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失地農民和就業(yè)社會(huì )保障的調查與思考工作報告
改革開(kāi)放的實(shí)踐證明，農民只有循序從土地剝離出來(lái)，才能提高生活質(zhì)量，才能加快現代化的步伐。黨的十六大提出，解決“三農”問(wèn)題必須統籌城鄉社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展�！俺青l統籌”就是要對農業(yè)和農村經(jīng)濟結構進(jìn)行戰略性調整，提高農業(yè)的競爭力，為農村經(jīng)濟發(fā)展開(kāi)拓新的空間，為農民增收開(kāi)辟新的途徑。要做到這些，就必須創(chuàng )造條件，讓更多的農民離開(kāi)土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合。因此，部分農民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要。合理地離開(kāi)土地，不僅符合政府的愿望，也是多數農民的愿望和要求。城市化有利于農民富裕，而不是造成大批農民失地失業(yè)；有利于縮小城鄉差距，而不是擴大社會(huì )不公。但在具體操作中也應認識到，農民失去土地之時(shí)，便是政府引導農民建立長(cháng)久生活基礎的“歷史性時(shí)刻”。土地是農民的命根子，大量土地被征用后必須做好補償工作。更要考慮到失地農民今后的經(jīng)濟來(lái)源和生活保障問(wèn)題。為此，我們做了失地農民就業(yè)和社會(huì )保障的專(zhuān)題調研。
一、基本情況
�。ㄒ唬┺r村分布和農民收入情況。到2003年底，奎文區共有人口33.9萬(wàn)人，城鎮人口27.4萬(wàn)人，農村人口6.5萬(wàn)人。其中，城中無(wú)地村15個(gè)，人均0.2畝以下的村11個(gè)，0.2畝至0.5畝的村14個(gè)，0.5畝至1畝的村12個(gè)，1畝以上的村13個(gè)。鋼廠(chǎng)工業(yè)園區共有12個(gè)村，6652人，勞動(dòng)力3463人，人均耕地面積均在1.4畝以上。2003年全區農村經(jīng)濟收入32.5億元，其中來(lái)自一產(chǎn)的3.9億元，占11.8%；來(lái)自二產(chǎn)的18.1億元，占55.7%；來(lái)自三產(chǎn)的10.5億元，占32.5%。全區農民人均收入3878元，其中工資性收入1774元，占45.7%；經(jīng)營(yíng)性收入1467元，占37.8%；農業(yè)收入636元，占16.5%。農民人均收入在4000元以上的村22個(gè)，最多的為濰州路街道楊家村，人均5371元；在3000元以下的14個(gè)村，最少的為鋼廠(chǎng)工業(yè)園孫家村，人均2700元。
�。ǘ┺r村勞動(dòng)力就業(yè)現狀。近年來(lái)，我區把國有集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)和農民就業(yè)通盤(pán)考慮，城鄉統籌，優(yōu)劣互補，在做好國有集體企業(yè)下崗失業(yè)職工再就業(yè)工作的同時(shí)，把街道企業(yè)、村辦企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)作為吸納農民就業(yè)的主渠道，不斷開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，加強進(jìn)城農民職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)能力，從而形成了城鄉一體，工農一體的大就業(yè)格局，促進(jìn)了全區就業(yè)再就業(yè)工作的開(kāi)展，保持了就業(yè)局勢穩定。
到2003年底，全區共有城鎮從業(yè)人口89935人，農村勞動(dòng)力34101人，其中，年齡在20歲以下的占28%，20—40歲的占32%，40—60歲的占40%。從事傳統農業(yè)的0.77萬(wàn)人，占23.3%；在企業(yè)打工的1.28萬(wàn)人，占38.8%；從事個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟的0.78萬(wàn)人，占23.6%；無(wú)業(yè)的0.44萬(wàn)人，占13.3%。無(wú)地村中，從村集體積累、村辦企業(yè)效益等方面綜合看，就業(yè)情況可分為三個(gè)層面。
第一層面。部分近郊村、城中村的村辦集體企業(yè)效益比較好，村中80%—90%左右的農村勞動(dòng)力在本村企業(yè)工作，其余外出打工或在本村自謀職業(yè)。這些村就業(yè)問(wèn)題解決得比較好，基本上無(wú)農村勞動(dòng)力失業(yè)問(wèn)題，生活安寧，社會(huì )穩定。如廣文街道李家村，廿里堡街道南屯、廿里堡村，大虞街道東莊村等。廣文街道李家村發(fā)揮集體經(jīng)濟優(yōu)勢，對自愿參與本村企業(yè)就工的村民實(shí)現全部就業(yè)。南屯村依托金寶集團公司安置本村1300名村民，占全村勞動(dòng)力的73.7%。大虞街道東莊村結合舊村改造，騰出黃金地段聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設了早春園市場(chǎng)和沿街商業(yè)房，提供就業(yè)崗位300多個(gè)。據統計，全區在本村就工的農民達5980人，占全部勞動(dòng)力的18%。
第二層面。部分近郊村，村辦企業(yè)少，農村勞動(dòng)力只有30%左右在村辦企業(yè)工作，其他在外打工或自謀職業(yè)，大部分家庭比較富裕，就業(yè)壓力不大。
第三層面。大部分遠郊村、小部分近郊村無(wú)村辦企業(yè)或村辦企業(yè)效益不佳，部分農村勞動(dòng)力外出打工或自謀職業(yè)，還有部分無(wú)業(yè)，就業(yè)壓力大。如廣文街道東上虞村、廿里堡街道范家村、大虞街道劉家村等。
�。ㄈ┦У剞r民生活保障情況。失地農民的生活保障主要有三種方式。一是參加農村養老保險。按照“政府引導、群眾自愿”的原則，根據各村實(shí)際情況，分類(lèi)指導，采取不同的投保辦法，對村集體經(jīng)濟條件好的村，象廿里堡街道北王村，采取村集體投保，村民達到領(lǐng)取養老金年齡時(shí)，由農村養老保險經(jīng)辦機構發(fā)放養老金；對村集體經(jīng)濟比較好的村，如北苑街道沙窩村、丁家，濰州路街道丁家道口村等，采取農民個(gè)人繳費與村集體補助相結合的辦法，由村里統一組織為適齡農民辦理；對部分村集體經(jīng)濟收入減少、村民收入較好的村，如櫻桃園街道西櫻、櫻南村，組織村民自己投保。目前，全區共有3979名農民參加農村養老保險，占農村人口的6.4%，其中無(wú)地農民2100人左右。二是參加城鎮職工基本養老保險。近年來(lái)，立足區情實(shí)際，我們積極爭取上級政策支持，在深入宣傳發(fā)動(dòng)的基礎上，逐步將街村企業(yè)職工納入城鎮職工基本養老保險范圍，提高了社會(huì )保險對農民合同制工人的保障作用。同時(shí)，與經(jīng)貿局、外經(jīng)貿局聯(lián)合下發(fā)了《奎文區個(gè)體私營(yíng)企業(yè)參加社會(huì )保險辦法》和《外商投資企業(yè)參加社會(huì )保險辦法》，努力擴大社會(huì )保險覆蓋面，做好應保盡保。到目前農民合同制工人參加城鎮職工養老保險的人數已經(jīng)達到
3711人。三是依靠村集體發(fā)放福利和老年生活補助金等方式解決。村里發(fā)放基本生活保障金主要依靠土地補償金和村辦集體企業(yè)收入。同就業(yè)情況相同，根據土地補償金多少和企業(yè)效益好差，發(fā)放福利待遇也分三個(gè)層面。第一層面。土地補償金多或村辦企業(yè)效益好的，對農民的生活保障待遇就高。大虞街道東莊村對男年滿(mǎn)50周歲，女年滿(mǎn)45周歲的村民實(shí)行了退休，每人每月發(fā)放150元生活費，節日期間發(fā)放面粉、食油等生活補助品，并且對村民住房及水、電、暖等進(jìn)行一定數額的補助。第二層面。村集體企業(yè)效益一般或有部分集體積累，也能保證村民的基本生活。廣文街道中上虞村，每月給村民發(fā)100元生活補助費，一年發(fā)兩次面粉。第三層面。村集體企業(yè)效益差或沒(méi)有企業(yè)，集體資金積累又不多，大部分村民基本上沒(méi)有福利和補助金，只給年滿(mǎn)60歲以上的老年人每月發(fā)放30元左右的生活補助費，由于資金有限，這部分資金積累一旦用完，則60歲以上老人的保障也無(wú)著(zhù)落。
二、存在的問(wèn)題
調查中我們發(fā)現，農民在失去賴(lài)以生存的土地后，在其自身觀(guān)念以及與其相聯(lián)系的隨之而來(lái)的就業(yè)、保障等問(wèn)題逐漸成為社會(huì )關(guān)注焦點(diǎn)，這是一個(gè)全新的問(wèn)題，也是解決農民轉市民的關(guān)鍵。從目前情況看，失地農村普遍存在以下問(wèn)題。
�。ㄒ唬┧枷胗^(guān)念沒(méi)有根本轉變。一方面，就業(yè)觀(guān)念差。農民失去土地后，其生活習慣、思想觀(guān)念還停留在農民原有的層次上，仍存在只要有土地就有飯吃，就有保障，失去了土地就等于失去了生存的權利，只能依靠政府、依靠村里補助救濟，認為就業(yè)仍然是村和集體的事，通過(guò)自主創(chuàng )業(yè)、自謀職業(yè)和通過(guò)其它途徑實(shí)現就業(yè)的意識較差。對參加社會(huì )保險沒(méi)有充分的認識，這些問(wèn)題在經(jīng)濟條件差的村表現的尤為突出。另一方面，社會(huì )保障觀(guān)念淡薄。在調查中，有50%以上村民對到了不能工作的年齡將如何保障自己的生活問(wèn)題的回答是：到時(shí)候再說(shuō)吧，先把眼前的吃飯、孩子上學(xué)問(wèn)題解決了就行。有些村領(lǐng)導希望能有一個(gè)比較好的保障方法來(lái)保障村民今后的生活問(wèn)題，但沒(méi)有達成村與村民的共識。
�。ǘ┥鐣�(huì )保險開(kāi)展難度大，覆蓋面窄。從調查情況看，全區無(wú)地或少地村的社會(huì )保障當前主要存在四個(gè)方面的問(wèn)題：
一是保障覆蓋面窄。目前我區參加農村社會(huì )養老保險的農民占適齡投保人員的比例不足四分之一，全區大多數農民的社會(huì )養老保障問(wèn)題沒(méi)有解決。二是保障數額偏低。目前我區已參加農村社會(huì )養老保險的村大多數參保農民都存在繳費基數低，保障數額偏少的問(wèn)題，尚達不到解決基本生活保障的目的。目前我區大多數村已無(wú)土地，但這部分村的村民多數還沒(méi)有參加農村社會(huì )養老保險。三是生活補助少。由于村集體企業(yè)少或效益不佳，許多村資金積累不多，僅靠有限集體積累來(lái)對村民或僅對60歲以上老人進(jìn)行生活補助，且補助額度偏低。四是失業(yè)農民依然存在。農村無(wú)地后，青壯勞動(dòng)力外出打工，但有相當一部分中老年村民無(wú)業(yè)在家，僅依靠村積累或土地補償金進(jìn)行生活補助也難以維持長(cháng)久。
由于上述現實(shí)問(wèn)題的存在，加上我區8個(gè)街道的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，各街道的村經(jīng)濟發(fā)展也不一樣，對農村社會(huì )保障帶來(lái)了一定困難。如廣文街道東上虞村負債大于資產(chǎn)，村里也沒(méi)有集體企業(yè)，村民主要靠外出打工和做小生意維持生活。如果參加農村社會(huì )保險，集體難以承擔繳納的社會(huì )保險費。還有的村村民有愿望、集體也有愿望，如廣文街道中上虞村，村集體有部分積累，但是不愿一下子拿出很多的資金為村民繳納保險費。村民的經(jīng)濟水平也不一樣，有的農民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟收入較高，不在乎參不參加保險，甚至不愿參加。有的經(jīng)濟條件相對較差，僅能保障基本生活和子女上學(xué)，也無(wú)力參加保險，造成了兩極分化的問(wèn)題。
�。ㄈ┚蜆I(yè)安置困難。 從我區目前的產(chǎn)業(yè)結構來(lái)看，有三分之一的農村勞動(dòng)力處于就業(yè)不充分狀態(tài)，加上今后平均每年新增農村勞動(dòng)力，就業(yè)壓力將不斷增大。從無(wú)業(yè)農民情況看，失地的中老年農民失業(yè)比率比較高。具體分析：一是企業(yè)提供的再就業(yè)崗位有限，安置大齡下崗職工十分困難，再要安排失地農民的就業(yè)更難。二是受下崗職工和外地來(lái)的打工者的沖擊，就業(yè)崗位競爭越來(lái)越激烈，加上無(wú)地農民對工作挑肥揀瘦，這與外地農民工“肯吃苦、低報酬”的優(yōu)勢形成鮮明對比。三是農民素質(zhì)低，尤其中老年農民素質(zhì)更低，找到合適的就業(yè)崗位更難。由于文化程度低，掌握新技術(shù)難度較大，再就業(yè)困難重重。四是部分村辦企業(yè)效益不佳，也使失地農民減少了就業(yè)機會(huì )。五是失地農民中“弱勢群體”就業(yè)難尤為突出。這不僅包括身體上有缺陷的殘疾人和體弱多病者，還包括40歲以上的婦女，50歲以上男子農民。這些人有土地補償金，生活還能勉強維持，一旦補償金用完了，生活將無(wú)著(zhù)落。
�。ㄋ模┥鐣�(huì )不安定因素多。失地農民中的青壯年由于無(wú)事可干，出去打工又怕累，又嫌報酬低，加上有一定補貼，就是在村里閑逛。他們因為年輕往往覺(jué)著(zhù)生活無(wú)聊，于是或結伙鬧事，或坑蒙拐騙干起違法勾當。此外，因土地出讓或補償金問(wèn)題處理不妥而引起村民集體上訪(fǎng)因素增多。這些都嚴重影響了社會(huì )穩定。
三、對策建議
解決失地農民問(wèn)題必須綜合考慮，統籌兼顧，既要有利于推進(jìn)農村工業(yè)化和城鄉一體化，又要從保障農民的生活需要出發(fā)。研究解決征地費用偏低、就業(yè)困難等問(wèn)題，還要從保障農民長(cháng)遠利益出發(fā)，探索制定深化體制改革的政策，從根本上解決失地農民的生活和出路問(wèn)題，以維護社會(huì )穩定。
第一，建立失地農民基本生活保障制度。失地農民基本生活保障制度既要有別于城鎮職工基本養老保險和其它社會(huì )保險，又要考慮能與城鎮職工基本養老保險和其它社會(huì )保險相銜接。
�。ㄒ唬┍Ｕ蠈ο�。按《中華人民共和國農村土地承包法》的有關(guān)規定，被征地農民基本生活保障的對象，為被征地時(shí)的在冊農業(yè)人口，具體保障人員，經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員會(huì )議或村民大會(huì )討論，由街道核準報勞動(dòng)保障行政部門(mén)審核確定，并予以公示。
�。ǘ┍Ｕ闲问�。根據不同的年齡段，實(shí)行不同的基本生活保障，保障的重點(diǎn)是勞動(dòng)年齡段內和勞動(dòng)年齡段以上人員。
1．對征地時(shí)已經(jīng)是勞動(dòng)年齡段以上的人員（男60周歲、女55周歲以上），直接實(shí)行養老保障，并建立個(gè)人專(zhuān)戶(hù)與社會(huì )統籌相結合的制度。個(gè)人專(zhuān)戶(hù)由集體和個(gè)人繳費組成，記賬利率按實(shí)際收益率或不低于一年期銀行同期利率確定（下同）。政府出資部分不記入個(gè)人專(zhuān)戶(hù)，進(jìn)入社會(huì )統籌賬戶(hù)以作調劑之用。繳費標準根據土地補償和安置補助標準、全省平均預期壽命和我區的具體保障水平（含增長(cháng)幅度等因素）等綜合確定，一次性繳足（或不分年齡實(shí)行相同的繳費標準，或區別年齡分檔繳納）。保障對象享受的待遇應與繳費水平掛鉤，與經(jīng)濟發(fā)展和承受能力相適應，原則上要高于城市居民最低生活保障水平，或比照失業(yè)人員失業(yè)保險金發(fā)放標準確定。保障對象去世后，其個(gè)人專(zhuān)戶(hù)中的本息余額可由法定繼承人或指定受益人繼承。
2．對征地時(shí)屬于勞動(dòng)年齡段內的人員（16周歲以上，男60周歲以下、女55周歲以下人員），按實(shí)際測算標準（或不分年齡實(shí)行相同的繳費標準，或區別年齡分檔繳納）一次性繳足基本生活保障費用，為其建立個(gè)人專(zhuān)戶(hù)。個(gè)人專(zhuān)戶(hù)由集體和個(gè)人繳納的費用組成，政府出資部分也一并記入（記販利率同上）。在其未就業(yè)時(shí)，可從征地調節資金中發(fā)放不超過(guò)兩年的生活補助費，也可從征地安置補助費留存中解決；補助期滿(mǎn)后仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障條件的，納入城市低保；就業(yè)后按規定參加職工基本養老保險，其個(gè)人專(zhuān)戶(hù)儲存額按職工基本養老保險的政策規定進(jìn)行銜接和折算；就業(yè)后失業(yè)的，將其納入失業(yè)保險渠道，不再享受生活費補助；因年齡偏大或其它原因不能就業(yè)的人員，在到達養老年齡時(shí)，可享受與勞動(dòng)年齡段以上人員相同的養老保障待遇，其個(gè)人專(zhuān)戶(hù)亦與之相銜接。繳費對象男年滿(mǎn)60周歲、女年滿(mǎn)55周歲后開(kāi)始領(lǐng)取養老金；繳費對象未達到領(lǐng)取年齡死亡后，其個(gè)人專(zhuān)戶(hù)中本息可依法繼承。
3．對征地時(shí)未達到勞動(dòng)年齡段的人員（16周歲以下），按征地補償規定一次性發(fā)給征地安置補助費。當他們到達就業(yè)年齡或學(xué)習畢業(yè)后，即作為城鎮新生勞動(dòng)力，參加相關(guān)的社會(huì )保障。
4、與現行農村養老保險、城鎮職工基本養老保險制度的銜接。對已經(jīng)參加農村養老保險的失地農民，原個(gè)人帳戶(hù)保持不變，到達領(lǐng)取年齡后其相應的養老金領(lǐng)取額，可與參加失地農民基本生活保障享受的領(lǐng)取額合并，統一發(fā)放。建立失地農民基本保障制度后，參加城鎮職工基本養老保險的人員，原個(gè)人帳戶(hù)保持不變，達到領(lǐng)取年齡后，分別領(lǐng)取養老金。
�。ㄈ┵Y金籌集。建立被征地農民基本生活保障制度，關(guān)鍵是要落實(shí)保障資金。本著(zhù)“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個(gè)一點(diǎn)”的辦法，即“政府出一點(diǎn)、集體補一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”予以籌集。其府出資部分不低于保障資金總額的30％，從土地出讓金收入中列支；集體承擔部分不低于保障資金總額的40％，從土地補償費中列支；個(gè)人承擔部分從征地安置補助費中抵交。同時(shí)，按照以上“三個(gè)一點(diǎn)”籌集的被征地農民基本生活保障資金總額的5%，在土地出讓金中提取建立被征地農民基本生活保障風(fēng)險準備金，以應對未來(lái)的支付風(fēng)險。上述四部分資金，由國土資源部門(mén)在征地費用撥付過(guò)程中負責統一辦理，及時(shí)足額轉入財政局開(kāi)設的社�；饘�(zhuān)戶(hù)中，并抄送勞動(dòng)和社會(huì )保障局，以確保被征地農民基本生活保障費在規定時(shí)間內全額到位。
�。ㄋ模┵Y金管理。被征地農民基本生活保障基金（含風(fēng)險準備金）實(shí)行收支兩條線(xiàn)和財政專(zhuān)戶(hù)管理，單獨建賬，專(zhuān)款專(zhuān)用，不得轉借、挪用或截留、擠占。要建立健全基金監督和管理機制，確保被征地農民基本生活保障基金安全運營(yíng)和實(shí)現保值增值。
第二，妥善解決失地農民的就業(yè)問(wèn)題。在失地農民群體中，勞動(dòng)年齡段內的人員占大多數，做好就業(yè)安置工作是解決他們生產(chǎn)、生活出路的根本保證，也是維護社會(huì )穩定的前提條件。要以提高農民素質(zhì)為總抓手，不斷加快農民市民化進(jìn)程，實(shí)行“雙向選擇”的辦法，由村辦集體企業(yè)安置就業(yè)，大力發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟，鼓勵自謀職業(yè)、自主創(chuàng )業(yè)。
�。ㄒ唬┘涌旖�(jīng)濟發(fā)展，增強經(jīng)濟實(shí)力。推進(jìn)農民市民化，城鄉一體化，必須創(chuàng )造大量的就業(yè)崗位。就業(yè)的基礎是發(fā)展經(jīng)濟，只有經(jīng)濟發(fā)展了，經(jīng)濟實(shí)力增強了，才能為失地農民創(chuàng )造更多的就業(yè)崗位，使他們安居樂(lè )業(yè)。
1．要大力發(fā)展中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟等勞動(dòng)密集型企業(yè)。實(shí)踐證明，中小企業(yè)在解決勞動(dòng)力就業(yè)方面有著(zhù)較大的優(yōu)勢，在資本積累階段，尤其需要使用大量低成本的農村勞動(dòng)力。因此，要繼續依托失地勞動(dòng)力所在村級集體經(jīng)濟組織，借助征地補償中村集體留存部分，憑借有利的區位優(yōu)勢，要加大扶持力度，加快和發(fā)展適度規模的勞動(dòng)密集型企業(yè)。
4050人員，并同時(shí)享受?chē)�、縣以上集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)優(yōu)惠政策；鼓勵支持失地農民自主擇業(yè)、自主創(chuàng )業(yè)。對自謀職業(yè)和自主創(chuàng )業(yè)的農民參照下崗失業(yè)職工的辦法，發(fā)放《再就業(yè)優(yōu)惠證》，享受與國有和縣以上集體企業(yè)下崗失業(yè)職工同等的再就業(yè)優(yōu)惠政策。同時(shí)，享受新辦企業(yè)和小額貸款擔保的優(yōu)惠政策。
�。ㄋ模┙∪晟迫壘蜆I(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。進(jìn)一步完善區、街、村（居）三級就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，為農民提供及時(shí)的、有價(jià)值的就業(yè)信息，并為他們提供免費的中介服務(wù)。在條件較好且閑散勞動(dòng)力多的村定期舉辦勞動(dòng)力市場(chǎng)，免費進(jìn)行職業(yè)介紹。積極組織勞務(wù)輸出，實(shí)現異地就業(yè)。設立專(zhuān)門(mén)的就業(yè)服務(wù)熱線(xiàn)和網(wǎng)絡(luò )，為勞動(dòng)力提供及時(shí)、便捷的服務(wù)。
總之，在對被征地農民的就業(yè)和保障問(wèn)題上要通盤(pán)考慮，做好就業(yè)和社會(huì )保障的有機結合，雙管齊下，全方位保障失地農民的利益，使農村經(jīng)濟盡快融入市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的良性軌道，加快城市化進(jìn)程的步伐。
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