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政府投資建設項目效益審計的評價(jià)
隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )各項事業(yè)發(fā)展，面對新形勢和新要求，審計機關(guān)在監督和規范政府投資行為、評價(jià)投資效果、提高財政性資金的使用效率方面應當且必須發(fā)揮更為重要的作用，為政府部門(mén)調整和優(yōu)化經(jīng)濟社會(huì )結構，提高和改進(jìn)投資決策的科學(xué)化，提供更詳實(shí)和精確的依據，保證政府的財政性資金能夠投向最具社會(huì )效益的項目，提升政府投資項目經(jīng)濟性、效率性和效益性。
一、 科學(xué)合理計量、服務(wù)質(zhì)量?jì)?yōu)先、公平性為本是社會(huì )效益評價(jià)的目標
我國現階段已經(jīng)步入社會(huì )發(fā)展的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟社會(huì )轉型面臨著(zhù)社會(huì )保障、收入分配和社會(huì )穩定等諸多方面問(wèn)題，公共服務(wù)質(zhì)量不如人意，公共機構低效率運行是存在于政府投資建設項目?jì)纱箅y以破解的困境。我國社會(huì )制度、經(jīng)濟結構和文化傳統并不適宜照搬國外現有的效益審計評價(jià)模式，社會(huì )效益評價(jià)指標應注重社會(huì )公共服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量和持續發(fā)展能力的分析和評價(jià)，社會(huì )效益審計評價(jià)指標體系的選取應以科學(xué)合理計量、服務(wù)質(zhì)量?jì)?yōu)先、公平性為本作為主要目標。首先，對社會(huì )效益評價(jià)尤其需要科學(xué)合理的計量，運用社會(huì )輿論、政府部門(mén)、人民群眾能夠認知和理解的指標予以客觀(guān)評價(jià)，避免工作報告式的表?yè)P;其次，對服務(wù)質(zhì)量的效益評價(jià)更處于突出位置，否則公共設施的巨額投資可能又將成為某些政府管理部門(mén)交納的“高昂學(xué)費”;最后，公共服務(wù)應以公平性為本，公共設施不能僅僅為少數利益群體服務(wù)，不應淪為政績(jì)工程的“范本”，其根本目標應當是為人民群眾提供公平、廣泛的社會(huì )化服務(wù)。
二、 “滿(mǎn)意度”是社會(huì )效益評價(jià)的核心內容
政府投資建設項目基本是公益性項目，為社會(huì )公眾提供公益性服務(wù)是主要建設目標，項目建設和持續運營(yíng)往往不追求財務(wù)盈利為目的，建設項目注重滿(mǎn)足社會(huì )公共需求的優(yōu)劣程度和推動(dòng)國民經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)持續、快速、健康發(fā)展的效果。政府投資建設項目社會(huì )效益評價(jià)的主要內容可以概括為：“CIS”，即覆蓋面(Coverage)、增長(cháng)率(Increase)、滿(mǎn)意度(Satisfaction)。
C：覆蓋面(Coverage)反映受益面的廣度，是公共服務(wù)設施建設的首要目標，反映是否為大多數社會(huì )群體提供廣泛性公共服務(wù);I：增長(cháng)率(Increase)反映政府管理部門(mén)一定時(shí)期內工作成效的宏觀(guān)評價(jià)，是公共服務(wù)可持續發(fā)展的基本要求，實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)的有效載體;S：滿(mǎn)意度(Satisfaction)是社會(huì )效益評價(jià)的核心內容，體現建設的最終目標是否實(shí)現以及實(shí)現程度，是人民群眾對公共服務(wù)最直接的評價(jià)，是科學(xué)發(fā)展、以人為本的集中體現。
胡錦濤在參加今年全國“兩會(huì )”時(shí)指出：“民生連著(zhù)民心，民心凝聚民力，改善民生，關(guān)鍵要解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現實(shí)的利益問(wèn)題”。上海為改善社會(huì )保障、醫療、教育和文化等方面人民群眾物質(zhì)文化和精神需求，近年陸續建設了保障性住房、城市軌道交通、高架快速路等基礎設施以及社區事務(wù)、社區文化和社區衛生等公共服務(wù)設施，極大的改善了市民居住、交通、醫療和文化等方面的基本生活條件。但是，巨大的投資是否得到人民群眾的認可和滿(mǎn)意應當是各級政府管理部門(mén)最重要的建設目標，人民群眾的“滿(mǎn)意度”也應當是社會(huì )效益評價(jià)的最核心內容。政府管理部門(mén)圍繞民生所需、民心所向，工作效果是否得到人民群眾的認可和滿(mǎn)意，成為檢驗科學(xué)發(fā)展觀(guān)“以人為本”核心思想是否落實(shí)的關(guān)鍵標準，實(shí)現切實(shí)維護國家和人民群眾的根本利益的重要途徑。
三、 創(chuàng )新社會(huì )效益評價(jià)方法，拓展效益分析評價(jià)外延
拓展效益分析評價(jià)外延是創(chuàng )新社會(huì )效益評價(jià)方法的理性思考，現階段，財務(wù)收支制度基礎審計正逐步過(guò)渡到效益審計，但是效益審計不應局限于財務(wù)收支真實(shí)性和合法性，效益審計的方法應發(fā)散和借鑒管理學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟學(xué)、社會(huì )學(xué)和統計學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究和調查方法，根據政府投資建設項目的主要特征和建設目標分析研究相適應的效益審計方法，筆者認為創(chuàng )新社會(huì )效益評價(jià)方法可以考量三方面因素。
�、鄙鐣�(huì )效益評價(jià)從“3E”向“5E”延伸
將社會(huì )效益評價(jià)從“3E”向“5E”延伸，拓展環(huán)境性、公平性的分析研究，將關(guān)注資金和帳本的審計研究，擴大和延伸到建設項目對不同社會(huì )群體和受益民眾的調查研究，分析公共服務(wù)公平化、均衡化的實(shí)際效果，檢查公共設施對能源消耗、環(huán)境生態(tài)等環(huán)境性影響。環(huán)境性、公平性的效益審計分析研究是檢驗項目決策科學(xué)性、管理有效性的實(shí)際成效，將財務(wù)收支審計基礎進(jìn)行科學(xué)延伸的具體實(shí)踐。
�、采鐣�(huì )效益評價(jià)方法圍繞定性分析和定量分析相結合
社會(huì )效益評價(jià)的方法應當側重于宏觀(guān)評價(jià)，方法應當科學(xué)簡(jiǎn)便，指標應屏棄煩瑣力求精簡(jiǎn)，避免效益評價(jià)采用“外行人看不懂、內行人看不清”的量化指標，走出評價(jià)目標過(guò)度專(zhuān)業(yè)化、復雜化的誤區。如某地審計機關(guān)將模糊數學(xué)理論用于效益審計分析就太過(guò)復雜，數學(xué)模型的建立和計算結果可以提供何種審計結論，令人費解。在效益審計實(shí)踐中，社會(huì )效益評價(jià)的方法應當圍繞定性分析與定量分析相結合，研究?jì)烧叽嬖诘木窒扌�，不片面強調使用定性或者定量標準，將兩種分析方法科學(xué)結合。另外，社會(huì )效益評價(jià)的方法采用應當注意觀(guān)察和調查的角度，分析調查研究方法的優(yōu)缺點(diǎn)，避免主觀(guān)性和片面性影響效益審計結果的客觀(guān)公正。
�、成鐣�(huì )效益評價(jià)運用的幾種基礎方法
�、徘昂笥袩o(wú)對比法。該方法是技術(shù)經(jīng)濟學(xué)最基本的研究方法，將建設項目實(shí)施前與完成后的基本情況加以對比，分析建設目標實(shí)現程度，關(guān)鍵是找準項目有無(wú)對社會(huì )、經(jīng)濟和環(huán)境等相關(guān)因素的影響，可以采用敏感性分析等定量分析方法，找出項目建設的重要影響因素加以對比研究。
�、茊�(wèn)卷調查法。該方法是一種標準化調查社會(huì )信息的方法，關(guān)鍵是設計科學(xué)合理的調查問(wèn)卷。問(wèn)卷調查法的優(yōu)勢是覆蓋面廣，前期開(kāi)放式調查問(wèn)卷可以分析被調查者的擴散思維和延伸調查方向，可以列出相關(guān)度較高的問(wèn)題進(jìn)行一定范圍的測試檢驗，調查問(wèn)卷發(fā)送渠道的通暢和回收的有效性影響調查的實(shí)際效果。
�、菂⑴c式觀(guān)察法。建設項目交付使用后作為使用者和親歷者參與和觀(guān)察是最直接和最有效的研究分析，其優(yōu)點(diǎn)是是直觀(guān)性和可靠性，但是受到時(shí)間和空間限制，偶然因素可能影響其客觀(guān)和準確性。
四、 社會(huì )效益評價(jià)的主要指標偏重于提升社會(huì )責任和實(shí)現民生改善
社會(huì )效益評價(jià)指標可以選自國家政策規定、行業(yè)技術(shù)規范、項目可行性研究報告的預定目標等等。從效益審計的實(shí)踐看，能夠找到相適應的效益審計的評價(jià)指標是能否實(shí)現效益審計目標的一個(gè)重要條件。筆者認為社會(huì )效益評價(jià)指標的選取應從社會(huì )責任角度進(jìn)行分析，關(guān)注社會(huì )效益、政治效益的實(shí)現，注重經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的相適應，更為重要的是檢查改善民生的具體成效。以下幾種基礎評價(jià)指標可以參考：
�、惫苍O施增長(cháng)率
公共設施增長(cháng)率是反映社會(huì )效益效率性和效果性的指標，公共設施增長(cháng)率體現社會(huì )服務(wù)功能量化水平，檢驗改善民生的實(shí)際效果。公共設施增長(cháng)率一般由以下具體指標組成，各自的計算方法是：
如：城市道路建設項目
報告年城市標準道路里程數
城市標準道路增長(cháng)率= ———————————————— ×100%-1
對比年城市標準道路里程數
如：公共綠地建設項目
報告年人均綠地擁有面積
人均綠地擁有量增長(cháng)率= ——————————————— ×100%-1
對比年的人均綠地擁有面積
如：社區服務(wù)設施項目
人均社區服務(wù)設施報告年人均社區服務(wù)設施擁有面積
擁有量增長(cháng)率 = ———— —————————————— ×100%-1
對比年的人均社區服務(wù)設施擁有建筑面積
�、� 新增勞動(dòng)就業(yè)率
新增勞動(dòng)就業(yè)率是反映項目實(shí)際就業(yè)效果，是社會(huì )保障的效果性指標，體現建設項目促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、增加社會(huì )就業(yè)崗位和維護社會(huì )穩定的實(shí)際效果，評價(jià)指標計算方法是：
新增就業(yè)的人數
萬(wàn)元投資新增勞動(dòng)就業(yè)率= —————————(人/萬(wàn)元)
項目總投資
�、� 能源消耗水平指標
《公共機構節能條例》(國務(wù)院令第531號)于2008年頒布實(shí)施，規定了能源審計的內容，要求審查公共機構年度節能計劃、能源消耗定額執行情況等方面內容。從法律規定看，能源消耗的效益分析研究應當關(guān)注建筑節能和設施運行能源消耗兩方面具體措施實(shí)施情況和是否執行了節能強制性標準。如《上海市節能減排工作實(shí)施方案》(滬府發(fā)〔2007〕25號)規定新建建筑執行節能50%的標準，運行能源消耗指標在2010年前萬(wàn)元生產(chǎn)總值綜合能耗比2005年(0.88噸標準煤/萬(wàn)元)降低20%左右，這些強制性規定可以作為能源消耗水平的效益評價(jià)指標。
另外，社會(huì )效益評價(jià)可以關(guān)注建設項目中節能產(chǎn)品政府采購實(shí)施情況，是否執行《節能產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見(jiàn)》和《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見(jiàn)》的規定，對空調機、計算機、打印機、顯示器、復印機等辦公設備和照明產(chǎn)品、用水器具等政府采購項目是否落實(shí)“綠色采購制度”，采購高效節能、節水、環(huán)境標志產(chǎn)品的比率情況均可以作為能源消耗效益分析的具體指標。
五、 社會(huì )效益評價(jià)的發(fā)展趨勢
社會(huì )效益審計評價(jià)在今后相當長(cháng)的時(shí)期內仍需要深入研究、積極實(shí)踐，發(fā)展趨勢可以歸納為：“SAFE”，其含義是：規范化(Standardized)、適應性(Adaptive)、前瞻性(Foreseeable)、公平性(Equitable)。
S：規范化(Standardized)，社會(huì )效益審計評價(jià)除積極探索、大膽實(shí)踐以外，必須要規范化，將基本評價(jià)原則、方法和指標運用予以規范化。各省市都在開(kāi)展效益審計的規范化工作，如安徽省審計廳已經(jīng)出臺了關(guān)于加強政府性投資效益審計的指導意見(jiàn)。
A：適應性(Adaptive)是效益審計的基本條件，適應科學(xué)發(fā)展的理念，適應政府管理的需要，適應人民群眾的利益訴求，適應輿論媒體的導向，適應審計機關(guān)自身發(fā)展目標。任何事業(yè)的發(fā)展不可能一蹴而就，從財務(wù)收支制度基礎審計完全過(guò)渡到全面實(shí)施效益審計需要審計機關(guān)和審計人員從思想理念、人才資源、技術(shù)手段全方位的適應。
F：前瞻性(Foreseeable)社會(huì )效益審計評價(jià)需要通過(guò)實(shí)踐不斷的補充、修改和調整才能最終得到完善和健全，評價(jià)體系的前瞻性是重要目標，社會(huì )公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展和延伸也迫使效益審計的步伐及時(shí)跟進(jìn)，創(chuàng )新是一個(gè)國家的靈魂，將前瞻性列為效益審計發(fā)展的導向，是發(fā)揮審計免疫系統保障經(jīng)濟社會(huì )健康發(fā)展的基礎。
E：公平性(Equitable)是社會(huì )公共服務(wù)的核心要義，也是社會(huì )效益審計評價(jià)的重要目標，評價(jià)建設項目公共服務(wù)功能對社會(huì )不同群體公平化、均衡化的服務(wù)效果，是積極實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)，推進(jìn)社會(huì )均衡發(fā)展的重要路徑，維護社會(huì )穩定的有力手段。
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