城中村發(fā)展與保障的調查報告

　　2007年至2009年，我市大規模、大力度地推進(jìn)市區城中村改造，收到了顯著(zhù)成效。城中村改造之后，如何確保城中村經(jīng)濟健康發(fā)展，解決好村民的就業(yè)、醫療、養老、基本生活等保障，成為社會(huì )各界密切關(guān)注的問(wèn)題。為此，我們組織力量對市區城中村發(fā)展與保障問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題調研�，F將情況報告如下：

　　一、目前城中村發(fā)展與保障的基本情況

　　三年來(lái)，在市委、市政府的正確領(lǐng)導和強力推動(dòng)下，市區城中村改造進(jìn)展順利，勢頭強勁，收到了農民得實(shí)惠、村企得市場(chǎng)、政府得民心、城區大變樣的明顯效果，真正成為一項民心工程和德政工程，得到了廣大干部群眾的真心擁護和熱情響應。到目前，已有58個(gè)村基本完成了改造任務(wù)，到今年底，市區66個(gè)城中村將全部完成整體拆遷。到明年底，66個(gè)村居的8.2萬(wàn)戶(hù)居民都將喜遷新樓，市區范圍內將全部實(shí)現真正意義上的城市化。（調研報告中所用有關(guān)數據為首批計劃改造的51個(gè)村）。

　�。ㄒ唬┏侵写寮�體經(jīng)濟基本情況。城中村的村（居）集體經(jīng)濟，主要以商貿服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和工業(yè)園區經(jīng)濟為主，少數沿海村和地處市區外圍的村，尚有少量漁業(yè)、農業(yè)收入。從總體上看，大多數城中村都有集體經(jīng)濟收入，但由于各村的所處位置、歷史條件、發(fā)展基礎、經(jīng)濟能人等方面因素的差異，集體經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，差距很大，總體上呈現為橄欖型，兩頭小，中間大。據對51個(gè)村2008年的統計情況看，集體經(jīng)濟收入過(guò)億元的村約占6%，億元以下、1000萬(wàn)元以上的村約占20%，1000萬(wàn)元以下、100萬(wàn)元以上的村約占40%，100萬(wàn)元以下的村約占25%，還有8%的村沒(méi)有集體經(jīng)濟收入。據有關(guān)部門(mén)測算，此次城中村改造，僅村集體開(kāi)發(fā)分成一項，就使66個(gè)村增加集體收入55億元。村（居）產(chǎn)業(yè)和商業(yè)設施增加了260萬(wàn)平方米，年租金收入可達到20億元，平均每個(gè)村（居）增收3000多萬(wàn)元，從而使村（居）集體經(jīng)濟實(shí)力大為增強。

　�。ǘ�）城中村村民就業(yè)及收入情況。根據調查情況，目前城中村村民的就業(yè)問(wèn)題總體上得到了較好解決，在多元就業(yè)方式的條件下，絕大多數適合就業(yè)條件并愿意就業(yè)的村民，都能夠得到就業(yè)崗位，并有比較穩定的收入。城中村村民的就業(yè)方式、所占比重及其年平均收入的基本情況是：

　　1、外出就業(yè)或務(wù)工。包括在市區企業(yè)工作、在工業(yè)園區務(wù)工、在建筑工地打工等。這部分就業(yè)人員約占城中村勞力的40%—50%，年平均收入情況，在市區企業(yè)就業(yè)的，在15000元—18000元之間；在工業(yè)園區務(wù)工和建筑工地打工的約為12000元左右。

　　2、在村辦企業(yè)或個(gè)體企業(yè)務(wù)工。這部分就業(yè)人員約占城中村勞力的25%—30%，年平均收入情況，在村辦企業(yè)的9000元左右，在個(gè)體企業(yè)的10000元左右。

　　3、個(gè)體經(jīng)商。這部分就業(yè)人員約占城中村勞力的15%左右，年平均收入在25000—30000元。

　　4、各村中仍有少數村民未就業(yè)或沒(méi)有固定的就業(yè)崗位，這部分村民人數約占村總人口的1%。特別需要指出的是，這次城中村改造完成后，將一次性增加群眾財產(chǎn)性收入120億元，成為村民今后生產(chǎn)生活最堅實(shí)可靠的物質(zhì)基礎。

　�。ㄈ�）城中村村民社會(huì )保障情況。近年來(lái)，多數城中村根據本村情況和村民意見(jiàn)，對村民的養老、醫療、最低生活保障等采取了不同的保障辦法。此次城中村改造中，各村都首先落實(shí)了集體開(kāi)發(fā)分成部分用于村民社會(huì )保障的要求，城中村村民社會(huì )保障問(wèn)題普遍得到了妥善解決。

　　1、養老保障。主要有三種方式：

　�。�1）參加城鎮職工養老保險。參加此類(lèi)保險的，區、高區、經(jīng)區分別約占31%、85%、36%。一般每年繳納3370元左右，到退休年齡后，每年可領(lǐng)取養老金8000—10000元；

　�。�2）參加大齡城鎮居民養老保險。參加此類(lèi)保險的，區、高區、經(jīng)區分別約占6%、11%、19%。每人一次性繳納50000余元，到退休年齡后，每年可領(lǐng)取養老金7000—8000元；

　�。�3）參加新型農村養老保險。參加此類(lèi)保險的，區、經(jīng)區分別約占38%、23%。每年最低繳納500元，各級財政補助166元，到退休年齡后，每年可領(lǐng)取養老金400元—700元不等。此外，區有16%的村民、經(jīng)區有5%的村民參與了失地農民基本保險等其他養老保險。

　　2、醫療保障。主要形式有三種：

　�。�1）參加城鎮居民醫療保險。區、高區、經(jīng)區的覆蓋率分別約為45%、95%、74%。

　�。�2）參加新型農村合作醫療。區、經(jīng)區的覆蓋率分別約為34%和7%。

　�。�3）參加城鎮職工醫療保險和大齡城鎮職工醫療保險。區、經(jīng)區的覆蓋率分別約為21%和12%。

　　3、最低生活保障。據不完全統計，截止到2008年底，市區城中村里有150多戶(hù)、370余人符合城市低保條件，有80多戶(hù)、150余人符合農村低保條件，均全部納入城市或農村低保范圍，實(shí)現了動(dòng)態(tài)管理下的應保盡保。

　　二、城中村發(fā)展與保障需關(guān)注的若干問(wèn)題

　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟發(fā)展方面的問(wèn)題：一是村集體經(jīng)濟股份制改造步伐緩慢。傳統體制下的城中村，普遍存在著(zhù)集體資產(chǎn)產(chǎn)權主體缺位、歸屬界定不清的問(wèn)題，導致經(jīng)營(yíng)者與勞動(dòng)者缺乏積極性，集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏動(dòng)力和活力。在城中村改造后，農村的影子基本消失殆盡，迫切要求對村集體經(jīng)濟產(chǎn)權結構進(jìn)行改革，并創(chuàng )新集體經(jīng)濟運行機制和管理機制。但目前進(jìn)行股份制改造的城中村還很少，“三區”中只有經(jīng)區選擇了三個(gè)村搞股份改造試點(diǎn)，大多數村仍處于觀(guān)望等待狀態(tài)。調查中有不少村民反映，這次舊村改造中集體得到了很大一塊收益，如果不改制，擔心被少數干部隨意處置等。城中村改制是必由之路，需加以引導和推動(dòng)。二是城中村產(chǎn)業(yè)結構上存在較嚴重的趨同現象，大多以房地產(chǎn)業(yè)作為支撐，受企業(yè)規模較小、土地資源不足的限制，房地產(chǎn)業(yè)缺乏增長(cháng)空間，集體經(jīng)濟發(fā)展面臨路子較窄、后勁不足的問(wèn)題。

　�。ǘ�）社會(huì )保障方面的問(wèn)題：一是由于企業(yè)養老保險繳費基數提高幅度較大，參加大齡居民養老保險的繳費標準也相對較高，使那些經(jīng)濟不寬裕的家庭難以一次性支付保險費，因而有不少家庭一對夫婦只選擇為一個(gè)人辦理了養老保險，保障能力顯然不足。二是醫療保障水平存在較大差異。如選擇新型農村合作醫療的與選擇城鎮居民醫療保險的相比，其所享受到的醫療待遇、報銷(xiāo)標準等醫療保障水平差異較大。此外，醫療保險范圍中對慢性病規定的病種較少，使部分慢性病居民享受不到補助待遇，影響了參保積極性。

　�。ㄈ�）社區管理方面的問(wèn)題：一是村級管理體制大多未轉型�！按甯木印笔浅侵写甯脑斓谋厝唤Y果，要求實(shí)現由農村管理模式向城市社區管理模式的轉型。目前多數城中村仍沿用農村管理方式，有的村雖然成立了社區居委會(huì )，但基本上還按村“兩委”體制機制運行。二是社區工作水平較低。不少社區沒(méi)有辦公場(chǎng)所或現有辦公場(chǎng)所狹小，社區工作人員基本來(lái)自于原村民，整體素質(zhì)較低，管理服務(wù)的意識、能力和水平等，均不能適應城市社區管理工作的要求。

　　三、對城中村發(fā)展與保障的主要建議

　�。ㄒ唬┘�體經(jīng)濟發(fā)展方面的建議。主要體現在“三個(gè)字”：一是“改”，即積極穩妥地推進(jìn)城中村集體經(jīng)濟股份制改革。城中村股份制改造有股份合作制企業(yè)、股份制公司、股份合作社等形式。我市經(jīng)區采取的是股份合作社的形式，其基本方式是，將村（居）集體所屬的有形資產(chǎn)（包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）、無(wú)形資產(chǎn)以及直接管轄的資產(chǎn)等一起評估，將評估后的資產(chǎn)折股量化給全體享有集體資產(chǎn)所有權的村（居）民，成立新的村（居）股份經(jīng)濟組織；基本程序包括，清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、股權設置、股份量化、制定章程等，并按照《公司法》的要求，建立股東代表大會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )等機構，形成相應的運行機制和監督機制。我們認為，經(jīng)區的做法比較適宜于我市多數城中村的現實(shí)情況，應當總結經(jīng)驗，推廣借鑒。但各村的情況千差萬(wàn)別，搞股份制改革應充分尊重大多數村民的意愿，做到因地、因村制宜，成熟一個(gè)，改造一個(gè)。二是“活”，即以搞活三產(chǎn)為龍頭促進(jìn)村經(jīng)濟發(fā)展。大多數城中村應以第三產(chǎn)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)。建議各級各部門(mén)積極引導城中村調整產(chǎn)業(yè)結構，利用好區位優(yōu)勢，大力發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。三是“租”，即盤(pán)活園區廠(chǎng)房以“租”生財。多數城中村自建的工業(yè)園區，應以租廠(chǎng)房、租園區為主，讓位于大項目、高新技術(shù)項目進(jìn)園發(fā)展。要打破地域限制，相鄰村盡可能做到統一規劃，解決村小、地缺等限制，為引進(jìn)大項目創(chuàng )造條件。毗鄰開(kāi)發(fā)區的村，可以開(kāi)展建設職工公寓對外出租等配套服務(wù)項目。

　�。ǘ�）促進(jìn)就業(yè)方面的建議。一是完善吸納城中村居民就業(yè)的政策。規定占用城中村土地的單位要把適合的崗位優(yōu)先安排給村民，因城中村改造而增加的就業(yè)崗位，要優(yōu)先招用村民，并簽訂中長(cháng)期勞動(dòng)合同。開(kāi)拓公益性就業(yè)崗位，機關(guān)、團體和企事業(yè)單位的值班、保潔、城管協(xié)管等崗位，優(yōu)先安置城中村居民就業(yè)。對城中村的“零就業(yè)家庭”至少要保證一人實(shí)現就業(yè)。二是大力發(fā)展三產(chǎn)吸納就業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)是吸納居民就業(yè)的主渠道。要積極發(fā)展商貿、餐飲、運輸、洗浴、家政、旅游、房屋租賃等服務(wù)業(yè)，不斷增加就業(yè)機會(huì )。三是鼓勵城中村居民自主創(chuàng )業(yè)�？稍诔侵写甯脑旌蟮囊欢〞r(shí)間段內，對城中村居民自主創(chuàng )業(yè)給予貸款扶持，制定和實(shí)施針對性強、門(mén)檻低、手續簡(jiǎn)便的貸款政策等。

　�。ㄈ�）社會(huì )保障方面的建議。在醫療保障方面，應按照新醫改所確定的目標，探索建立城鄉一體化的醫保管理體系，逐步把新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險“合二為一”，實(shí)現城鄉居民醫療保障均等化，即實(shí)現繳費標準均等化、醫療待遇均等化、醫療服務(wù)均等化和財政補助均等化。此外，目前仍有部分村以福利作為村民保障主要是養老保障的形式。村級福利，一是不具有政策規定性；二是其提供保障的程度，取決于集體經(jīng)濟的收益情況，因而具有不確定性。對此，應引導村居把“福利”轉變?yōu)椤氨ｋU”或“紅利”，以增強保障的確定性。

　�。ㄋ模┥鐓^管理方面的建議。一是加快推進(jìn)“村改居”工作。建議在城中村進(jìn)行股份制改革過(guò)程中，按照國家《村委會(huì )組織法》和《居委會(huì )組織法》的規定，撤銷(xiāo)村民委員會(huì )，組建社區居民委員會(huì )，爭取用兩年左右時(shí)間完成城中村向城市社區的過(guò)渡，在社區管理、社會(huì )保障、計生環(huán)衛等方面與城市社區接軌�！按甯木印边^(guò)程中，要根據城市發(fā)展和社會(huì )管理的需要，合理規劃社區設置，調整社區布局，可以打破村村、村居的界限，對規模過(guò)小的社區重新組合，對邊際不清、交叉管理的區域做適當調整，明確管轄歸屬。二是加強社區居委會(huì )建設。根據社區管理的需要，明確居委會(huì )的職責權限，選好配強社區居委會(huì )班子，充實(shí)社區工作人員，加強社區黨組織建設。同時(shí)，完善社區經(jīng)費保障機制，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，理順社區財政管理體制和經(jīng)費保障機制。三是提升社區服務(wù)水平。加強社區服務(wù)中心和社區工作站建設，做好幫困助殘、康復醫療、敬老養老、社會(huì )保障、計劃生育等服務(wù)工作。依托社區居委會(huì )，做好發(fā)展社區經(jīng)濟、開(kāi)展便民利民服務(wù)、實(shí)施轄區環(huán)境綜合整治等工作。理順居委會(huì )與物業(yè)公司的關(guān)系，提高社區物業(yè)管理水平。

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