檢察部門(mén)預防職務(wù)犯罪趨向調研報告

　　近幾年來(lái)，各級檢察機關(guān)全面落實(shí)高檢院《關(guān)于進(jìn)一步加強預職務(wù)犯罪工作的決定》，確立“黨委領(lǐng)導、結合職能、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效、服務(wù)大局”的工作思路，結合檢察職能，按照“教育是基礎，法制是保證，監督是關(guān)鍵”的精神，積極探索建立在黨的領(lǐng)導下與有關(guān)部門(mén)配合，專(zhuān)門(mén)預防和系統預防、檢察機關(guān)職能預防同社會(huì )預防相結合的預防職務(wù)犯罪工作機制，從源頭上遏制腐化現象的滋生蔓延起了積極的作用。但是檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預防工作無(wú)論在理論研究還是實(shí)踐操作仍處于探索階段，因此，如何進(jìn)一步改進(jìn)檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪的工作方式也就成了擺在各級檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪工作人員面前的重要課題，本文擬從檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪工作的發(fā)展方向作一些粗略的探討。

　　當前檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪工作的的現狀和特點(diǎn)

　　1、保障檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪的立法缺失

　　檢察機關(guān)既是打擊職務(wù)犯罪的職能機關(guān)，同時(shí)也是依據檢察職能進(jìn)行預防職務(wù)犯罪的重要部門(mén)，但是從目前來(lái)看，檢察機關(guān)在預防職務(wù)犯罪原則、主體、職責、措施、程序和法律責任以及檢察機關(guān)在作為懲治和預防腐化犯罪的專(zhuān)門(mén)職能機構的法定地位、具體法定職權和工作程序等方面的立法相對缺失。盡管到2004年1月為止，全國各地共出臺了13部有關(guān)預防職務(wù)犯罪的地方性法規，但是這些地方性法規的條款依然呈現過(guò)于原則、可操作性差、分散等特點(diǎn)，以至于在職務(wù)犯罪預防工作中，地區之間、領(lǐng)域之間、部門(mén)之間發(fā)展不平衡，預防工作缺乏綜合系統性。

　　2、檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪的規范化的工作機制和程序不完善

　　檢察機關(guān)在近幾年預防職務(wù)犯罪工作中，通過(guò)積極探索和實(shí)踐，總結出一些職務(wù)犯罪預防的機制和規范程序。如個(gè)案預防的五個(gè)一工程、專(zhuān)項預防、系統預防等，但是，這些機制、程序同預防職務(wù)犯罪的法制化、專(zhuān)業(yè)化要求相比起來(lái)，仍然有比較大的差距，主要表現在缺乏具體的操作規范。其次職務(wù)犯罪預防人員的專(zhuān)業(yè)化程度還不高，缺乏相應的知識培訓。

　　法律監督是檢察機關(guān)開(kāi)展預防職務(wù)犯罪工作的理論基礎。

　　預防職務(wù)犯罪雖然在憲法和人民檢察院組織法里有規定，但是法律對預防職務(wù)犯罪的程序、任務(wù)、目標和評價(jià)標準等都沒(méi)有具體的規范，更需要的是在實(shí)踐中的探索。但是有一點(diǎn)必須肯定，開(kāi)展職務(wù)犯罪工作的理論基礎的基本的立足點(diǎn)，就是法律監督。加強法律監督職能，任務(wù)是保證法律的統一正確實(shí)施，核心是防止有法不依，執法不嚴，目的也在于通過(guò)維護法制，保證國家工作人員依法行使權力，防止腐化，維護公平正義；檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪，從源頭上探索遏制和防范職務(wù)犯罪的治本措施，其本質(zhì)也是促進(jìn)有關(guān)單位、部門(mén)完善制度，加強監督，保證權力運作正當合法。由此可見(jiàn)，法律監督和預防是相輔相成的，預防和監督的目的是一致的。 也可以說(shuō)，法律監督的本質(zhì)就是預防。其次，基于法律監督而產(chǎn)生的檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預防權應該是一項具有行政屬性的啟動(dòng)程序權，但不是一種能夠作出實(shí)體決定的行政權，而具有作出決定行駛主體是相關(guān)重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域等單位。檢察機關(guān)只是這種實(shí)體行政權啟動(dòng)主體，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預防工作，個(gè)案預防、系統預防、工程專(zhuān)項預防，都是為了讓這些有權作出實(shí)體決定的單位進(jìn)入決定的程序，堵漏建制，自覺(jué)開(kāi)展職務(wù)犯罪預防建設。社會(huì )各預防主體擁有預防權，檢察機關(guān)擁有啟動(dòng)預防程序的預防監督權。以法律監督為根本確定檢察機關(guān)開(kāi)展預防職務(wù)犯罪工作的理論基礎，具有重要意義：表明檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預防工作是一種職權性的預防。法律監督職能既是檢察機關(guān)開(kāi)展預防職務(wù)犯罪工作的職權基礎，也是其特色和優(yōu)勢所在。十六大提出在“加強對權力的監督和制約時(shí)要發(fā)揮司法機關(guān)的作用的精神”對檢察機關(guān)全面發(fā)揮法律監督職能（包括對訴訟活動(dòng)的法律監督和對職務(wù)犯罪的法律監督）開(kāi)展預防職務(wù)犯罪是有指導意義的。

　　檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪的發(fā)展方向

　　1、檢察機關(guān)預防職務(wù)犯罪工作應服務(wù)于社會(huì )和經(jīng)濟的發(fā)展

　�、僖月殑�(wù)犯罪預防工作為龍頭，強化整體檢察工作對于經(jīng)濟發(fā)展的“服務(wù)”意識。預防思維就是服務(wù)思維，以預防思維改革行使檢察權的工作方式就是檢察機關(guān)的執法理念從義務(wù)本位向權利本位的轉變。黨的十六大提出了“全面建設小康社會(huì )，開(kāi)創(chuàng )中國特色社會(huì )主義事業(yè)新局面”的總體要求，把“發(fā)展”作為執政興國的第一要務(wù)，我們的檢察機工作也應當自覺(jué)服務(wù)和服從于社會(huì )的發(fā)展要求，服從于“執政興國第一要務(wù)”。檢察工作要服務(wù)于發(fā)展，預防工作服務(wù)的龍頭。

　�、诼殑�(wù)犯罪預防工作要通過(guò)強化監督職能在整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序工作中發(fā)揮作用。依法平等保護公有制經(jīng)濟與非公有制經(jīng)濟的發(fā)展的同時(shí)，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪預防工作要通過(guò)強化監督職能在整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序工作中發(fā)揮作用。職務(wù)犯罪預防工作要通過(guò)查辦案件形成預防和治理職務(wù)犯罪的氛圍；用預防成果鞏固查辦案件的成果，建立遏制和預防職務(wù)犯罪的長(cháng)效機制，通過(guò)強化監督職能在整頓和規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序工作中發(fā)揮作用，把過(guò)去思想教育轉化到了制度化的預防措施，成為可以操作的制度化預防措施、社會(huì )化的預防措施。

　　2、轉變執法觀(guān)念，樹(shù)立“打防并重”的思想。

　　“加強社會(huì )治安治理，打防結合，預防為主”，反腐化要“標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關(guān)鍵”。各級檢察機關(guān)一定要以中央的一系列重要指示精神為指導，認真貫徹落實(shí)高檢《關(guān)于加強預防職務(wù)犯罪工作的意見(jiàn)》，把預防工作作為當前開(kāi)展檢察業(yè)務(wù)的“重頭戲”，進(jìn)一步提高思想認識，真正在思想行動(dòng)上樹(shù)立“打防并重”的思想，加大工作力度，推動(dòng)預防工作朝縱深方向發(fā)展。

　　3、加快預防立法步伐，賦予檢察機關(guān)預防權。

　　要抓好預防職務(wù)犯罪工作，僅僅依靠檢察機關(guān)和外部的支持還不夠，關(guān)鍵是要在立法上解決問(wèn)題，賦予檢察機關(guān)預防權。在強調依法治國的今天，一切活動(dòng)均要在憲法和法律的范圍內進(jìn)行，才具有法律的強制力和保障。作為國家立法機關(guān)，要加快預防立法的步伐。這部單行法規，一方面應當吸收目前有關(guān)黨紀、政紀處分的內容，并有嚴格區別；另一方面要將《刑法》中有關(guān)貪腐、賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪分離出來(lái)，成為單行性法規，并明確規定檢察機關(guān)及其工作人員職責權限和活動(dòng)規則。將“預防權”作為檢察機關(guān)法律監督權的延伸，在立法上加以明確，將檢察機關(guān)對執法機關(guān)的監督擴大到所有的黨政機關(guān)、企事業(yè)單位，把對刑事訴訟程序的監督延伸到國家公務(wù)活動(dòng)的預防性監督。這樣，檢察機關(guān)有法律的“尚方寶劍”在握，就能真正擔負起預防工作的重責，不斷開(kāi)創(chuàng )預防工作的新局面。

　　4、依靠地方黨委支持和各職能部門(mén)配合，形成合力。

　　中國的特殊國情決定了中國共產(chǎn)黨是中國社會(huì )主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，也是預防工作的領(lǐng)導核心。目前，在還沒(méi)有立法保障情況下，檢察機關(guān)應當主動(dòng)爭取黨委支持，政府和紀委等各職能部門(mén)大力配合，將預防工作納入社會(huì )治安綜合治理的整體部署。這樣，預防工作就從“軟任務(wù)”變成了“硬指標”，從而保證預防工作在組織、人力、財力上到位，營(yíng)造社會(huì )化大預防體系。

　　5、設置專(zhuān)門(mén)的預防工作機構，強化管理。

　　設置專(zhuān)門(mén)的預防機構是預防工作的必要前提。機構中除了有法律方面的人才以外，還要配備金融證券、海關(guān)、工商、建筑房地產(chǎn)、稅務(wù)、醫藥、會(huì )計等方面的專(zhuān)家，來(lái)共同參與預防工作。當然，局限于編制，專(zhuān)家也可以采用臨時(shí)聘請的方式，類(lèi)似于檢察機關(guān)的“專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )”，機動(dòng)開(kāi)展預防工作。專(zhuān)門(mén)預防機構設立以后，就要配備專(zhuān)項資金和各種先進(jìn)裝備來(lái)進(jìn)行運作。

　　其次在預防調查的基礎上，建立預防職務(wù)犯罪信息庫，譬如說(shuō)，通過(guò)對行使賄賂、收受他人財物犯罪的查辦和打擊，建立行使賄賂檔案或查詢(xún)系統。查詢(xún)系統的數據錄入與服務(wù)范圍應當覆蓋各部門(mén)、各行業(yè)，作為對行使賄賂行為的非刑罰懲治手段，通過(guò)誠信評價(jià)的經(jīng)濟效應實(shí)現對行使賄賂行為的打擊與預防。檔案對行使賄賂人產(chǎn)生不利影響，甚至超過(guò)刑法。從預防措施上講，什么措施能夠遏制腐化，就應該作為好措施，就是體現了是檢察權的具體權能的衍進(jìn)，不局限于現有法律規定，而以是否符合法律監督的本質(zhì)和要求為根本衡量標準此外，還要建立一套規范的運作程序，使預防工作的組織、方法步驟、權限等均有嚴密的規范，并有一套規范、完善的監督體系，以避免預防工作變形為濫用權力，以權謀取私利的工具，從而干預正常的經(jīng)濟建設。

　　6、制定可操作性強、行之有效的預防措施，全面開(kāi)展預防工作。

　　進(jìn)一步加強預防網(wǎng)絡(luò )的建設，嘗試將預防網(wǎng)絡(luò )向非公有制經(jīng)濟主體延伸。同時(shí)要注意抓好四個(gè)預防：一是個(gè)案預防。反貪部門(mén)在辦案中發(fā)現案發(fā)單位在具體的管理上存在漏洞，以檢察建議形式來(lái)提出具體的整改措施，這是檢察機關(guān)運用最普遍的一種預防形式。在開(kāi)展個(gè)案預防中，要加強案前預防、案中預防和案后預防，可采用“六個(gè)一”工程，即“發(fā)一份檢察建議，責令寫(xiě)一份悔過(guò)書(shū)，開(kāi)一次案例分析會(huì )，上一次法制課，制定一份整改措施，作一次回訪(fǎng)考察”，來(lái)鞏固預防成果。二是系統預防。主要是依靠上下級檢察機關(guān)的協(xié)作與配合，針對易誘發(fā)職務(wù)犯罪行業(yè)特點(diǎn)，對行業(yè)系統的重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)人物開(kāi)展預防，如金融證券、海關(guān)、建筑房地產(chǎn)、稅務(wù)、工商、計算機、國有企業(yè)、醫藥等，要有重點(diǎn)開(kāi)展預防工作。如依據檢察機關(guān)的預防權，啟動(dòng)推行重點(diǎn)人員的交流與輪崗制度、會(huì )計委派制、干部財產(chǎn)申報制度、干部離任審計制，建立警示教育基地等。三是普遍預防。這是一種宏觀(guān)預防，也是一種“戰略性”預防，就是將預防工作納入社會(huì )化大預防體系。要營(yíng)造一個(gè)良好的法制氛圍，形成人人守法的社會(huì )環(huán)境。由他律向自律轉化，這也是實(shí)現預防工作的最高形式。

　　7、加大預防宣傳力度，使預防工作深入民心。

　　群眾路線(xiàn)是我黨的根本工作路線(xiàn)，也是預防工作的根本路線(xiàn)。檢察機關(guān)在開(kāi)展預防工作中，一定要把一切為了群眾，一切依靠群眾的思想貫穿到工作的始終，使預防工作扎根于群眾，成為一項“民心工程”。要加大預防調研宣傳的力度，不斷探索新形勢下腐化現象產(chǎn)生的根源、特點(diǎn)及其規律，進(jìn)行科學(xué)的分析研究和預測，提出從根本上遏制和減少職務(wù)犯罪的對策，來(lái)供黨委和政府決策，實(shí)現決策民主化、科學(xué)化。要探索建立一套公共宣傳機制，建立和健全公共預防職務(wù)犯罪情報網(wǎng)絡(luò )，及時(shí)掌握第一手信息資料，加強與新聞媒體及公眾的溝通和聯(lián)系，使預防工作走向公眾化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì )化和現代化，不斷開(kāi)創(chuàng )預防職務(wù)犯罪工作的新局面。

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