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PPP：一種新型的項目融資方式
PPP(Public-Private Partnership)，即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式，是公共基礎設施的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎設施的建設。本文對該模式的產(chǎn)生背景、概念特征、優(yōu)勢和應用實(shí)例進(jìn)行了簡(jiǎn)要地介紹，并就其在中國公共基礎設施建設中的應用進(jìn)行了展望。
以國家財政為基礎進(jìn)行基礎設施建設是世界各國普遍采取的政策。但隨著(zhù)經(jīng)濟的高速發(fā)展，對公共基礎設施建設投資的需求與日俱增，單單依靠國家財政撥款建設公共基礎設施顯然已遠不能滿(mǎn)足對公共基礎設施建設投資的巨大需求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國經(jīng)濟取得了巨大的發(fā)展，但公共基礎設施建設資金的不足，成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。如何解決這一問(wèn)題成為時(shí)下的焦點(diǎn)問(wèn)題。
一、PPP融資方式產(chǎn)生的背景
隨著(zhù)政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎設施的建設中開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在公共基礎設施的建設中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的方式，比如BOT方式。但是這些方式存在著(zhù)諸多問(wèn)題。
1.在公共基礎設施建設中引入私人企業(yè)參與，采用招投標體制時(shí)經(jīng)常會(huì )使得投標價(jià)格過(guò)高。這是由招投標雙方的一些特點(diǎn)導致的。
(1)參與投標的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體為了保證為項目所在國政府或者所屬機構提供最高的資金價(jià)值，為了給投資者和貸款者一個(gè)合理的回報，同時(shí)為了自己能夠獲得盈利，不得不把投標的價(jià)格定得高一些。他們不僅要考慮項目所在國政府或者所屬機構在項目建設中的目標，也要考慮投資者和他們自己的利益。
(2)參與投標的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體在與項目所在國政府或者所屬機構以及項目的投資者進(jìn)行談判時(shí)，磋商所需要的時(shí)間過(guò)長(cháng)，參與各方花費的人力、物力都很大，準備工作很繁瑣等也會(huì )導致投標的價(jià)格過(guò)高。
項目所在國政府或者所屬機構需要對投標方承擔風(fēng)險的能力及其從銀行、政府、各類(lèi)世界組織或金融市場(chǎng)籌集資金的能力進(jìn)行評估。在招投標過(guò)程中，雙方都需要準備大量的文件，搜集信息，這個(gè)準備過(guò)程有可能持續幾年。
2.吸引私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的一個(gè)目的就是利用私人企業(yè)的資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗來(lái)更好地進(jìn)行公共基礎設施的建設，提供服務(wù)。但是，在現行的項目融資模式中這個(gè)目標沒(méi)有完全達到。
在項目的初始階段，項目的確認、設計和可行性研究等前期工作基本上都是由項目所在國政府或者所屬機構進(jìn)行的并報政府審批。這個(gè)階段基本上沒(méi)有私人企業(yè)參與，而恰恰就是在這個(gè)階段對項目進(jìn)行過(guò)程中所采用的技術(shù)等進(jìn)行了一個(gè)基本定位。這就使得在私人企業(yè)參與項目的建設和運營(yíng)工作時(shí)，所使用的技術(shù)必須是已經(jīng)經(jīng)過(guò)政府審批的技術(shù)，從而對私人企業(yè)的技術(shù)創(chuàng )新進(jìn)行了很大的限制。假如私人企業(yè)對項目中所使用的技術(shù)進(jìn)行了創(chuàng )新，就需要面臨再次的審批過(guò)程，而通過(guò)與否還是個(gè)未知數，無(wú)形中給私人企業(yè)增加了風(fēng)險。因此，私人企業(yè)在項目過(guò)程中所作的技術(shù)改進(jìn)工作就僅限于對技術(shù)細節的設計和使用哪種原材料的決定。
目前，在各類(lèi)大中型公共基礎設施項目中采用的融資方式，如BOT中是存在這些問(wèn)題的。筆者認為這些問(wèn)題的產(chǎn)生主要是項目的組織機構的設置存在問(wèn)題。
在引入私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的項目中，影響項目實(shí)施的一個(gè)基礎因素就是項目的組織機構的設置和項目參與各方之間的相互影響和作用。在目前的組織機構中，參與項目的公共部門(mén)和私人企業(yè)之間都是以等級的方式發(fā)生相互影響;項目的組織機構的設置是金字塔式的。
圖1示意性地描繪了這種金字塔式的項目組織機構的結構。在金字塔的頂部(a)是項目所在國的政府，是引入私人企業(yè)參與公共基礎設施建設項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對公共基礎設施建設項目有一個(gè)整體的政策框架、目標和實(shí)施策略，對項目的建設和運營(yíng)過(guò)程的參與各方進(jìn)行指導和約束。在金字塔的中部(b)是項目所在國政府的有關(guān)機構，負責對項目所在國政府制定的指導性的政策框架進(jìn)行具體的解釋和運用，并把政策框架概括形成具體的目標，同時(shí)根據這些政策框架制定本機構的目標。金字塔的底部(c)是項目的私人參與者通過(guò)與項目的所在國政府的有關(guān)機構簽署一個(gè)長(cháng)期的協(xié)議或合同，對本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目的所在國政府的有關(guān)機構的具體目標進(jìn)行協(xié)調，盡可能使項目參與各方在項目進(jìn)行中達到預定的目標。
在這個(gè)金字塔式的組織機構內部有兩個(gè)層次的相互影響和作用：1)機構內部的相互影響和作用是指同一機構內部受相同的規范指導的各部門(mén)之間的相互作用;2)機構之間的相互影響和作用是指不同機構之間受不同的規范指導的各部門(mén)之間的相互作用。
項目的參與各方都有自己的一系列組織目標和特性，從而影響著(zhù)其參與項目的目的也不同，這就決定了其在項目組織機構中所扮演的角色的不同。正是由于參與各方的不同目標導致了他們之間的利益沖突。
項目所在國政府或有關(guān)機構參與項目的目標總的來(lái)說(shuō)可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是低層次的目標，是指特定項目的短期目標，也就是改善公用設施的服務(wù);另一類(lèi)是高層次的目標，是指引入私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的綜合的長(cháng)期目標，也就是使政府的支出體現為資金的價(jià)值。如果風(fēng)險與報酬達到平衡的話(huà)，那么引進(jìn)私人企業(yè)可以使短期目標得到有效的實(shí)現。
私人企業(yè)參與者的短期目標是獲得利潤，長(cháng)期目標是在公共基礎設施建設的市場(chǎng)中保持競爭優(yōu)勢，增加市場(chǎng)份額。
項目組織機構總的目標就是建設公共基礎設施，提供有效、高質(zhì)量的服務(wù)。
既然項目參與各方的目標各不相同，那么如何設置組織機構才能協(xié)調各方，達到項目組織機構的總的目標呢?
二、PPP融資方式介紹
PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達到與預期單獨行動(dòng)相比更為有利的結果。合作各方參與某個(gè)項目時(shí)，政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風(fēng)險。PPP代表的是一個(gè)完整的項目融資的概念。
PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能有公共非營(yíng)利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免會(huì )產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項目的目標。
PPP方式并不是對項目全局的改頭換面，而是對項目生命周期過(guò)程中組織機構的設置提出了一個(gè)新的模型。
一般來(lái)說(shuō)，私人企業(yè)的長(cháng)期投資方有兩類(lèi)：(a)一些基金，只對項目進(jìn)行長(cháng)期投資，不參與項目的建設和運營(yíng);(b)建筑或經(jīng)營(yíng)企業(yè)，既對項目進(jìn)行長(cháng)期投資，又參與項目的建設和經(jīng)營(yíng)管理。
這種模式的一個(gè)最顯著(zhù)的特點(diǎn)就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營(yíng)者之間的相互協(xié)調及其在項目建設中發(fā)揮的作用。其組織機構的設置如圖2所示。其中政府的公共部門(mén)與私人參與者以特許權協(xié)議為基礎，進(jìn)行合作。與以往私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的方式不同，他們的合作始于項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過(guò)程，雙方共同對項目的整個(gè)周期負責。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術(shù)設計和可行性研究工作;對項目采用項目融資的可能性進(jìn)行評估確認;采取有效的風(fēng)險分配方案，把風(fēng)險分配給最有能力的參與方來(lái)承擔。
PPP融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎設施建設的項目融資方案相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來(lái)的影響卻是巨大的。
第一，這種組織機構的設置形式可以盡早確定哪些項目可以進(jìn)行項目融資，并可以在項目的初始階段更好地解決項目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險分配。
第二，PPP融資模式可以使得參與公共基礎設施項目融資的私人企業(yè)可以在項目的前期就參與進(jìn)來(lái)，有利于利用私人企業(yè)的先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗。PPP方案尤其適用于道路建設。在道路建設中，由于在項目的早期計劃階段對于建設所采用的技術(shù)設計方案已經(jīng)確定，從而使得在項目建設過(guò)程中進(jìn)一步技術(shù)創(chuàng )新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向參與項目建設的私人企業(yè)與項目所在國政府或有關(guān)機構在項目的論證階段共同商討項目建設過(guò)程中所采用的技術(shù)方案，從而有可能采用較新的研究成果。
第三，在PPP方式下，公共部門(mén)和私人企業(yè)共同參與公共基礎設施的建設和運營(yíng)，雙方可以形成互利的長(cháng)期目標，更好地為社會(huì )和公眾提供服務(wù)。而且，PPP模式下有可能增加項目的資本金數量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負債率。
第四，通過(guò)PPP融資模式，使得項目的參與各方重新整合，組成戰略聯(lián)盟，對協(xié)調各方不同的目標起到了關(guān)鍵性作用。
第五，在PPP融資模式下，有意向參與公共基礎設施項目的私人企業(yè)可以盡早和項目所在國政府或有關(guān)機構接觸，可以節約投標費用，節省準備時(shí)間，從而減少最后的投標價(jià)格。
PPP方式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，尤其適用于大型、一次性的項目，如監獄、道路、鐵路、醫院、地鐵以及學(xué)校等等，應用范圍十分廣泛。
三、PPP融資模式在國外的應用實(shí)例
PPP融資模式雖然是近幾年才發(fā)展起來(lái)的，但在國外已有實(shí)際應用。以南非的奈爾斯布魯特市的水資源與衛生系統的建設為例。
(一)奈爾斯布魯特市情況簡(jiǎn)介
該市的水資源與衛生系統急需進(jìn)行徹底改造，否則對當地居民的日常生活和工業(yè)發(fā)展都會(huì )產(chǎn)生嚴重的負面影響。這項建設需要大量的資金投入，當地政府無(wú)力解決;同時(shí)由于當地的水資源和衛生系統的設施使用費偏低，使得項目建成后的回報率可能較低。于是，該市經(jīng)過(guò)多方咨詢(xún)后，決定采用PPP融資模式進(jìn)行該項公共設施的建設。
(二)特許權協(xié)議簡(jiǎn)介
在1999年4月21日，由當地議會(huì )批準與私有企業(yè)—GNUC公司簽署了一項長(cháng)達30年的特許權協(xié)議，由GNUC公司負責提供建設、經(jīng)營(yíng)、維護和管理工作。
在特許權期間，沒(méi)有當地議會(huì )的批準，GNUC公司不得擅自買(mǎi)賣(mài)固定資產(chǎn);特許權期結束后，所有的固定資產(chǎn)全部歸當地政府所有。
關(guān)于特許權費用，由GNUC公司每年向該市交納一定的特許權費用，這些費用是有限的，并不是按照項目回報的一定比例計算的。
如何設定項目的回報率是頗有爭議的一個(gè)問(wèn)題。以該市的觀(guān)點(diǎn)，設定的回報率應足以促使 GNUC公司發(fā)揮它的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢更好地提供設施的使用。
政府的批準在協(xié)議中體現出來(lái)也是至關(guān)重要的。
(三)項目的組織機構的設立
1)項目公司的成立
GNUC公司負責成立項目公司，作為特許權人承擔合同規定的責任和義務(wù)。
2)當地政府的作用
當地政府利用特許權費用成立了一個(gè)合同執行事務(wù)所，根據協(xié)議和有關(guān)法律的規定，對項目公司的建設和運作進(jìn)行監督。
3)長(cháng)期投資方與當地政府的關(guān)系
長(cháng)期投資方與當地政府達成一項協(xié)議，如果GNUC公司不履行對投資人的償債義務(wù)，當地政府必須終止合同。而且，如果合同在特許權期內終止，當地政府必須承擔對投資人的償債義務(wù)。這項措施的運用，使得當地政府必須與投資人合作，合同在特許權期內終止時(shí)，努力尋找一個(gè)可替代GNUC公司的公司來(lái)承擔GNUC公司在合同中的責任和義務(wù)。這對雙方都形成了一種牽制，盡可能保證合同的有效執行。
四、PPP融資模式在我國公共基礎設施中應用
雖然PPP融資模式在國外已有很多成功的案例，但在我國基本上是一個(gè)空白。
在我國的公共基礎設施建設中存在的主要問(wèn)題是資金不足。公共基礎設施具有明顯的公益性，社會(huì )效益要高于經(jīng)濟效益，同時(shí)其初期建設的投資巨大，單靠運營(yíng)過(guò)程中的收入難以彌補。因此，有必要在公共基礎設施的建設中引入市場(chǎng)競爭機制，拓寬融資渠道和發(fā)展多元化的投資主體。私人企業(yè)參與公共基礎設施的建沒(méi)就是一種很好的方式，可以有效緩解建設資金不足的局面。
PPP模式在我國的應用中，以下幾點(diǎn)應注意：
第一，公共基礎設施—直以來(lái)都是由政府財政支持投資建設，但其越來(lái)越不能滿(mǎn)足日益發(fā)展的社會(huì )經(jīng)濟的需要;而日政府在公共基礎設施建設中存在諸多如效率低下等弊病，因而政府在公共基礎設施提供中的角色迫切需要改變。政府應由過(guò)去在公共基礎設施建設中的主導角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監督、指導以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，政府應對公共基礎設施建設的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng )新，以便更好地發(fā)揮其監督、指導以及合作者的角色。
第二，PPP模式是國際上比較通行的建設公共基礎設施的方式之一，尤其是在美國已經(jīng)發(fā)展的較為成熟，但該模式在我國還沒(méi)有起步。中國入世后，國外的一些大型企業(yè)必然會(huì )以PPP模式更多地參與中國的基礎設施建設。因而政府應該認真研究PPP模式及其在中國的應用前景，以國外的一些應用實(shí)例為基礎，在我國的公共基礎設施的建設中進(jìn)行推廣和規范。在這個(gè)過(guò)程中，政府應在國家政策上給予鼓勵，支持PPP模式在中國的應用。
第三，在PPP模式下的項目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是國際上大型的企業(yè)和財團。政府在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國內的法律和法規，同時(shí)也要遵循國際慣例。中國加入WTO后，會(huì )有越來(lái)越多的國際企業(yè)走進(jìn)中國參與我國的基礎設施的建設。在這一過(guò)程中，政府應該行動(dòng)起來(lái)，在立法制度上有所突破，迅速完善我國的投資法律法規，使其適應這一形勢的發(fā)展。
第四，在公共基礎設施的建設中，參與的私人企業(yè)不僅可以是國際大型的企業(yè)和財團，同樣國內的一些有實(shí)力的企業(yè)也可以參與進(jìn)來(lái)。他們應該抓住這個(gè)機遇，積極與政府合作，參與公共基礎設施建設項目。
總而言之，PPP方式在我國有廣闊的應用前景。通過(guò)PPP方式的推行，有利于加快我國公共基礎設施的建設步伐。
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