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二氧化碳封存技術(shù)相關(guān)國際法規與政策的回顧與分析
摘 要：二氧化碳捕集與封存技術(shù)（CCS）是未來(lái)減緩溫室氣體排放的一項重要技術(shù)， 在全球范圍內，C C S的示范和推廣都受到各方面的重視。然而對于CC S技術(shù)的應用， 特別是二氧化碳的運輸與封存，缺乏明確的監管監測相關(guān)法律法規將會(huì )成為嚴重的阻礙。歐盟一直積極推進(jìn)C C S技術(shù)的發(fā)展， 同時(shí)也具有相對豐富的相關(guān)監管、激勵和補貼政策措施。本文對與C C S技術(shù)相關(guān)的國際法律框架以及歐盟相關(guān)政策進(jìn)行了系統的梳理， 并著(zhù)重分析了不同法律法規對C C S實(shí)施各方面的影響。在此基礎上， 總結了國際上現有法律法規的不足， 以期為我國的相關(guān)法規體系建設提供參考。
關(guān)鍵詞：CC S；國際框架；法規體系；政策影響
1 前言
二氧化碳捕集與封存（CCS）技術(shù)是為了應對全球氣候變化， 減少化石能源使用產(chǎn)生的二氧化碳排放而出現的， 被視為近期最具有潛力的減排技術(shù)之一。
作為一項新的減排技術(shù)，C C S技術(shù)尚處于研發(fā)階段，并未開(kāi)始大規模商業(yè)推廣，在技術(shù)上和制度上都存在著(zhù)許多問(wèn)題和障礙。在技術(shù)方面， 將C C S技術(shù)引入到現有能源系統之中， 需要對能源系統的相關(guān)基礎設施進(jìn)行重新設計和改造， 并且CCS技術(shù)本身尚不具備經(jīng)濟性。在政策法規方面，CCS技術(shù)應用實(shí)施的法律框架和政策體系尚未成型， 特別是長(cháng)期封存過(guò)程中的安全性和可靠性保障方面， 還是空白。二氧化碳的捕集與封存涉及到工業(yè)、環(huán)境、市場(chǎng)、知識管理以及財稅等各領(lǐng)域的多方面國際公約和國內相應法規。因此， 除成本和技術(shù)因素是決定CCS能否大規模推廣實(shí)施的關(guān)鍵性因素之外， 相關(guān)的政策法規保障也成為C C S盡快進(jìn)入商業(yè)化生產(chǎn)階段的必要前提條件。
針對以上問(wèn)題，本文對C C S實(shí)施相關(guān)的國際公約進(jìn)行了回顧， 并重點(diǎn)對歐盟及其成員國的C C S相關(guān)政策進(jìn)行分析研究。進(jìn)一步系統地分析了C C S進(jìn)行大規模應用和推廣的政策法規需求和現有政策措施的不足。本文的研究指出， 完善的政策法規是CCS這一新技術(shù)能夠快速產(chǎn)業(yè)化應用并長(cháng)期有效地減少二氧化碳排放的前提條件。
2 國際相關(guān)法律框架及其對二氧化碳封存的規定及影響
目前， 與C C S技術(shù)相關(guān)的國際法律框架可分為兩個(gè)方面：一是對CCS的技術(shù)界定， 如（《聯(lián)合國氣候變化框架公約 及其 京都議定書(shū) 等；二是對于捕集的CO，在海洋封存的規定， 如（聯(lián)合國海洋法公約））和《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》等。
2.1 際法律住絮中對CC S的界定
聯(lián)合國氣候變化框架公約 中提到附件一國家有義務(wù)“提高溫室氣體的匯①和庫 ’（第4.1.d條）。同時(shí)， 京都議定書(shū)》中提到“研究、促進(jìn)、開(kāi)發(fā)和增加使用可再生能源、二氧化碳收集技術(shù)和有益于環(huán)境的先進(jìn)技術(shù)（第2.1.a條）”。其后簽訂的《馬拉喀什協(xié)定③））中也明確提出， “鼓勵締約方合作開(kāi)發(fā) 推廣和轉讓排放溫室氣體較少的先進(jìn)化石燃料技術(shù)和與化石燃料相關(guān)的捕集和存儲技術(shù)”（第5／CP.7號決定， 第26條）。此外，馬拉喀什協(xié)定）還在決定草案CMP.1第8條提到應優(yōu)先重視與這類(lèi)技術(shù)相關(guān)的研發(fā)、推廣和轉讓合作， 并促進(jìn)發(fā)展中國家參與其中。
然而，在 框架公約》和（（京都議定書(shū)》當中，雖然把CCS技術(shù)視為一項減排選擇， 但都沒(méi)有明確定位C C S技術(shù)是否包括在減排機制之中。
2.2 翻際法律框架時(shí)CO 海洋封存的規定
二氧化碳已被明確界定為污染物， 因此， 二氧化碳的海洋封存及海域地質(zhì)封存成為關(guān)注焦點(diǎn)之一， 涉及到很多相關(guān)國際公約的條款規定。主要國際公約包括 聯(lián)合國海洋法公約））和 倫敦公約 。
此外，還有一些地區性的公約，如（（東北大西洋海洋環(huán)境保護公約 和涉及北海沿岸國家防止有害物質(zhì)污染方面的合作的 波恩公約》等。隨著(zhù)二氧化碳封存技術(shù)的不斷發(fā)展， 在各公約的修訂案中，也根據各自的系統界定， 對二氧化碳封存的相關(guān)問(wèn)題做出了相應的修訂和補充。
聯(lián)合國海洋法公約主要針對海底及底土資源，有文獻認為該公約也適用于底土之下的CO，封存活動(dòng)。目前沿海國家專(zhuān)屬經(jīng)濟區和大陸架封存CO的權利尚不確定；在注意并保證其他國家利益和相關(guān)國際法的前提下， 所有國家都可以在公海埋存CO 。2006年1 0月 倫敦公約 第一次締約方大會(huì )通過(guò)了關(guān)于CO：海洋封存的議案， 確立了CO 在大陸架區域的海洋封存合法性。修正案允許收集工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的CO ， 并將其封存在海底地質(zhì)結構中。但該修正案沒(méi)有提及是否可以將CO 注入到海洋中。
3 歐盟CCS相關(guān)政策及其影響
歐盟一直以來(lái)不但是C C S技術(shù)研發(fā)的先驅?zhuān)瑫r(shí)也始終積極倡導CCS的相關(guān)立法和各方面實(shí)施的制度化和規范化。在歐盟各成員國的努力下，已經(jīng)為CCS技術(shù)的實(shí)施做出表率。
3.1 歐盟二氧化碳封存指令
歐盟委員會(huì )為加強對C C S 實(shí)施的管理， 于200 8年1月發(fā)布了二氧化碳封存指令草案。該指令為應對氣候變化、確保二氧化碳的地質(zhì)封存不對環(huán)境造成危害提供了法律框架。指令對以下幾個(gè)方面進(jìn)行了詳細規定：（1）封存地選址與勘探許可；（2）封存許可；（3）封存地運營(yíng)、關(guān)閉以及關(guān)閉后的責任；（4）第三方使用權；（5）一般規定；以及對之前一些指令的修正案。此外， 歐盟還成立了專(zhuān)門(mén)的技術(shù)委員會(huì )， 對C C S的具體實(shí)施進(jìn)行指導和協(xié)助。
此外， 歐盟的一些其他指令也都涉及到二氧化碳捕集與封存， 如Direct ive 85／337／EC對CCS的設備提出要求；Direct ive 2000／60／EC修訂條例對二氧化碳封存地點(diǎn)進(jìn)行規定；在D i—rective 2004／35／EC的相關(guān)條款中也加入了二氧化碳封存地點(diǎn)的相關(guān)規定。
3.2 對EI ETs的修訂及歐盟的相關(guān)補貼政策
歐盟委員會(huì )公布了一系列EU—ETS （歐盟碳排放權交易機制）的修正案提議。其中與C C S技術(shù)相關(guān)的三項最為重要的修正案是：解釋C C S在該機制中的角色， 有關(guān)拍賣(mài)和免費配額的規定， 以及通過(guò)新入者儲備來(lái)資助CCS活動(dòng)。雖然EU ETS的修正法案尚未全部正式獲得批準，但CCS已經(jīng)被納入到EU ETS的附錄I中。從某種意義上說(shuō)，ETS將是推動(dòng)CCS發(fā)展的主要工具。
此外， 當前的一些補貼政策會(huì )對C C S產(chǎn)生一定的影響。歐盟CCS補貼政策大致可以分為兩類(lèi)：
降低碳捕集和封存設施和運營(yíng)成本的政策（歐共體國家補貼指南）， 以及為參與碳捕集和封存提供附加價(jià)值的政策（環(huán)境稅減免，單項投資補貼）。前者在技術(shù)成熟的初期階段更為有效， 后者在技術(shù)實(shí)現商用之后更為合適， 二者互為補充。新的歐共體國家補貼指南在2001年基礎上進(jìn)行了大量的修訂， 明確指出對CCS規模示范工廠(chǎng)的補貼將持續到201 5年。但在肯定了CCS技術(shù)的戰略重要性的同時(shí)， 歐洲委員會(huì )認為制訂與整體C C S產(chǎn)業(yè)鏈或要素相關(guān)的補貼授權指南還為時(shí)尚早。
3.3 歐盟不同成員國對實(shí)施C C S的態(tài)度和政策
在有關(guān)CCS的指令制定和EU～ETS修訂案立法過(guò)程中， 不同成員國對CCS技術(shù)的政策和態(tài)度有所不同。雖然一些成員國已經(jīng)開(kāi)始征收二氧化碳稅，但只有瑞典根據所封存或所隔離的二氧化碳氣體容量提供相應碳稅抵減優(yōu)惠。從對C C S態(tài)度來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)成員國反對該技術(shù)，但有一些國家反對歐盟所建議的資助方案。
歐盟成員國在立法過(guò)程中的態(tài)度也在持續發(fā)生變化。大部分成員國反對將拍賣(mài)收益用于指定用途。比利時(shí)表示可以接受指定款項用途的作法；丹麥認為C C S不得強制實(shí)施；波蘭認為由于C C S技術(shù)降低能效并增加能源生產(chǎn)成本， 且尚未對工業(yè)應用進(jìn)行檢驗，所以碳捕集還未準備就緒。雖然這些態(tài)度可能在未來(lái)發(fā)生轉變， 但歐盟決策者對于實(shí)施一項長(cháng)期、穩定和全面的C C S政策框架仍無(wú)法取得一致意見(jiàn)。
3.4 CCS相關(guān)的知識產(chǎn)權政策
就CCS而言，知識產(chǎn)權主要指專(zhuān)利和商業(yè)機密。目前尚沒(méi)有針對C C S相關(guān)技術(shù)的國際專(zhuān)利分類(lèi)表。C C S的實(shí)施涉及到一系列不同技術(shù)、相應成熟期和商業(yè)利益。開(kāi)發(fā)和推廣這些技術(shù)則要求政策框架鼓勵研發(fā)并確保其知識產(chǎn)權保護。
目前幾項由政府和商業(yè)機構運行的C C S項目， 其知識產(chǎn)權相關(guān)內容都由各項目的合同分別進(jìn)行規定，各不相同。表2顯示了現有部分國際CCS項目的知識產(chǎn)權管理狀況。
4 現有CCS相關(guān)的國際法律框架及歐盟相關(guān)政策的不足
通過(guò)對國際法律框架和歐盟相關(guān)政策的分析可以發(fā)現， 制定CCS技術(shù)應用（特別是CO，的封存）相關(guān)制度的必要性和緊迫性雖然得到了廣泛的認同，但仍處于初期階段， 其發(fā)展和完善需要相對復雜的過(guò)程。
歐盟現有的二氧化碳地下封存指令尚不完善。
沒(méi)有明確相關(guān)的環(huán)境和氣候破壞責任的界定。損失成本的界定和估算涉及到泄漏CO 的容量、環(huán)境信息、外部社會(huì )成本和業(yè)主的經(jīng)營(yíng)成本等多方面因素。同時(shí)，封存階段的風(fēng)險溢出后也將導致碳捕獲和運輸運營(yíng)的成本增加，從而提高整個(gè)CCS項目的風(fēng)險水平。此外， 歐盟相關(guān)法令中盡管包括對CCS的影響評估， 但在很大程度上仍然缺乏可操作性。目前歐盟的戰略環(huán)境評估方法（S E A）對C C S的戰略評估規定還不是很明確。與可再生能源政策的相互作用、對能源消費結構的影響以及對歐盟外的C C S技術(shù)需求的影響都沒(méi)有進(jìn)行分析和闡述。
歐盟已經(jīng)意識到現有法律法規的不足，并開(kāi)始著(zhù)手進(jìn)行完善， 以減少法律風(fēng)險，增加監管的透明度。但CCS是一種新技術(shù)， 相關(guān)示范工程的封存時(shí)間還較短，封存經(jīng)驗和啟示仍需要較長(cháng)時(shí)間積累。同時(shí)，未來(lái)的排放配額成本以及排放交易本身也存在著(zhù)較高的不確定性。在技術(shù)、資金、市場(chǎng)及其他多方面因素的共同影響下， 建設和完善C C S相關(guān)的法律法規框架可能需要一個(gè)相對漫長(cháng)的過(guò)程。
在國際應對氣候變化的戰略和公約中， 盡管多次提到鼓勵CCs技術(shù)的開(kāi)發(fā)、推廣和轉讓?zhuān)蔷┒甲h定書(shū) 中現有的各種減排機制，都未將CCS技術(shù)納入其中。在2012年l 2月召開(kāi)的哥本哈根氣候大會(huì )上， 雖然一些利益相關(guān)方強烈要求將CCS納入到CDM 中，然而大會(huì )也并未就此做出決定，僅確定這一問(wèn)題“最早將于2012年開(kāi)始考慮”。因此，對CCS技術(shù)的明確定位，是在未來(lái)氣候變化談判與相關(guān)協(xié)議制定中需要解決的首要問(wèn)題。
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