàn),WTO多哈談判意識到了貿易與環(huán)境的關(guān)系,但這里的環(huán)境問(wèn)題在范疇上要大于氣候變化,氣候變化問(wèn)題還不是WTO的工作內容,并未列入多邊談判日程。
(二)美國和歐盟的內部措施
美國是世界上最大的溫室氣體排放國,但它沒(méi)有簽署《京都議定書(shū)》。2009年6月,由美國眾議員亨利?韋克斯曼(HenryWaxman)和愛(ài)德華?馬基(EdwardMarkey)提出的美國清潔能源與安全法案(ACESA)在眾議院投票中順利通過(guò),該法案中的國際條款部分涉及氣候變化與貿易的關(guān)系問(wèn)題。主要包括:(1)總量控制與交易(cap-and-trade)①。ACESA對美國大型溫室氣體排放源設置了具有法律約束力且逐年下降的總量限額。在該體系下,法案要求排放源對其排放的每一噸溫室氣體都要持有相應的一單位排放配額,而排放配額是可以進(jìn)行交易和儲存的。法案授權美國對于設定有嚴格強制性溫室氣體排放總量限制和交易計劃的其他國家可以接受該國的排放配額。同時(shí),這些國家的總量限額和交易計劃至少要有和美國同樣嚴格的(也是同樣重要的)監測、遵約、執法、抵消減排指標質(zhì)量以及減排量使用限制的機制。這些減排指標是按1∶1的比例進(jìn)行交易的。法案授權美國相應機構指定行業(yè)排放指標清單。這一清單將包含溫室氣體排放量大或者收入相對較高的國家,以及那些在美國會(huì )受到排放限制的行業(yè)。若清單中的國家或行業(yè)不符合排放強度目標,那么,它們將不能進(jìn)入美國市場(chǎng)。(2)國際泄漏(leakage)條款②。美國的政策思路是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和其他組織形式下,積極主動(dòng)地與其他國家達成有約束力的協(xié)議,將國際協(xié)議條款納入美國氣候變化談判的目標中,促使其他國家采取國內措施以減少碳泄漏。(3)碳關(guān)稅(carbontariff)③。該法案規定,美國有權對包括中國在內的不實(shí)施碳減排限額國家進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。該法案從2020年起開(kāi)始實(shí)施。歐盟是第三大溫室氣體排放國,也是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的成員,是多邊氣候談判的支持者。歐盟排放交易體系屬于總量控制與交易體系,具體做法是:歐盟各成員國根據歐盟委員會(huì )頒布的規則,為本國設置一個(gè)排放量的上限,確定納入排放交易體系的產(chǎn)業(yè)和企業(yè),并向這些企業(yè)分配一定數量的排放許可權———歐洲排放單位(EUA)。如果企業(yè)能夠使其實(shí)際排放量小于分配到的排放許可量,那么,它就可以將剩余的排放權放到排放市場(chǎng)上出售,獲取利潤;反之,它就必須到市場(chǎng)上購買(mǎi)排放權,否則,將會(huì )受到重罰。
(三)問(wèn)題的提出
雖然貿易與氣候變化問(wèn)題正日益成為多邊談判的熱點(diǎn),但在國際協(xié)定達成之前,該問(wèn)題的解決更多地要依賴(lài)一國國內機制,歐美正是在這樣的情況下實(shí)施了國內措施。國內政策可能會(huì )產(chǎn)生雙邊或多邊影響。首先,歐美擔心國內措施的實(shí)施(如碳稅)會(huì )增加企業(yè)的負擔,導致歐美企業(yè)競爭力下降和碳泄露,于是征收邊境稅調節,引發(fā)保護主義。其次,歐美先行實(shí)施國內措施后,其多邊博弈的最佳選擇是推動(dòng)多邊談判,讓越來(lái)越多的國家加入到游戲之中。歐美希望在多邊談判中獲得制定規則的主動(dòng)權,保證其未來(lái)的競爭優(yōu)勢。在WTO框架下進(jìn)行氣候談判,涉及諸多議題,包括關(guān)稅減讓、邊境措施、技術(shù)壁壘、知識產(chǎn)權和補貼。每個(gè)議題的背后都隱藏著(zhù)不同的經(jīng)濟利益。中國在貿易與氣候談判中處于敏感的地位,這是因為:(1)氣候談判議題多、內容新,新規則將是一把雙刃劍,既可能為貿易發(fā)展服務(wù),也可能成為貿易保護主義的工具,如何趨利除弊,在各種談判議題上準確定位十分重要。(2)中國是世界貿易大國,發(fā)達國家所實(shí)施的貿易保護措施主要是針對中國的,如何避免發(fā)達國家的碳壁壘、處理好與發(fā)達國家的貿易關(guān)系是很關(guān)鍵的問(wèn)題。(3)中國的資源結構以煤炭為主,不具備低碳優(yōu)勢,氣候談判是否符合中國的經(jīng)貿利益、如何確定中國談判戰略,需要認真研究。本文在WTO框架下研究氣候變化談判問(wèn)題,試圖為中國參與談判提供戰略建議。
二、WTO框架下氣候變化談判主要議程
(一)環(huán)境產(chǎn)品的定義及減讓
環(huán)境產(chǎn)品的關(guān)稅減讓談判是WTO多哈談判的一個(gè)重要議題。談判遇到的主要問(wèn)題有:第一,什么是環(huán)境產(chǎn)品?第二,如何減讓?關(guān)于環(huán)境產(chǎn)品的談判建議大致分為兩類(lèi):一是傳統的環(huán)境產(chǎn)品(traditionalenvironmentalgoods,EGs),認為只有用于環(huán)境目的的產(chǎn)品才屬于EGs;二是無(wú)害環(huán)境產(chǎn)品(environmentallypreferableproducts,EPPs),EPPs的定義比較寬泛,只要某產(chǎn)品在制造、消費或處理過(guò)程中對環(huán)境有利就可以認定是EGs。圖1表示了傳統環(huán)境產(chǎn)品和無(wú)害環(huán)境產(chǎn)品的區別。傳統環(huán)境產(chǎn)品的談判建議明確了環(huán)境產(chǎn)品必須用于解決環(huán)境問(wèn)題,從而減少貿易保護主義。但要解決什么是真正的環(huán)境產(chǎn)品,把什么樣的產(chǎn)品放入清單等問(wèn)題是非常困難的,如混合動(dòng)力車(chē)可以被看做是環(huán)保產(chǎn)品,但這也是一個(gè)相對的判斷,需要時(shí)間去驗證。無(wú)害環(huán)境產(chǎn)品是一個(gè)寬泛的定義方式,會(huì )引起諸多法律問(wèn)題,尤其是基于生產(chǎn)與加工方法(ProductionandProcessingMeth-ods,PPMs)的認定方式頗受質(zhì)疑。認定產(chǎn)品的屬性,是否是相同產(chǎn)品(likeproduct)在WTO法律體系中具有重要意義,其中既涉及產(chǎn)品關(guān)稅措施中的最惠國待遇、國民待遇,也涉及環(huán)境標簽等技術(shù)壁壘問(wèn)題。WTO法律體系對PPMs尚無(wú)統一的、明確的規定,只是在個(gè)案基礎上作出過(guò)法律解釋。例如,在歐盟石棉案中,WTO爭端解決機制認定相同產(chǎn)品的四個(gè)標準是:產(chǎn)品屬性、性質(zhì)和品質(zhì);消費者的喜好和習慣;產(chǎn)品的最終用途和關(guān)稅分類(lèi)�？梢�(jiàn),WTO并沒(méi)有接受PPMs方法。如果用PPMs方法,很多相同產(chǎn)品也許會(huì )不相同,因為它們的制造方法不同。PPMs很容易導致保護主義泛濫。環(huán)境產(chǎn)品的減讓談判在多哈回合中進(jìn)行得比較艱難,主要原因是目前各國的關(guān)稅水平不等。例如,可再生能源的關(guān)稅,發(fā)展中國家的水平是0到60%不等,最不發(fā)達國家的水平是從0到35%不等,不發(fā)達國家的水平在0到10%之間。具體的減讓談判建議主要有清單方式和項目方式。清單談判方式是由歐盟、美國、加拿大、日本、韓國、新西蘭提出的,主張將成員國提交的環(huán)境產(chǎn)品清單進(jìn)行認定,用以關(guān)稅減讓談判。談判中的環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)友好集團(FriendsofEGsGroup)提交了153項環(huán)境產(chǎn)品的清單,世界銀行認定了其中43種產(chǎn)品是環(huán)境產(chǎn)品。2007年11月,美國和歐盟主張加速這些環(huán)境產(chǎn)品的減讓談判,目標是到2013年這43種產(chǎn)品的關(guān)稅降至零。印度提出了項目談判方式,在聯(lián)合國清潔能源機制和WTO貿易與環(huán)境委員會(huì )的框架下針對特別的環(huán)境項目實(shí)行自由化。巴西提出了要價(jià)出價(jià)、討價(jià)還價(jià)的方式。還有一些談判建議來(lái)自研究者,如史迪威(M.Stillwell)提出了認定環(huán)境產(chǎn)品的五項指標①,強調環(huán)境產(chǎn)品應以直接環(huán)保為目的,并指出談判應保障發(fā)展中國家的利益。[2]中國談判代表認為談判未來(lái)的走向仍很難預測,也許目前的幾種談判方式混合在一起可以形成一種折中的解決辦法,如“清單+項目”的方式。對于大家公認的純粹的環(huán)境產(chǎn)品,如風(fēng)力發(fā)電的設備,可以用清單的方式進(jìn)行談判,協(xié)商如何降低關(guān)稅。但是對于具有多重功能的產(chǎn)品,就可以通過(guò)項目的方式解決。在談判的最后階段,也不排除以討價(jià)還價(jià)的方式作為補充。[3]環(huán)境產(chǎn)品的貿易呈現不斷增長(cháng)的態(tài)勢。以可再生能源為例,1997年到2007年的10年時(shí)間里,發(fā)展中國家該類(lèi)產(chǎn)品的出口累計增長(cháng)了598%,年均增長(cháng)62%;發(fā)達國家累計增長(cháng)了179%,年均增長(cháng)29%。這表明環(huán)境產(chǎn)品的談判對發(fā)展中國家和發(fā)達國家均十分重要。
(二)邊境稅調節
WTO多哈談判沒(méi)有包括邊境稅調節(bordertaxadjustment,BTA)①的議題,但WTO成員國對此項措施頗為關(guān)注。我們承認GATT認可的針對產(chǎn)品開(kāi)征的稅收可以使用邊境調節稅,但必須符合GATT第三條國民待遇和第一條最惠國待遇條款,即成員國對進(jìn)口產(chǎn)品課征的稅負不能高于同類(lèi)國產(chǎn)產(chǎn)品的稅負,并且對來(lái)自另一方成員國的產(chǎn)品課征的稅負不得高于對來(lái)自任何第三方成員國的同類(lèi)產(chǎn)品課征的稅負。另外,對進(jìn)口產(chǎn)品邊境稅調節可能符合GATT20條一般例外條款,做法是將這一措施與人類(lèi)、動(dòng)植物的生命或健康,可耗竭自然資源的保護問(wèn)題掛鉤作為申辯理由。但WTO對GATT20條的使用是持謹慎態(tài)度的,其目的是防止該例外條款被成員國濫用,成為保護主義的工具。BTA既包括對進(jìn)口產(chǎn)品收取碳稅,也包括對出口產(chǎn)品免除國內碳稅。我們首先討論對進(jìn)口產(chǎn)品征收碳稅。該議題的討論焦點(diǎn)之一是基于產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程(PPMs)征稅還是基于產(chǎn)品征稅。前者通常以生產(chǎn)過(guò)程對環(huán)境的污染程度作為計稅依據,如碳稅的計稅單位就是二氧化碳排放量。在實(shí)踐中如果使用基于PPMs的方法,就會(huì )出現生產(chǎn)同一產(chǎn)品的不同企業(yè)會(huì )因生產(chǎn)過(guò)程不同而承擔不同的稅負,這一征收方法將挑戰最惠國待遇和國民待遇原則,造成國內企業(yè)與國外企業(yè)之間的差別、國外企業(yè)之間的差別。討論焦點(diǎn)之二是如何計算稅負,是按進(jìn)口國還是按出口國的二氧化碳排放標準收費。埃迪特亞?馬托(AadityaMattoo)等人對BTA做了模型分析,得出結論:基于出口國碳排放計算的BTA②將能保障工業(yè)化國家的競爭優(yōu)勢,但對外國貿易伙伴會(huì )產(chǎn)生嚴重影響;基于進(jìn)口國碳排放含量計算的BTA③對外國貿易伙伴的挫傷力相對小一些。[4]對出口產(chǎn)品免除國內碳稅是否符合WTO法呢?判斷這一問(wèn)題的依據是WTO《補貼與反補貼協(xié)定》。該協(xié)定規定,WTO成員方對出口產(chǎn)品已征收國內間接稅的,可以在實(shí)際收繳稅額內予以退還。這里,對出口產(chǎn)品實(shí)施退稅是允許的。問(wèn)題是,碳稅是否是WTO法所指的間接稅?間接稅一般指銷(xiāo)售稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅、商品稅、印花稅、邊境稅等稅種。WTO沒(méi)有對碳稅作出明確規定,有的學(xué)者認為碳稅應屬于間接稅范疇。宋俊榮用排除法認定了碳稅屬于間接稅。[5]他指出,直接稅是指工資、收益、利息、租金等形式所得以及不動(dòng)產(chǎn)所有權的稅負,進(jìn)口稅是關(guān)稅以及針對進(jìn)口產(chǎn)品征收的稅負,因此,碳稅屬于“除直接稅和進(jìn)口稅費以外的其他稅種”,那么,對出口產(chǎn)品免除國內碳稅是可行的,只要稅額不超過(guò)實(shí)際收繳的國內碳稅額。
(三)碳標簽
碳標簽(carbonlabeling)是為了推廣低碳減排技術(shù),把生產(chǎn)過(guò)程中的碳足跡④在產(chǎn)品標簽上量化標示出來(lái),以標簽的形式告知消費者產(chǎn)品的碳信息。目前,一些發(fā)達國家已經(jīng)推出了碳標簽。美國加利福尼亞州于2008年通過(guò)了碳標簽法案(TheCarbonLabelingActof2008),這是一個(gè)對消費品自愿貼標簽的法案。2007年,英國政府設立了獨立的CarbonTrust機構負責推廣碳標簽的使用。特易購(Tesco)是英國最大的超市,從2008年4月開(kāi)始在20種商品上進(jìn)行碳標簽試點(diǎn)。該超市在空運的商品上加注飛機標志的小標識,表明空運在商品的生命周期中是主要的碳排放來(lái)源之一。WTO《多哈宣言》授權WTO貿易與環(huán)境委員會(huì )研究碳標簽問(wèn)題。碳標簽的實(shí)施是一國的自發(fā)行為,依賴(lài)生產(chǎn)者和消費者的環(huán)境偏好來(lái)影響貿易與環(huán)境問(wèn)題。碳標簽的國際談判所涉及的核心問(wèn)題是核定國際貿易品碳足跡的方法,我們認為談判可以參考《技術(shù)性貿易壁壘協(xié)定》(TBT),涉及的主要問(wèn)題有:(1)國際標準,TBT第2條4款、6款,第9條的主要內容;(2)等效原則,TBT第2條7款的主要內容;(3)通知義務(wù),TBT第2條9款、第10條;(4)合格評定程序,包括取樣、測試和檢驗等,TBT第5條;(5)技術(shù)援助,TBT第11條;(6)對發(fā)展中國家的特殊和差別待遇,TBT第12條。談判中會(huì )存在嚴重分歧和技術(shù)性困難。例如,TBT協(xié)定強調各國應積極考慮將其他成員國的技術(shù)法規作為等效法規予以接受,這雖然可以有效避免貿易壁壘,但現實(shí)中沒(méi)有哪個(gè)國家愿意放棄自己的標準轉而去尊重他國的標準。另外,最令發(fā)展中國家擔憂(yōu)的是,碳標簽會(huì )導致“相同產(chǎn)品”認定中使用PPMs方法,從而有可能產(chǎn)生技術(shù)壁壘。TBT協(xié)定中第2條8款強調:“只要適當,各成員即應按照產(chǎn)品的性能(per-formance)而不是按照其設計或描述特征來(lái)制定技術(shù)法規”。這一規定在一定程度上支持了發(fā)展中國家的談判立場(chǎng),但碳標簽本身就是基于生產(chǎn)過(guò)程的認定,將會(huì )挑戰該條款。
(四)知識產(chǎn)權
《多哈宣言》還指示W(wǎng)TO貿易與環(huán)境委員會(huì )對環(huán)境與知識產(chǎn)權問(wèn)題進(jìn)行研究,知識產(chǎn)權問(wèn)題寫(xiě)在多哈的日程上,但談判沒(méi)有進(jìn)展。談判的核心是技術(shù)轉讓問(wèn)題�，F有的《與貿易有關(guān)的知識產(chǎn)權協(xié)定》在一定程度上能為氣候變化的相關(guān)技術(shù)轉移服務(wù)。該協(xié)定第7條指出:“知識產(chǎn)權的保護和實(shí)施應有助于促進(jìn)技術(shù)革新及技術(shù)轉讓和傳播,有助于技術(shù)知識的創(chuàng )造者和使用者的相互利益,并有助于社會(huì )和經(jīng)濟福利及權利與義務(wù)的平衡。”該條闡述了知識產(chǎn)權協(xié)定的目的,可以服務(wù)于與氣候變化相關(guān)的技術(shù)轉移。協(xié)定的第8條2款明確指出:“只要與本協(xié)定的規定相一致,可能需要采取適當措施以防止知識產(chǎn)權權利持有人濫用知識產(chǎn)權或采取不合理地限制貿易或對國際技術(shù)轉讓造成不利影響的做法。”這一條闡述了技術(shù)轉讓的原則,并對技術(shù)擁有者作出原則性規定。協(xié)定第67條規定了發(fā)達國家成員國應發(fā)展中國家成員國和最不發(fā)達國家成員國的請求,應提供相應的技術(shù)和資金合作。但是,以上規定過(guò)于籠統,對技術(shù)轉讓缺乏實(shí)質(zhì)性約束。在未來(lái)的談判中,發(fā)展中國家可以利用《與貿易有關(guān)的知識產(chǎn)權協(xié)定》第31條有關(guān)強制許可的規定,參考多哈公共健康談判的經(jīng)驗,保障其獲得技術(shù)的權利。第31條規定,在全國處于緊急狀態(tài)或在其他極端緊急的情況下,或在公共非商業(yè)性使用的情況下,可以未經(jīng)權利持有人授權使用某一知識產(chǎn)權。在多哈公共健康談判中,發(fā)展中國家利用這一條款要求藥品的技術(shù)轉讓,這一方法可以借鑒到氣候談判中。
(五)補貼問(wèn)題
各國政府在氣候變化問(wèn)題上采取了各種財政支持措施,主要包括:(1)增加清潔能源或可再生能源的使用;(2)發(fā)展低碳技術(shù),為環(huán)境產(chǎn)品的研發(fā)提供資金支持或獎勵;(3)價(jià)格支持政策(如制定最低的保障性?xún)r(jià)格);(4)投資支持政策;(5)對二氧化碳免征或不征收國內稅。這些政策可以降低產(chǎn)品成本及價(jià)格,增加出口競爭力�！毒┒甲h定書(shū)》第2條a款為各國補貼提供了依據,但同時(shí)也號召各國盡量減少政策支持,鼓勵運用市場(chǎng)機制減排。①但《京都議定書(shū)》的規定過(guò)于籠統,給各國使用補貼留下了政策空間,在實(shí)踐過(guò)程中需依賴(lài)WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》來(lái)判斷政策是否合法。但是,WTO反補貼協(xié)定中對環(huán)境補貼亦給予了實(shí)施余地,如協(xié)定第8條c款規定,“與公司計劃減少廢棄物和污染有直接聯(lián)系”的援助是不可訴補貼。因此,如何修訂現有協(xié)定,使其對氣候問(wèn)題更具有適用性,將是WTO未來(lái)談判的焦點(diǎn)。當然,各成員國在此問(wèn)題上的爭端判案也會(huì )補充解釋現有協(xié)定。
三、中國的碳競爭力分析
貿易與氣候談判不僅是環(huán)境保護問(wèn)題,更是經(jīng)濟利益問(wèn)題。本文把與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)貿與能源實(shí)力定義為碳競爭力,并用以下三個(gè)指標來(lái)考察中國的碳競爭力。
(一)中國出口商品構成
我們選取了中國商務(wù)部2008年1—10月按SITC分類(lèi)計算的中國出口商品數據,依據該數據考察各類(lèi)商品占總出口數額的比例。中國主要出口商品依次為:機械及運輸設備(47.2%)、服裝(8.2%)、化工產(chǎn)品(5.7%)、鋼鐵(5.2%)、紡織(4.6%)、食品(2.4%)、有色金屬(1.5%)和礦產(chǎn)品(0.3%)。為了考察以上出口商品的耗能情況,筆者借鑒豪澤(T.Houser)的研究成果[6],用能源消耗密度(能源成本占船運價(jià)值的比重)指標,將比重小于4%的商品視為低碳產(chǎn)品。機械及運輸設備、服裝、化工、鋼鐵、紡織、食品、有色金屬和礦產(chǎn)品的能源消耗密度分別為:0.5%、1%、4.2%、7.3%、2.3%、1.4%、8.8%和5.3%。由此推算,中國出口商品中低碳商品占出口總額的62.4%,這說(shuō)明中國出口商品具有一定的碳競爭力。表1顯示了美國進(jìn)口高碳商品的主要來(lái)源地,從中可以發(fā)現,美國的高碳商品進(jìn)口并不是來(lái)自中國,而是主要來(lái)自加拿大、歐盟。這從一個(gè)側面證明了中國在低碳產(chǎn)品出口上具有一定競爭力。
(二)出口商品制造過(guò)程的減排水平
根據美國彼得森研究院對各國各行業(yè)碳密度①的研究,中國在出口商品的生產(chǎn)過(guò)程中排污量明顯高于歐、美、日發(fā)達國家,也高于世界平均水平(見(jiàn)表2)。
(三)能源構成
中國煤炭?jì)α烤邮澜绲?位,石油儲量居第11位,天然氣儲量居第21位。20年來(lái),隨著(zhù)我國能源結構調整,煤炭所占比重逐步降低,油氣所占比重快速升高,但煤炭仍是我國的主要能源。根據BP公司2008年《世界能源統計年鑒》,我們列出世界主要國家的能源消費構成(見(jiàn)表3),可以看出,中國是煤炭消費大國,屬于高碳國家。根據對以上三個(gè)指標的分析,我們對中國碳競爭力的基本評估是:從能源構成和出口商品的生產(chǎn)、消費兩個(gè)方面看,中國不具備低碳優(yōu)勢,但中國的出口卻以低碳商品為主。那么,應如何在這樣一個(gè)看似矛盾的事實(shí)基礎上確立中國的談判戰略呢?下面我們專(zhuān)門(mén)對這一問(wèn)題進(jìn)行探討。
四、中國參與氣候變化談判的戰略
(1)談判原則:堅持多邊談判框架,反對貿易保護主義。歐盟和美國一方面積極完善國內低碳措施,為新一輪經(jīng)濟博弈做好鋪墊,另一方面利用碳關(guān)稅等手段,表面上聲稱(chēng)為了解決環(huán)境問(wèn)題,實(shí)際上是推行貿易保護主義,壓制中國等發(fā)展中國家的出口能力。中國的談判原則應是反對任何國家任何形式的與氣候變化有關(guān)的貿易保護主義,堅持在多邊框架下解決氣候問(wèn)題。首先,多邊框架是解決氣候變化與貿易的長(cháng)期機制,并能抵制單邊保護主義。在多邊框架下,中國應堅持《京都議定書(shū)》確定的發(fā)達國家和發(fā)展中國家在氣候變化領(lǐng)域“共同而有區別的責任”這一原則。其次,中國應該有理有據地向歐盟和美國表達碳保護主義所可能造成的后果,反對多邊協(xié)定簽署前任何形式的單邊保護措施,這是因為,碳保護會(huì )使世界福利水平下降,推高出口商品價(jià)格,降低出口量,使生產(chǎn)規模萎縮,消費者利益受損。中國還應該提示歐美,如果它們實(shí)施碳保護,其貿易伙伴會(huì )采取報復性措施,這將演變?yōu)橐粓?chǎng)雙輸的游戲。
(2)談判重點(diǎn):以PPM為基本范疇,全面安排各項議題的談判進(jìn)程。在WTO協(xié)定中,相同產(chǎn)品是一個(gè)基本范疇,反傾銷(xiāo)、反補貼、關(guān)稅等一系列貿易措施的使用都建立在這一范疇之上。PPMs方法將從根本上動(dòng)搖WTO已有的關(guān)于相同產(chǎn)品的認定,導致一系列規則的調整。PPMs在關(guān)稅減讓談判上將導致環(huán)境產(chǎn)品清單認定困難,每個(gè)企業(yè)每種商品所含碳內容、排放量、適應稅率千差萬(wàn)別,談判很難達成一致意見(jiàn)。如果以PPMs方法收取關(guān)稅或邊境調節稅,規則陷阱很多,難有公正,如基于進(jìn)口國碳排放計算的BTA將對發(fā)展中國家產(chǎn)生更大的傷害。如果以PPMs實(shí)施商品標簽和其他技術(shù)措施,雖然在一定程度上會(huì )喚醒消費者的環(huán)保意識,但效果是邊際的、缺乏約束力的,而且,這些措施會(huì )引發(fā)貿易保護。中國的談判戰略可分為三類(lèi)。第一類(lèi)是“積極參與”,即不放棄已有談判議題的話(huà)語(yǔ)權;第二類(lèi)是“反對單邊行動(dòng)”,主要針對可能發(fā)生的保護主義;第三類(lèi)是“巧妙運用”,即對某些已經(jīng)發(fā)生的保護行為進(jìn)行反擊。表4匯總了中國針對不同議題的談判戰略。
(3)談判方法:與發(fā)展中國家合作。歐盟和美國已經(jīng)經(jīng)過(guò)了工業(yè)化階段,留下了大量環(huán)境問(wèn)題,卻要求進(jìn)行氣候談判�？唆敻衤J為碳關(guān)稅起“夷平競技場(chǎng)”的效果,可以打造發(fā)達國家競爭優(yōu)勢。中國制造業(yè)的歷史短,達到歐美的碳減排水平將面臨諸多挑戰。中國參與多邊談判應講究方法,采取與發(fā)展中國家合作的結盟策略,逐步推進(jìn)談判。在技術(shù)轉讓、對發(fā)展中國家的特殊待遇問(wèn)題上,發(fā)展中國家應以進(jìn)攻為主;在關(guān)稅減讓談判上,應在已有的多邊日程中堅持“清單+項目”的方法逐步推進(jìn);在基礎性問(wèn)題上,如PPMs,應該堅決抵制。
(4)談判呼應策略:在可能的領(lǐng)域內及時(shí)行動(dòng)。WTO談判是一個(gè)漫長(cháng)的過(guò)程,氣候與貿易問(wèn)題不會(huì )在短期內達成多邊協(xié)定,這期間會(huì )爆發(fā)碳保護爭端,中國應該通過(guò)磋商、WTO爭端解決機制等方式處理爭端。這種參與實(shí)際上是談判的呼應策略,一方面可以阻止貿易保護,另一方面通過(guò)個(gè)案的判斷來(lái)完善WTO法律體系,為多邊談判作貢獻。近幾年,各國使用了不少環(huán)境補貼政策,中國應該利用已有的WTO規則,挑戰這些補貼行為的合法性
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