監理工作的工程變更的若干問(wèn)題

摘要：此文闡述監理工作的工程變更目前存在的若干問(wèn)題，造成國有投資資金流失。
一、不負經(jīng)濟責任的委托人產(chǎn)生同樣不負責任的代理人
監理單位管理工程項目的權利的合法性是來(lái)源于建設單位的委托與權利的讓渡和授予，即委托——代理關(guān)系，某些專(zhuān)業(yè)部委的工程建設管理中，目前許多建設單位本身獲得此權利的合法性往往是來(lái)源于非經(jīng)濟性質(zhì)比如行政或政治的多重委托——代理關(guān)系，對工程建設只承擔行政責任，所謂行政責任，具體來(lái)說(shuō)，首先是工程進(jìn)度責任，其次是不能即時(shí)發(fā)生質(zhì)量和施工安全惡性事故的責任�；�本無(wú)須承擔、或較少承擔經(jīng)濟責任。精確的說(shuō)法，應當名之曰：主辦單位，夫“主辦”者，乃是主持操辦工程項目建設管理的一些具體事務(wù)之謂者也。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題：不負經(jīng)濟責任的委托人——建設單位，產(chǎn)生同樣不負責任的代理人——監理單位！無(wú)論歷史的經(jīng)驗教訓還是現實(shí)的行業(yè)狀況，也無(wú)論高深莫測的委托——代理理論還是工程項目建設管理的實(shí)踐活動(dòng)，沒(méi)有理由和證據表明在委托人不負、或較少負經(jīng)濟責任的前提條件下，代理人會(huì )切切實(shí)實(shí)負責任，無(wú)論建設單位還是監理單位都概莫能外。
目前的制度安排，既不滿(mǎn)足理性激勵相容條件，也不滿(mǎn)足理性約束相容條件。在微觀(guān)層面，不排除具體的工程項目或工程項目的具體部分監理單位較為負責任；在宏觀(guān)和中觀(guān)層面，監理單位作為建設單位委托的代理人，除了其自身無(wú)法左右的因素之外，對于投資控制不夠負責任，具體地說(shuō)，對于施工現場(chǎng)由于不可預見(jiàn)因素或者設計不完善發(fā)生的工程變更所涉及的可能增加的投資的控制不夠負責任，與實(shí)行監理制的初衷有較大的差距，原因首先乃是在于委托人不夠負責任，委托人不夠負責任乃是因為委托人的委托人不夠負責任，而委托人的委托人不夠負責任乃是因為委托人的委托人的委托人不夠負責任。
事實(shí)上，建設單位對施工監理單位控制投資的要求也比較低，這固然與建設單位不愿意放棄既得利益密切相關(guān)，也與其面臨的經(jīng)濟邊界約束條件密切相關(guān)。建設單位對監理單位的要求比較低，施工單位對監理單位的“要求”可不低，在此基本戰略態(tài)勢下，依筆者多年的觀(guān)察，監理人員辦理工程變更時(shí)常出現如下問(wèn)題：1、不負責任地簽字認可；2、毫無(wú)獨立判斷地簽字，既不認可也不否決。二者都是不負責任的具體表現。
二、獲得監理業(yè)務(wù)的非市場(chǎng)競爭性質(zhì)
某些專(zhuān)業(yè)部委的工程建設管理中，在行政邏輯主宰一切和“同體監理”的約束條件下，固然束縛、劫持、綁架了監理的獨立性和自主性，但監理單位同時(shí)享受了共同體的保護，由于部門(mén)壁壘，部門(mén)共同體之外的監理單位無(wú)法染指共同體內的工程項目管理，共同體內獲得監理業(yè)務(wù)的競爭十分有限或者完全是行政計劃指令。打個(gè)不恰當的比方，共同體是父親，監理單位是兒子，父親對兒子固然不恰當地行使了“父權”，粗暴地干涉兒子的婚姻自由，卻相當程度上盡了“父責”和表示“父愛(ài)”，在“父愛(ài)主義”的關(guān)懷下，父親為兒子結婚購買(mǎi)、裝修新房和配置家俱，并替兒子承擔對兒子的兒子即孫子的撫養和教育義務(wù)。前者抑制監理權利的彰顯；后者則解除了監理單位的生存壓力，自然也包括投資控制和辦理工程變更的質(zhì)量水平會(huì )不會(huì )丟“飯碗”的壓力。監理工程師培訓教材中說(shuō)：“一般來(lái)說(shuō)，監理單位維護業(yè)主的合法權益容易做到，而維護承建商的利益比較難。究其根源，還是怕別人說(shuō)自己出賣(mài)業(yè)主的利益，怕因此而影響自己承攬監理業(yè)務(wù)”編撰教材的人如果不是教條主義，就是不諳熟行業(yè)現狀，或者是受制于話(huà)語(yǔ)空間的限制。目前的監理單位，則恰恰相反。從這個(gè)意義上說(shuō)，共同體內的廣大監理單位及其從業(yè)者，既是受害者，毋庸諱言，又是既得利益者。
三、監理費用較低和實(shí)行監理工程的范圍越來(lái)越大、規模越來(lái)越小
某專(zhuān)業(yè)部委的工程項目具有“點(diǎn)多、線(xiàn)長(cháng)、面廣”，交通通訊不便等特點(diǎn)，工程監理費為建安造價(jià)（不包括工程前期費用）的0.4%~2.0%，多數在0.6%~1.4%之間，如果不管工程特點(diǎn)一刀切往往太低；某專(zhuān)業(yè)部委規定，凡新建工程和更新改造工程，投資額從多至數十億元，小至數萬(wàn)元，都必須實(shí)行監理�？梢院敛豢鋸埖卣f(shuō)，這不僅影響建設監理行業(yè)難以吸引高素質(zhì)的人才，監理單位缺乏可持續發(fā)展能力等長(cháng)遠的戰略問(wèn)題，只從目前的業(yè)務(wù)操作層面上說(shuō)，這不僅不能真正發(fā)揮監理的作用，還極易而且已經(jīng)損害了監理的形象、威信和地位，主要原因是：現有監理人員數量有限，遠不能覆蓋規定標準以上的工程，監理工作自然不能十分到位。另外，監理人員的層次和梯隊不夠和不明確，按《規范》要求，項目監理機構的監理人員應分為總監、專(zhuān)業(yè)監理工程師、監理員三個(gè)層次，必要時(shí)還應增加總監代表一個(gè)層次，實(shí)際操作中往往是三合一或四合一。甚至反過(guò)來(lái)，“一”又生二生三，“一”如何生二生三乃至生萬(wàn)物及其危害將另外撰文論述。監理人員的層次和梯隊不夠的指向同樣是監理工作不到位。監理工作不到位造成沒(méi)有消除信息不對稱(chēng)，沒(méi)有消除信息不對稱(chēng)的理論后果是有違實(shí)行監理制的初衷，至少是沒(méi)有完全實(shí)現實(shí)行監理制的初衷，實(shí)踐后果是造成國有投資資流失。
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四、實(shí)施工程變更的信息來(lái)源的非唯一性
《建設工程監理規范》（GB50319-2000）第6.2.3條規定：“在總監理工程師簽發(fā)工程變更單之前，承包單位不得實(shí)施工程變更�！币簿褪钦f(shuō)，相對于施工單位，只有總監才是實(shí)施工程變更以及如何變更的唯一的信息來(lái)源。某些專(zhuān)業(yè)部委的工程項目建設管理的博弈格局中，合同和規范的履行極不嚴肅，共同體內的相關(guān)職能部門(mén)都可以、能夠、也經(jīng)常指令——常常是口頭指令——施工單位實(shí)施工程變更，很多情形還不通知監理單位，施工單位不經(jīng)監理認可往往就可以、能夠、愿意、或不得不實(shí)施工程變更，但最終還得監理簽署肯定性的意見(jiàn)并加蓋公章予以書(shū)面認可，否則合法性會(huì )成問(wèn)題。對此，監理單位不得不被動(dòng)適應。也就是說(shuō)，并非只是總監才擁有指令實(shí)施工程變更的權力，包括建設單位在內的共同體內的相關(guān)職能部門(mén)也擁有、甚至更擁有權力，而且可以不通知、不通過(guò)監理，這對建設方和施工方都幾乎無(wú)影響。這不僅影響監理的形象、威信和地位，相對于監理單位，這還意味著(zhù)監理工作形式不公正。
《規范》的規定是有道理的，權力是信息，各方之間的制度、法律、法規、規范、規章、合同等等有形與無(wú)形的契約是權力信息的傳遞通道，只要實(shí)施工程變更的權力信息不是來(lái)源于監理這一唯一的信息源，理論上就意味著(zhù)監理單位的權力（權利）信息的傳遞通道被別的權力信息截斷，這將加大監理單位的信息成本，較為極端的情形是已經(jīng)隱蔽的工程或者“風(fēng)流總被雨打風(fēng)吹去”的工程的信息成本近似于無(wú)窮大。結果一望可知，造成國有投資資金流失。
五、建設監

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